В условиях катастрофического разрушения промышленности Украина вправе самостоятельно выбирать наиболее эффективные средства экономического восстановления и роста в национальных цепочках стоимости. При отсутствии финансового ресурса для поддержки экономики по аналогии с ЕС и США, конституционная обязанность власти — обеспечить гарантированный доступ к рынку публичных закупок продукции отечественного производства. При этом ни одна из норм системы международного права не предусматривает «наказания» за индустриальное развитие страны.

Украина нуждается в масштабной модернизации, — страна из года в год теряет соответствующие производственные компетенции и опытные кадры, а перерабатывающая промышленность системно сокращается и примитивизируется. Степень износа отечественных инженерных сетей, железнодорожных путей, локомотивов, вагонов, портов, дорог и других инфраструктурных объектов вскоре пересечет все критические границы, так что откладывать решение этого вопроса будет уже невозможно.

А значит, во много раз возрастает роль государства как организатора соответствующей модернизации и публичных закупок в качестве основного механизма удовлетворения потребностей в продукции и услугах.

Но украинская система публичных закупок в ее нынешнем виде вряд ли сможет эффективно справиться с такой амбициозной задачей, поскольку она вообще не приспособлена для использования в качестве механизма промышленного развития.

Для более детального понимания необходимости модернизации системы публичных закупок рассмотрим ключевые вызовы для экономики Украины. Да, именно вызовы, ведь по-другому текущее состояние дел не назовешь.

Упадок промышленного комплекса

Структура экономики формируется в направлении менее производительных и технологически более простых производств в сфере сельского хозяйства, в то время как отрасли перерабатывающей промышленности сокращают хозяйственную деятельность.

В самой промышленности производственная специализация переживает очевидную деградацию (см. рис. 1). Так, автомобилестроительная отрасль вместо выпуска транспортных средств на сегодняшний день производит комплекты проводов для свечей зажигания, самолетостроительные предприятия вместо воздушных судов — турбодвигатели к ним, вагоностроительные заводы вместо подвижного состава — колесные пары, предприятия сферы сельскохозяйственного машиностроения вместо тракторов — навесные механизмы к ним и т.д.

Примитивизация экспорта

В течение 2013–2019 годов экспорт продукции авиакосмической отрасли снизился в 4,8 раза (с 1,86 млрд долл. до 0,38 млрд), продукции вагоностроения — в 7,5 раза (с 4,1 млрд долл. до 0,5 млрд), продукции металлургического сектора — в 1,7 раза (с 17,6 млрд долл. до 10,3 млрд), химической продукции — в 2,1 раза (с 4,0 млрд долл. до 1,9 млрд). В целом экспорт продукции машиностроения из Украины сократился более чем вдвое (см. рис. 2).

Хронический дефицит платежного баланса

Стагнация экспортного потенциала усиливает проблемы с платежным балансом, подрывая основы для валютно-курсовой и макроэкономической стабильности в стране. Темпы роста импорта преобладают над соответствующими темпами роста экспорта. По данным НБУ, отрицательное сальдо в торговле товарами в Украине в течение 2015–2019 годов увеличилось с 2,5 млрд долл. до 12,6 млрд (см. рис. 3).

При этом в структуре импорта доминирует готовая продукция (свыше 50%), что фактически уничтожает отечественного производителя. Такой показатель импорта достигается с использованием широкого арсенала абсолютно нерыночных средств конкуренции со стороны иностранных партнеров — субсидий, демпинга, массированного импорта и т.п.

Публичные закупки практически не используются как инструмент промышленного развития

Публичные закупки в Украине, в отличие от экономически успешных стран, почти не используются как инструмент промышленного развития для активизации инвестиционной деятельности, системной поддержки национального производства, селективного импортозамещения, технологической модернизации или регионального развития.

Суть этого механизма в том, что предприятия, получив от государства средства в виде оплаты за поставленные товары или предоставленные услуги, запускают процесс мультипликации дохода в экономике через межотраслевые связи с другими компаниями. Таким образом государство дает импульс к экономическому росту в периоды рецессии и кризисов, когда надо поддержать занятость и экономическую активность.

Публичные закупки широко используются в мире для стимулирования выхода на рынки новой продукции и модернизации производства в процессе серийного выпуска по заказу государства. Так, в Южной Корее именно с использованием инструмента публичных закупок в сочетании с другими инструментами экономического развития фактически на рисовых полях выращивались глобальные компании, в частности такие, как LG, Samsung и другие.

Критическая доля проникновения импорта в публичные закупки

Подавляющее большинство стран используют неценовые факторы в публичных закупках, чтобы ограничить импорт и способствовать развитию национальной промышленности. В Украине практически единственным критерием оценивания тендерных предложений является цена.

Это открывает двери для сумасшедшего импорта в ходе публичных закупок: около 38% товаров и услуг в рамках публичных закупок Украины являются импортными или содержат существенную импортную составляющую; уровень проникновения импорта в сектор публичных закупок продукции машиностроения достигает почти 47%. Для сравнения, уровень проникновения импорта составляет в США и Японии 4,6%, в ЕС — 7,9%.

В результате страна на фоне развертывания кризисных явлений и при отсутствии адекватных компенсаторов со стороны государства сталкивается с разрушительными для экономики последствиями.

Ответ на указанные вызовы

Публичные закупки в случае их целенаправленного использования как инструмента экономического развития могут стать одним из средств выхода экономики Украины из порочного круга социально-экономической деградации и подготовки к масштабной модернизации.

Именно на это направлен законопроект №3739, которым предусмотрено введение обязательного критерия локализации для ряда предметов публичных закупок.

Так, законопроектом предлагается временно, с 1 января 2021 года сроком на десять лет, установить особенности осуществления процедур закупки отдельных товаров путем внесения изменений в Закон Украины «О публичных закупках» с целью усовершенствования процедуры оценивания тендерных предложений. В частности, устанавливается перечень товаров, в отношении которых применение требований локализации становится обязательным при проведении публичных закупок.

К участию в публичных закупках допускаются предметы закупки, определенные этим законом, исключительно в том случае, если степень локализации их производства в Украине превышает или равняется определенной в проекте закона степени локализации их производства в Украине на соответствующую дату (см. табл.). Важно, что законопроектом предполагается распространить эту норму и на финансовые займы для потребностей государства.

При этом следует отметить, что в случае внедрения условий локализации для удовлетворения потребностей государства в наземном транспорте, энергетическом оборудовании, коммунальной и специальной технике будет привлечено около 4 тысяч отечественных предприятий в сфере машиностроения, а также почти 5 тысяч предприятий в смежных отраслях и видах экономической деятельности.

Экстраполяция текущей ситуации (проникновение импорта продукции машиностроения в сектор публичных закупок на уровне 47%) приведет к направлению средств налогоплательщиков Украины на выплаты заработных плат и налогов в других странах. Наибольшая угроза согласно такому сценарию — окончательная потеря компетенций страны в производстве продукции машиностроения, остановка этих предприятий и потеря высококвалифицированных кадров.

Моделирование эффектов

Для оценки экономического эффекта законопроекта использовалось следующее:

— GTAP — прикладная модель общего равновесия и глобальные таблицы межотраслевого баланса, которые совершенствуются в рамках постоянно действующего проекта Global Trade Analysis Project (США);

— межотраслевой баланс Украины — таблица «затраты—выпуск» за 2018 год;

— 150 млрд грн — это прогнозные государственные расходы на протяжении следующих пяти лет на приобретение отечественной продукции машиностроения через публичные закупки для обновления наземного транспорта, приобретение коммунальной и спецтехники, продукции энергетического машиностроения (согласно перечню товарных групп, охваченных законопроектом №3739).

Оценки подготовлены CMD-Ukraine на основе анкетирования спроса со стороны публичных заказчиков и предложений отечественных производителей.

По результатам моделирования и прогнозирования установлено, что реализация законопроекта №3739 в среднесрочной перспективе обеспечит:

— рост ВВП Украины на дополнительные 3,9%;

— увеличение выпуска продукции в перерабатывающей промышленности на 10,65%;

— повышение объемов налоговых поступлений в бюджет на 8,17%;

— сокращение импорта товаров, работ и услуг на 13,2% (около 8,4 млрд долл. США).

Активизация производства обеспечит сохранение существующего уровня занятости в соответствующих отраслях (сохранит свыше 200 тысяч рабочих мест, оказавшихся под угрозой вследствие кризиса, связанного с распространением коронавирусной болезни COVID-19) и будет содействовать созданию около 62,5 тысячи новых рабочих мест. Новые рабочие места будут созданы за счет масштабирования действующих предприятий и создания новых предприятий для обеспечения соответствующего уровня локализации.

***

Положения законопроекта и обстоятельства его внедрения отвечают базовым рекомендациям ОЭСР и требованиям международных экономических организаций и соглашений о введении таких мер.

Во-первых, локализация носит временный характер и вводится сроком на десять лет. Во-вторых, на внутреннем рынке существует конкуренция между отечественными производителями по всем товарным позициям, предусмотренным в законопроекте, следовательно, у публичных предприятий будет широкий выбор альтернатив при осуществлении закупок. В-третьих, является недискриминационным: требования по локализации предъявляются одинаковые как для отечественного производителя, так и для иностранного, что обеспечивает стимул инвестировать в открытие своих производств на территории Украины или использовать украинские составляющие с целью выполнения требований по локализации.

Руководствуясь такими принципами, компании, прежде всего европейские, на сегодняшний день уже принимающие участие в отраслевой или межотраслевой производственной кооперации, следовательно, имеющие соответствующий уровень локализации в Украине, только усилят свои позиции на рынке нашей страны. Ведь при отсутствии обязательного требования по локализации в предмете закупки европейские компании, производящие совместный продукт с украинскими компаниями, проиграют по ценовому критерию китайским и другим товарам более низкого качества.

Вместе с тем согласно лучшим мировым практикам, законодательную инициативу по локализации в публичных закупках важно дополнить положениями об «экспортной дисциплине». То есть предусмотреть, что начиная, например, с 2025 года, кроме требований к локализации, производитель должен иметь определенный процент экспорта в удельном весе продукции, подпадающей под норму законопроекта. Таким образом, это значительно повысит качество и оптимизирует цену предметов закупок.

При этом важно отметить, что инструмент локализации в публичных закупках целесообразно применять вместе с другими инструментами экономического развития, в частности это следующие:

— налоговые, таможенные и финансовые стимулы для индустриальных парков;

— модификации таможенно-тарифной политики в интересах национальной экономики;

— создание банка развития и активизация государственных целевых программ для обеспечения устойчивого финансирования запуска и масштабирования выпуска продукции перерабатывающей промышленности;

— внедрение бесплатного присоединения к инженерным сетям;

— полноценный запуск экспортно-кредитного агентства для страхования, гарантирования и кредитования экспорта высокотехнологичной продукции;

— создание сети торговых представительств Украины за границей для оперативного межправительственного взаимодействия в интересах украинских предприятий, в частности продвижение их интересов на внешних рынках, предупреждение дискриминационных мер и т.п.

При сочетании указанных инструментов экономического развития, а также при эффективном государственном менеджменте в среднесрочной перспективе можно будет достичь настоящей европейской интеграции, в частности в терминах доходов и качества жизни населения.