Про неї говорили прем'єри і президенти, її здіймали на прапор депутати різних мастей і калібрів, створювалися ради, писалися програми… Усі розуміли, що основний інструмент, за допомогою якого можна успішно керувати державою, має бути бездоганним і працювати як годинник. Розуміли, але не квапилися його налагоджувати, продовжуючи ловити рибу в каламутній воді державного апарату.
Однак 2016 року було зроблено ще один реальний крок - ухвалено Закон про державну службу. Цей крок постмайданного парламенту істотно підпсував стару схему "риболовлі" чиновникам і політикам. Однак так і не змоделював і не закріпив нової і прозорої матриці держуправління. Закон про держслужбу став певним правильним зовнішнім "привітом" для ЄС, що відкрив для України багатомільйонний і багатотраншовий потік євро на реформу. Однак не став реальним внутрішнім планом дій для владної команди Порошенка - Гройсмана, що вже відходить. Політичної волі вистачило виключно на декларації та зручний паліятив, але не на повну імплементацію закону.
Прихід на Банкову нового президента Володимира Зеленського, а також цілком реальна перспектива "Слуги народу" створити коаліцію в майбутньому парламенті й сформувати новий Кабмін - ще один глобальний сигнал у нашій історії. І звучить він приблизно так: "А ми взагалі нічо не знаємо ні про яке державне управління. А тим більше - про його реформу". "Експертний" склад АП Зеленського, а також якість партійного списку говорять про будь-що: про новий вітер, нових людей і нові наміри, та тільки не про розуміння того, як правильно користуватися державною машиною, а тим більше - мовчать про те, як продовжити її ремонт і модернізацію. За ці місяці від жодного члена команди Зеленського я не почула ні слова про реформу держуправління, держслужби або про децентралізацію, які є невід'ємною частиною глобального перетворення системи управління. Що ж, хороша нагода відсвяткувати День державної служби.
З Андрієм Вишневським ми знайомі понад десять років. Це великий успіх для журналіста - знайти фахівця, який у твоїй темі на сто відсотків. І як професіонал, і як порядна людина. Професіоналізм завжди забезпечить якість оцінки будь-якої ситуації і процесу, а порядність - ніколи не дозволить маніпулювати інформацією і людьми. Його особиста й професійна історія (Вишневський стояв біля витоків реформи держслужби, а два роки тому його гучно "пішли" з посади заступника міністра юстиції) ґрунтовно доповнить картинку того, як насправді "реформується" Україна, яка "прагне" до Європи.
- Іноді для того, щоб зрозуміти, що з тобою відбувається, чи туди ти йдеш, варто взяти паузу і подивитися на себе збоку. Андрію, твоя пауза триває вже два роки. Що, точніше - кого бачиш тепер з цієї своєї точки рівноваги?
- Бачу одночасно і порушника звичних засад, і творця нового порядку - людину, яка одна виходила в чисте поле і починала робити те, що на той момент викликало несприйняття і спротив більшості. Те, що часто-густо туго сприймалося навіть у колі однодумців, поєднаних спільним завданням і, що важливіше - спільними цінностями. Мені пощастило: неодноразово у моїх руках виявлявся карт-бланш на побудову нових інституцій, надійна команда і підтримка розсудливих політиків у владі. Не менш важливим ресурсом була власна репутація і повага професійних і порядних колег-бюрократів, представників громадянського суспільства, міжнародних партнерів. Це безцінний досвід. А підсумковий результат - предмет, смію сподіватися, небезпідставної гордости.
- Давай тепер по пунктах про результати побудови.
- Перше - це робота над проєктом нового закону про держслужбу в команді Тимофія Мотренка. Вісім років віддано цій темі. Наш варіянт, уперше ухвалений 2011 року, ліг в основу наново ухваленого за п'ять років і нині чинного закону про держслужбу. На 90% це один і той самий текст.
Друге - підготовка наших державних органів до реалізації майбутнього Договору про асоціяцію між Україною і ЄС. Пам'ятаєш дивні слова - Twinning, TAIEX і SIGMA? 2006 року вони мало кому були відомі в Україні, а в ЄС ці інструменти ще з середини 90-х активно використовувалися для реформування систем державного управління країн - кандидатів на вступ до ЄС. Польща, Латвія, Литва, Естонія, Угорщина, Чехія, Словаччина, Румунія і Болгарія провели фундаментальні зміни в держсекторі завдяки впровадженню цих інструментів і успішно інтегрувалися до так званого європейського адміністративного простору. У 2005-2008 роках вони стали доступними й для України. І мені випала честь у рамках роботи над реформою держуправління в той час стати першою у країні офіційною особою, відповідальною за запуск і реалізацію цих програм в Україні.
Третє - створення мережі з 550 державних офісів надання безоплатної правової допомоги, що покрила всю територію України. Шість років роботи над цим проєктом - і сьогодні щорічно до мільйона соціяльно вразливих людей по всій країні можуть отримати юридичні консультації та професійний захист своїх прав у суді адвокатом.
Однак цей етап моєї професійної кар'єри, справді, завершився. І зараз я перебуваю на етапі переосмислення власного досвіду. Саме час будувати нову довгострокову стратегію.
- У команді нового президента Зеленського фахівців глобального рівня розуміння системи державного управління немає. Натомість у нас є великий ризик разом зі старими корупційними політичними елітами викинути на смітник і дві ключові реформи - реформу державного управління і децентралізацію, розпочаті під тиском ЄС.
На жаль, через відсутність політичної волі в команди Порошенка-Гройсмана багато позицій цих реформ завалено, і точки неповернення не пройдено. Ідеологи децентралізації Анатолій Ткачук і Юрій Ганущак у якийсь момент дозволили собі політичні ставки, автоматично відрізавши можливість контактів з новою владою. Міністр Кабміну Олександр Саєнко і голова Нацагентства держслужби Костянтин Ващенко, які всі ці роки вели реформу держуправління, - люди Гройсмана, з його мінімальними шансами на проходження до парламенту. Ти ось два роки, як, по суті, викинутий з системи Мін'юсту "будувати власну довгострокову стратегію". Звучить гарно, тільки чому так сумно? Дуже кепська насправді ситуація. Не інституціональна. Хто і що на державній лінії будуватиме?
- Давай по черзі. Почнімо з децентралізації, яку я вважаю основоположною і життєво необхідною реформою для України. Це ключ для вирішення дуже багатьох проблем, у тому числі - ментальних, пов'язаних з відновленням політичної і правової культури. Працювати над цим доведеться довгі десятиліття. Насправді ми стали свідками справжнього подвигу професіоналів, які цю реформу готували довгі роки, а потім допомагали урядам останніх років її імплементувати. Я дуже добре пам'ятаю провал віцепрем'єра Романа Безсмертного на цьому терені, коли (з досі незрозумілих причин) не вдалося навіть розпочати повноцінну дискусію з громадами на цю тему. А зараз нарешті відбулася фінансова децентралізація, з'явилися ресурсні можливості для розвитку територіяльних громад. Цю реформу потрібно продовжувати й завершувати, щоб до смаку управляти додалася ще й усвідомлена відповідальність.
- Однак незважаючи на те, що реформа пішла, у неї є досить багато противників. Головний аргумент - навіть не війна, а створення кримінальних феодальних латифундій у регіонах. У результаті - Херсон, Харків, розправи над журналістами й громадськими активістами. Плюс - відцентрові процеси можуть вийти з берегів, аж до сепаратизму в Західній Україні. Остання соціологія настроїв жителів цього регіону досить тривожна.
- Я не погоджуся з цією точкою зору. Свавілля нереформованих правоохоронних органів - поліції та прокуратури - і місцевих держадміністрацій, апогеєм якого стала трагічна загибель Каті Гандзюк, - це, швидше, сигнал про те, що децентралізація не закінчена, більше того - активно саботується місцевим криміналом, який проріс у владу. Прогнилі залишки пострадянського державного механізму, центральної влади у тому вигляді, в якому вона зараз представлена на місцях, якраз і створюють основні ризики для перезапуску в Україні життєздатної демократичної держави.
Якщо ж ми проаналізуємо стан справ в об'єднаних територіяльних громадах, то побачимо якісну зміну персонального складу їхніх голів, партійного складу місцевих рад, підвищення ступеня залучення самої громади до вирішення проблем. Зміни торкнулися й підконтрольности органів місцевого самоврядування, а також того, наскільки прозоріше й з урахуванням волі самих громад зараз використовуються "обважнілі" місцеві бюджети. Маємо й чимало інших позитивних тенденцій.
Насправді проведення таких масштабних системних реформ завжди "не на часі". Завжди можна знайти безліч причин їх не проводити. Але саме зараз, коли суспільство поляризоване, коли ми маємо стільки проблем і з агресією РФ на Донбасі, і з анексією нею українського Криму, тільки децентралізація може зміцнити країну і зробити стійкішою. Я не вірю в "сильну руку" - це точно не для України. Тільки через відновлення громадянської відповідальности кожного члена територіяльної громади ми можемо виплекати почуття "власности" і відданости українців стосовно своєї держави.
- Очевидно, що реформа місцевих органів державної влади в рамках децентралізації - це третій, завершальний етап комплексної реформи державного управління в цілому. Після Кабміну й центральних органів виконавчої державної влади.
- Усе, про що ми говоримо, це, у глобальному сенсі, реформа системи держуправління. Провести децентралізацію - і не реформувати Кабмін і держслужбу, або навпаки - це поставити державу під удар. На сьогодні реформа центральних органів виконавчої влади й держслужби значно відстає від темпів децентралізації. Наявний певний дисбаланс. Актуальними є питання щодо внесення змін до Конституції України, без яких завершити реформу державного управління навряд чи вдасться. Я жодною мірою не є прибічником того, щоб часто змінювати Конституцію, але є деякі системні недоліки, без яких неможливо рухатися вперед.
- Про що йдеться?
- Про фрагментованість виконавчої влади, а фактично - про двовладдя у ній. Я веду мову про те, що Кабмін разом з іншими центральними органами виконавчої влади дуже обмежений у реалізації своїх повноважень на регіональному рівні. Причина одна: голів місцевих державних адміністрацій призначає президент, і це записано в Основному Законі. Але й це ще не найгірше. Тому що сьогодні жоден керівник центрального органу виконавчої влади не може призначити керівника територіяльного відділення цього органу без погодження з головою обласної державної адміністрації. Це дуже шкідлива норма закону про центральні органи виконавчої влади.
- Зміну якої за п'ять років реформи ніхто не спромігся пролобіювати в парламенті. Немає нічого гіршого за паліятив.
- Так, тому що багато і довго говорили про запровадження відкритих конкурсів на всі посади, ухвалили закон про держслужбу, запровадили врешті ці конкурси, а змінити норму в законі, яка їх повністю нівелює на рівні регіонів, наче забули.
- Тобто "лапа" президента у нас як і раніше лежить на шиї прем'єра. Новий, щоправда, із цим іще не розібрався. А от старий - зробив усе що міг для закріплення традиції. Це ж зручніше, ніж запроваджувати опцію якогось там європейського префекта, який чесно пильнуватиме, щоб місцеві органи влади, ухвалюючи ті чи інші рішення, залишалися в рамках закону. А створення при президентові різноманітних рад з питань реформ тощо - хіба не прямий тиск на Кабмін?
- Прямий. Адже у президента насправді достатньо конституційних повноважень, щоб здійснювати свою владу. Це право законодавчої ініціятиви, право вето, а також можливість призупиняти акти Кабміну з одночасним їх оскарженням до Конституційного суду. Лише цих трьох важелів цілком достатньо для того, щоб у рамках своїх конституційних повноважень, не втручаючись у діяльність Кабміну безпосередньо, впливати на державну політику. Для цього не треба привласнювати якісь додаткові функції і заводити дорадчі органи з амбіцією підміняти функції уряду, а потрібно всього лише мати професійну адміністрацію президента і політичну волю.
У той самий час, якщо повернутися знову ж таки на регіональний рівень, місцеві державні адміністрації досі залишаються громіздкими і зашкарублими структурами. Але вони в рамках логіки децентралізації за фактом давно втратили функції, покладені на них іще в середині 90-х. Саме тому вони якраз мають і час, і ресурси, щоб займатися різними незаконними практиками. Досвід Франції та впровадження в Україні аналога інституту префекта - оптимальна модель для того, щоб вирішити наші управлінські проблеми.
Очевидно, що коли децентралізацію буде доведено до кінця й об'єднані територіяльні громади отримають максимум повноважень і відповідальности для вирішення своїх проблем, треба буде контролювати, щоб діяльність місцевих громад відбувалася у правовому полі держави. Уже сьогодні в результаті правильної за суттю, але ще лише частково втіленої реформи прокуратури (вона нарешті втратила горезвісні функції загального нагляду) тут утворилася певна лакуна. Крім того, префект має відповідати за питання розвитку регіональної інфраструктури, а також громадської безпеки - оперативного реагування на різного роду природні й техногенні надзвичайні ситуації, де слово центральної влади має бути ключовим.
Щодо Кабінету Міністрів варто сказати, що він досі не став центром формування державної політики. Кабмін як і раніше перевантажений не властивими йому, але такими ласими функціями, від яких і постмайданній владі виявилось важко відмовитись. Ідеться про управління державним майном. Зокрема державними підприємствами, про призначення їхніх керівників, затвердження фінансових планів… Усі ці насправді технічні функції виглядають для прем'єрів набагато привабливішими за нудне довгострокове стратегічне планування державної політики.
- У сфері реформи держуправління політика теж не визначена?
- Чому ж ні? Є урядова стратегія реформи держуправління, де прописано і цілі, і заходи, і критерії досягнення результату. Є навіть політична особа - міністр "без портфеля", на якого покладено відповідальність за проведення реформи держуправління. Створено відповідні генеральні директорати в структурі міністерств, є офіс реформ в урядовому секретаріяті…
- І проміжна оцінка SIGMA за наші успіхи "три з мінусом". Та й то тільки завдяки адекватним змінам на лінії публічних послуг громадянам. Усе інше - провалено. Хоча вже те, що експертів SIGMA пустили на територію реформи, і те, що результатів її моніторингу не приховали, - само по собі велике досягнення.
- Але, на жаль, політичної волі йти далі і глибше - немає. Ні нинішній прем'єр Володимир Гройсман, ні його попередник Арсеній Яценюк не виявили належної особистої політичної зацікавлености у просуванні реформи. А без цього ключового фактора неможливо було зламати опір реформі з боку міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Усі міністерства потребують радикального реформування, вони за три роки реформи мали стати компактними і займатися виключно розробкою державної політики.
- Створення директоратів при низці міністерств - ноу-хау цієї команди влади. Але навіщо було впроваджувати вочевидь провальну опцію?
- Мені важко припустити, звідки взагалі взялася ця ідея, але намагатися реформувати тільки половину наявних міністерств - велика помилка. Кабмін і всі його міністерства мають функціонувати як єдине ціле, як єдиний механізм формування і реалізації державної політики. Але навіть у цих десяти пілотних міністерствах нові генеральні директорати запроваджувалися поруч і паралельно з нереформованою оргструктурою. Однак займаючись виключно виробленням політики, новостворені гендиректорати мали тісно працювати з юридичною службою міністерств, з бюджетно-фінансовим підрозділом. Адже нова політика-це завжди юридично правильне оформлення і правильне фінансове обчислення її реалізації. У нашому випадку всі ці ключові структурні підрозділи залишилися нереформованими, а нові генеральні директорати - ізольованими від процесів і місць реального ухвалення рішень.
- Тобто від початку було закладено бомбу між новим і старим у рамках одного міністерства.
- Так. І цю загрозу збільшує ще й значна різниця в заробітній платі "нових" і "старих". У результаті створено потенційно конфліктний ґрунт, що підштовхує до ворожнечі у стосунках між різними підрозділами в рамках одного міністерства. Де тут взагалі місце для ефективного співробітництва і якогось позитивного результату? Це ж звична людська психологія!
- Однією з базових основ реформи держслужби був перехід до збільшення частки окладу в структурі заробітної плати чиновників до 70-80 відсотків, що перестало б давати привід їхнім політичним начальникам маніпулювати надбавками.
- У чинному законі про держслужбу ці базові норми - класифікацію посад і систему оплати держслужбовців - погано прописано. Тож нема чого дивуватися з того, що проблема досі не вирішена.
- Андрію, ти взагалі не згадуєш про держсекретарів. Тобі настільки дискомфортно від того, що й друга спроба запровадити цей інститут в Україні виявилася невдалою? Ну не можемо ми відокремити політику від держави! Крапка?
- Держсекретарі - це найболючіше питання. Розмежування політичних та адміністративних посад відбулося на папері, але державні секретарі так і не знайшли свого місця ні в системі управління державною службою в міністерствах, ні в процесі формування державної політики. Але ж саме державні секретарі мали стати основними організаторами вироблення державної політики у міністерствах, стати головними професійними радниками міністра як політичної фігури з усіх питань у сфері його або її відповідальности. Саме тому в законі виписано норму про призначення держсекретаря на п'ять років. І звільнення держсекретаря не може бути пов'язане зі звільненням міністра. Навпаки - держсекретар має передавати справи і готувати новопризначеного міністра до вступу на посаду, вводити його чи її в курс справ. Проблема в тому, що державні секретарі опинилися в становищі сиріт.
Як єдиним вищим корпусом державної служби ними ніхто не займається. А за нашою первісною ідеєю, саме державні секретарі мали стати основним двигуном усіх реформ. Однак від них ніхто нічого не очікує, і ніхто їх ні до чого не готує. Прем'єр не поставив конкретного завдання імплементувати цей новий інститут ні перед собою, ні перед міністрами, ні перед Нацагенством держслужби, ні перед самими держсекретарями. Тому всерйоз говорити про школу вищого корпусу державної служби як про інституцію, що повинна плекати цей корпус та інтелектуально живити реформи, поки що взагалі немає можливості. Ту однойменну установу, яку було створено нами 2008 року, ліквідували 2016-го. Я дивуюся і ніяк не можу для себе пояснити цю обставину. Як і подальше створення радянського до мозку кісток і безглуздого за своєю суттю Всеукраїнського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації держслужбовців, діяльність якого має дуже слабкий стосунок до реальних потреб держслужби.
- Очевидно, що ухвалення закону про держслужбу та декларації влади про реформу держуправління стали більше зовнішнім сигналом для ЄС, який виділяє величезні транші на реформу, ніж реальним внутрішнім планом дій для влади. Виконавчої влади, яка продовжує саботувати заявлену реформу.
- Ну, не думаю, що це відвертий саботаж, швидше, спроба робити гарну міну при поганій грі: а саме-за відсутности політичної волі цю реформу проводити. Історія ж з фінансуванням реформи Європейським Союзом взагалі дуже цікава. Перші спроби сприяти тому, щоб ЄС включив Україну у свій фінансовий порядок денний, ми почали робити 2005 року. Спочатку про підтримку нашої реформи в Європейській комісії і чути ніхто не хотів. Це не було серед їх пріоритетів в Україні. Але коли наша команда 2011 року йшла з держслужби, мова вже була про конкретну суму в 70 мільйонів євро бюджетної підтримки, яка фігурувала в офіційному листуванні. І основною умовою надання цієї фінансової допомоги було ухвалення закону про держслужбу. Нині розміри вже реальної допомоги, що виділяється ЄС, зросли в десяток разів. І, звичайно, є конкретні зобов'язання України перед донором у рамках цієї програми. Моніторинг результатів здійснює SIGMA, про оцінки якої ми вже згадували.
- Можна припустити, що європейські експерти стурбувалися доцільністю використання коштів своїх платників податків, коли провели такий масштабний моніторинг нашої реформи.
- Уся річ у тому, що коли сторони вже перебувають у такому тісному співробітництві, то їм обом доводиться зберігати обличчя. Українська сторона при цьому користується прийомами художньої гіперболи, описуючи хід реформи, а європейська - вдає, що їй вірить. Інакше буде дуже багато запитань і в донорів, і до самих донорів - з боку їхніх платників податків і виборців.
Та я однаково вважаю, що краще рухатися косо й криво, ніж стояти на місці. Навіть при такому розкладі в ухваленому законі про державну службу, за всіх його недоліків, цілісний план реформи закладено. І якщо його повністю реалізувати, реформа пройде точку неповернення. І аби не виглядати довершеним критиканом, скажу більше: серйозною перемогою стало запровадження конкурсів на всі посади держслужбовців, включно з вищими посадами категорії "А". Так, ці конкурси не завжди проходять досконало, але реалізовано фундаментальну, основоположну зміну, життєво важливу для побудови професійної політично нейтральної держслужби. Адже коли ми тільки починали готувати цю реформу в 2004-2005 роках, про конкурси навіть на посади середньої ланки, не кажучи вже про вищу, ніхто й чути не хотів.
Сьогодні цей інститут запроваджено, і він здобув таку громадську підтримку, що вже навряд чи хтось ризикне відмовитися від цієї процедури. На жаль, не було проведено навчання керівників держслужби та служб управління персоналом державних органів тому, як правильно цією процедурою користуватися. Не виписано як слід кваліфікаційних вимог, критеріїв оцінювання результатів професійної діяльности чиновників.
- Та попри все конкурси відкрили шлюз для потрапляння якости в надра державної служби. І скільки, на твій погляд, у відсотковому співвідношенні по-справжньому нових людей, які успішно через цей шлюз проходять?
- Мені не відомо про будь-які дослідження на цей рахунок, і я не хотів би гадати. Але це залежить від дуже багатьох чинників. Навіть якщо процедура недосконала, а комісія упереджена, участь достатньої кількости підготовлених і конкурентоспроможних кандидатів мінімізує шанси для проходження непрофесійних і непорядних людей "за домовленістю". Я можу про це стверджувати на власному прикладі. Торік я брав участь у конкурсі на посаду категорії "А" - голови Національної служби здоров'я. Відчував, що мені стане компетенцій побудувати цю службу з нуля, бо це дуже схожа історія з досвідом створення системи безоплатної правової допомоги. Плюс, як одному з ідеологів реформи держслужби і апологета конкурсу на всі адміністративні посади, я прагнув на практиці подивитися, що і як відбувається вже у реальності проведення цих конкурсів.
Інтерес же до цієї посади був досить великий, особливо у представників фармацевтичного бізнесу. Але в цьому конкурсі брали участь кілька досить підготовлених фахівців. У тому числі Олег Петренко, який згодом за результатами конкурсу й зайняв цю посаду. Я опинився на другому місці з відстроченим правом зайняти цю посаду протягом року у разі, якщо вона стане вакантною. Отже, сам факт участі сильних конкурентів не залишав жодних шансів "своїм" людям, рівень професійної підготовки яких був очевидно нижчим. При цьому я побачив і мінуси процедури. По-перше, надто велика вага частки співбесіди у загальному результаті, що дозволяє комісії когось штучно підняти, а когось опустити в рейтингу. По-друге, скорочена шкала оцінки від 0 до 2 балів. За 0,5 бала хоча б від одного члена комісії - кандидат автоматично відсівається. Це надто велика дискреція й суб'єктивізм. Мені відомо, що значну частину цих недоліків уже виправлено, і процедуру вдосконалено. У кожному разі я за те, щоб завжди і все оцінювати об'єктивно, за заслугами. У тому числі й роботу твоїх попередників. Оце добре зроблено, а це - погано. Це варто розвивати далі, а ось від цього краще відмовитися. Тоді зберігається вектор прогресивного розвитку, і втілені зміни не виявляються замком на піску.
- Ну, на такому принципі базується інституціональна пам'ять. Без якої будь-яка державна машина не інструмент - імітація.
- Я би зараз найменше хотів виглядати людиною, яка стверджує, ніби все, що робила його команда, - це добре, а робота команд, що прийшли після нього - погано. Це як з оцінкою роботи "папєрєдніків", тільки навпаки. Якщо правильно визначено ціннісні установки, функції, повноваження та відповідальність, правильно побудовано організаційну структуру і виписано процедуру, то зламати таку інституцію важко, а керувати нею, надихати і розвивати - легко. Хай навіть це випадає робити новим людям, що прийшли. Сенс роботи професійної бюрократії - у наступності. Тому що реалізація таких системних реформ, які необхідні Україні - це питання десятиліть і кількох поколінь. І у цьому зв'язку ми просто не в праві нехтувати будь-якими, нехай навіть скільки завгодно малими досягненнями. І я зараз скажу одну річ, яку мені заборонили б говорити піарники, якби я був політиком. Але я, на щастя, не політик, і в мене немає піарників: можу дозволити собі говорити те, що думаю.
Отже, ухвалений 2016 року закон про державну службу - це на 90 відсотків Закон №4050 від 17 листопада 2011 року. Проєкт цього закону тричі вносився до парламенту з 2008 по 2011 рік. І всі три рази - увага! - Януковичем. Спершу як народним депутатом, потім як прем'єрміністром і, нарешті, як президентом. І це зовсім не тому, що Віктор Федорович був великим прибічником реформи державної служби, - повірте, не був. І не "тому що послідовий". А тому, що іще за кілька років до першої спроби цієї законодавчої ініціативи одна і та сама згуртована команда професіоналів на держслужбі почала готувати та адвокатувати законопроект. І продовжувала це наполегливо робити аж до ухвалення закону 2011 року - не важить, в результаті (хай і формальної) реалізації чийого права законодавчої ініціативи. І лише по іще п'яти роках, після Революції Гідності, нарешті прийшов час цього закону, і вперше з'явилась реальна можливість його впровадження. Нові парламент і уряд змогли доопрацювати на основі загаданого Закону № 4050 і ухвалити новий Закон "Про державну службу", що наразі діє та імплементується.
Ось приклад того, що не можна зупинити ідею, час якої настав. За однієї умови: якщо для цього була інституціональна основа. І не має значення, хто персонально був у тій команді першопрохідців: на нашому місці могли б бути зовсім інші люди. У досягнутому успіхові важливо інше: президенти, склад парламенту і урядів змінювались, але вісім років поспіль у стабільної групи експертів була можливість послідовно розвивати, захищати і просувати комплекс ідей, якість опрацювання яких і досягнутий рівень суспільно-політичного консенсусу навколо яких уже були настільки високими, що ці ідеї просто не могли піти у забуття після Революції Гідності. Навіть попри те, що їх формальним ініціатором була людина, яка згодом обрала шлях державного зрадника.
Ось чому необхідно кожній новій політичній команді при владі об'єктивно відокремлювати важливе від неважливого, правильно зроблене від неправильного. Не можна перекреслювати чужий цінний результат на догоду короткостроковим вимогам політичної доцільности.
- Я стовідсотково розумію, про що ти, бо спостерігала за роботою не тільки вашої команди, а й за роботою децентралізаторів Анатолія Ткачука і Юрія Ганущака. І якщо ви з Мотренком стабільно довбали стіну при владі, то вони, що називається, збоку. Іноді, щоправда, заходячи в Кабмін на запрошення нових прем'єрів. Перше заходження було при Тимошенко, потім при Гройсмані. І те, що Володимир Борисович не дав експертам технологічно очолити проведення реформи, звісно, мінус, але те, що не заважав консультувати і супроводжувати діяльність міністра Зубка, - незаперечний плюс.
- Ніколи не соромно стати гумусом у благородній справі. Їй завжди необхідний поживний ґрунт.
- Наявність такого гумусу колись забезпечила Польщі майбутнє. Я ніколи не забуду розповіді поляків, як Валенса з представниками "Солідарности" прийшли до Ярузельського з вимогою його відставки, виклавши на стіл пакет ключових економічних реформ і програму децентралізації. У нас усе пізніше якось, і ми досі не можемо вилізти з ідеології.
Однак давай зовсім до практики. Як оцінюєш формування нової команди АП? З погляду компетенцій і подальшої перспективи в'їхати в ситуацію і забезпечити все те, про що ми тут говоримо? Адже буде ще Кабмін і, судячи з рейтингу "Слуги народу", на його склад Зеленський і його оточення можуть вплинути. Але не завжди те, що молодо, те блищить.
- Олександр Данилюк, Руслан Рябошапка - люди, які мають досвід і цілком конкретне уявлення про держуправління, і це - плюс. Для старту. Залучення ейчарагентств для підбору кандидатів на посади голів ОДА - теж плюс. А от формування АП на основі бізнеспартнерів, друзів і знайомих - мінус. Однак тут є нюанси. Основне завдання патронатної служби, якою по суті є значна частина АП, - створення правильних фільтрів для інформації, яка надходитиме до президента. Для будь-якого президента найбільший ризик, з одного боку, - інформаційно "залялькуватися" і стати жертвою маніпуляцій оточення. З іншого - потонути і розчинитися у величезному потоці й обсязі інформації. Тому для формування будь-якої патронатної служби основний критерій - особиста довіра. Призначення подібного роду несуть свої ризики, але лише час покаже, наскільки вони ефективні чи навпаки.
- Безумовно, фільтри мають бути надійні, але - ще й підходити для конкретних шкідливих компонентів води. Ставка виключно на довіру говорить про те, що в команді президента поняття не мають, про що ми тут із тобою вже другу годину розмовляємо. А "захист від дурня" у нас як завжди відсутній?
- Тільки інституції, їхні чітко визначені завдання, процедури роботи та професійні навички конкретних функціонерів, які повинні ці завдання виконувати за встановленою процедурою, можуть бути таким захистом. На всіх рівнях державної машини. Звісно, основна інституція - це державна служба, а окрім того важливі система ухвалення рішень у виконавчій владі, системи управління публічними фінансами та публічними закупівлями, внутрішнього контролю (аудиту). Що встигли створити, на тому, власне, й поїдемо. Президент і його офіс у цій історії - це якраз найбільш гнучкі й лабільні структури, тому що адміністрація президента як патронатна служба приходить і йде з главою держави. І, безумовно, президент повинен зрозуміти, що тільки на довірі та особистій відданості у цій історії далеко не заїдеш. Потрібно звертатися до експертних кіл, професійних асоціяцій, громадських організацій та активістів. Простіше кажучи, диверсифікувати джерела інформації та ідей, а політику будувати, виходячи з об'єктивних даних, а не суб'єктивних упереджень.
- Ось ти кажеш, інституції та їхні професійні кадри врятують поки що недосвідченого президента від необачних кроків. Добре, припустимо, прийшов друг президента, хороший такий хлопець Іван Баканов, керувати СБУ. Так професійні кадри йому такий захист організують, що він якщо відсотків на тридцять буде допущений у надра служби, то це - вже велика перемога.
- Складне питання. І особливо воно актуальне щодо спецслужб та правоохоронних органів, де людина не з системи не зможе охопити всієї специфіки і навіть отримати доступ до всіх рівнів інформації. Але водночас я переконаний, що й консервувати такі структури в собі категорично не можна. Необхідно застосовувати змішаний підхід. Тому що реформувати або побудувати будь-яку нову систему завжди легше людині ззовні. Вона може всього не знати, але вона не обтяжена застарілими традиціями, стереотипами, корпоративними і етичними зобов'язаннями. Не піддалася професійній деформації. Тобто завжди потрібно шукати баланс між свіжим і досвідченим поглядом. Свіжий забезпечить рішучість і наполегливість, а досвідчений окреслить ризики і допоможе з ними впоратися.
- Після того як ваша команда пішла з Головного управління держслужби, ти опинився в Мін'юсті. А потім створив з нуля систему гарантованої державою юридичної допомоги, якою тепер пишаєшся. Який головний висновок з усієї твоєї державної ретроспективи?
- Створювати з нуля систему в умовах не надто якісного закону і активного спротиву основних гравців на полі - це випробування. Адвокатура була категорично проти, а без її участи проєкт за визначенням не міг відбутися. Але сьогодні в системі безоплатної правової допомоги соціяльно незахищеним громадянам працює майже сім тисяч адвокатів. Їх усіх потрібно було переконати в тому, що їм варто зайнятися цим проєктом. І це вдалося. Національна поліція (на той час іще міліція) і прокуратура теж були не в захваті від цієї ідеї. А насправді отримали запобіжник, який їх же й захищає від можливих порушень і допомагає досягати цілей справедливого правосуддя. У результаті я зрозумів, що навіть у недружньому середовищі можна збудувати нову інституцію. А якщо вона будується ще й на основі цінностей, а не тільки завдань і норм, то за її стабільну роботу можна не хвилюватись. За будь-якого керівника. Я не хочу зараз заглиблюватися в історію мого виходу з цього проєкту. Про мою позицію і позицію міністра щодо цього ЗМІ вже достатньо написали.
Однак є ще один несподіваний для мене самого висновок: краще будувати нову інституцію з чистого аркуша, ніж реформувати стару. Раніше я дотримувався іншої думки. Ну, а якщо щось і реформувати, то краще все й відразу, а не рубати змії хвіст шматками.
- Про змію - це про владу? Що ти взагалі про неї зрозумів?
- Що влада - це щось протилежне особистій свободі. Я знаю, яким є смак влади, і точно не належу до людей, які її жадають. Знаю, які загрози несе влада для особистости, які ставить перед нею виклики й етичні дилеми. Що більше влади, то менше особистої свободи. І тому похід у владу завжди має бути усвідомленим вибором. Тому мені дуже важко зрозуміти людей, які кажуть: "Я хочу бути народним депутатом" або "Я хочу бути міністром". А навіщо? Часто вони або взагалі не розуміють, про що говорять, або їхні мотиви не мають нічого спільного з державотворенням і служінням суспільному благу. Влада - це інструмент. І ти маєш чітко усвідомлювати свою місію, розуміти свої цілі, завдання, межі, які ти готовий утримувати, і випробування, які тобі доведеться витримувати. При цьому не варто плутати правдиву місію з уявним месіанством.
- Андрію, ось якщо так глобально подивитися на нашу країну, то в якій сфері, на твою думку, потрібно докласти основних зусиль, щоб пройти точку неповернення і все-таки стати європейською країною? Не за формою - за суттю.
- Право. Ця точка неповернення називається - повага до права. У нас абсолютно дикунський рівень правової культури як у владі, так і в суспільстві. Я це особливо ясно відчув, коли працював над створенням системи безоплатної правової допомоги. Поки ми не дійдемо суспільного консенсусу стосовно того, що таке справедливість, у нас немає можливості вести мову про новий суспільний договір. Та в нас і старого-то, у класичному розумінні цього слова, наразі немає. У нас була заснована російськими більшовиками УРСР, тепер є олігархічний консенсус, і є умовний негласний договір "про взаємний ненапад" між олігархами і рештою суспільства, що спирається на корумповану систему правосуддя, яка ревно його захищає. А правдивого суспільного договору, необхідного для побудови демократичної держави, у нас - немає. Як немає й загальновизнаних моральних рамок, порівнянних з конструкцією європейської цивілізації, до інтеграції до якої ми на словах так прагнемо.
- Яким має бути механізм створення нового суспільного договору та реінтеграції в європейську сім'ю?
- Це, напевно, один з найскладніших з усіх існуючих механізмів, на створення якого піде не одне десятиліття. Це освіта. З неї потрібно починати. З виховання у дітей критичного мислення, поваги до права, поваги до іншої особистости, розуміння справедливости, готовности і вміння довіряти, чесно домовлятися і конкурувати з іншими людьми. Це на перший погляд абстрактні речі, однак насправді вони - фундамент політичної нації. Не змінивши себе докорінно у цих питаннях, ми ніколи не розв'яжемо навіть малої дрібки тих проблем, про які вели мову у цьому інтерв'ю.