О ней говорили премьеры и президенты, ее поднимали на флаг депутаты разных мастей и калибров, создавались Советы, писались программы…
Все понимали, что основной инструмент, с помощью которого можно успешно руководить государством, должен быть безукоризненным и работать как часы. Понимали, но не торопились его настраивать, продолжая ловить рыбу в мутной воде государственного аппарата.
Однако в 2016 году был сделан еще один реальный шаг - принят закон о государственной службе. Этот шаг постмайданного парламента существенно подпортил чиновникам и политикам старую схему "рыбалки". Однако так и не смоделировал и не закрепил новую и прозрачную матрицу госуправления. Закон о госслужбе стал неким правильным внешним "приветом" для ЕС, открывшем для Украины многомиллионный и многотраншевый поток евро на реформу. Однако не стал реальным внутренним планом действий для уходящей команды власти Порошенко-Гройсмана. Политической воли хватило исключительно на декларации и удобный паллиатив, но не на полную имплементацию закона.
Приход на Банковую нового президента Владимира Зеленского, а также вполне реальная перспектива "Слуги народа" создать коалицию в будущем парламенте и сформировать новый Кабмин, - еще один глобальный сигнал в нашей истории. И звучит он примерно так: "А мы вообще ничё не знаем ни про какое государственное управление. А тем более - про его реформу". "Экспертный" состав АП Зеленского, а также качество партийного списка говорят о чем угодно: о новом ветре, новых людях и новых намерениях, но только не о понимании того, как правильно пользоваться государственной машиной, а тем более умалчивают о том, как продолжить ее ремонт и модернизацию. За эти месяцы ни от одного члена команды Зеленского я не услышала ни слова о реформе госуправления, госслужбы или децентрализации, которые являются неотъемлемой частью глобального преобразования системы управления. Что ж, хороший повод отметить День государственной службы.
С Андреем Вишневским мы знакомы более десяти лет. Это большая удача для журналиста - найти специалиста, который в твоей теме на сто процентов. И как профессионал, и как порядочный человек. Профессионализм, всегда обеспечит качество оценки любой ситуации и процесса, а порядочность - никогда не позволит манипулировать информацией и людьми. Его личная и профессиональная история (Вишневский стоял у истоков реформы госслужбы, а два года назад его громко "ушли" с поста заместителя министра юстиции), основательно дополнит картинку того, как на самом деле "реформируется" Украина, "стремящаяся" в Европу.
- Иногда для того, чтобы понять, что с тобой происходит, туда ли ты идешь, стоит взять паузу и посмотреть на себя со стороны. Андрей, твоя пауза длится уже два года. Что, точнее - кого видишь сейчас из этой своей точки равновесия?
- Вижу одновременно и разрушителя привычных устоев, и созидателя нового порядка - человека, который выходил один в чисто поле и начинал делать то, что на тот момент вызывало неприятие и сопротивление большинства. То, что зачастую туго воспринималось даже в кругу единомышленников, объединенных общей задачей и, что более важно - общими ценностями. Мне посчастливилось: не единожды в моих руках оказывался карт-бланш на строительство новых институций, надежная команда и поддержка рассудительных политиков во власти. Не менее важным ресурсом была собственная репутация и уважение профессиональных и добропорядочных коллег-бюрократов, представителей гражданского общества, международных партнеров. Все вместе это - бесценный опыт. А итоговый результат - предмет, смею надеяться, небезосновательной гордости.
- Давай теперь по пунктам о результатах строительства.
- Первое - это работа над проектом нового закона о госслужбе в команде Тимофея Мотренко. Восемь лет отдано этой теме. Наш вариант, впервые принятый в 2011 году, лег в основу вновь принятого спустя пять лет и ныне действующего закона о госслужбе. На 90% это один и тот же текст.
Второе - подготовка наших государственных органов к реализации будущего Договора об ассоциации между Украиной и ЕС. Помнишь, странные слова - Twinning, TAIEX и SIGMA? В 2005 году они мало кому были известны в Украине, а в ЕС эти инструменты еще с середины 90-х активно использовались для реформирования систем государственного управления стран - кандидатов на вступление в ЕС. Польша, Латвия, Литва, Эстония, Венгрия, Чехия, Словакия, Румыния и Болгария провели фундаментальные изменения в госсекторе благодаря внедрению этих инструментов и успешно интегрировались в так называемое европейское административное пространство. В 2005-2008 гг. они стали доступны и для Украины. И мне выпала честь в рамках работы над реформой госуправления в то время стать первым в стране официальным лицом, ответственным за запуск и реализацию этих программ в Украине. Более того, мы смогли вывести Украину в лидеры среди более 10 стран Восточной Европы и Северной Африки, в которых они внедрялись.
Третье - создание сети из 550 государственных офисов предоставления бесплатной юридической помощи, покрывшей всю территорию Украины. Шесть лет работы над этим проектом - и сегодня ежегодно до миллиона социально уязвимых людей по всей стране могут получить юридические консультации и профессиональную защиту своих прав в суде адвокатом.
Однако этот этап моей профессиональной карьеры, действительно, завершился. И сейчас я нахожусь на этапе переосмысления собственного опыта. Самое время строить новую долгосрочную стратегию.
- В команде нового президента Зеленского специалистов глобального уровня понимания системы государственного управления - нет. Зато у нас есть большой риск вместе со старыми коррупционными политическими элитами выбросить на свалку и две ключевые реформы - реформу государственного управления и децентрализацию, начатые под давлением ЕС.
К сожалению, ввиду отсутствия политической воли уходящей команды Порошенко-Гройсмана, многие позиции этих реформ завалены, и точка невозврата не пройдена. Идеологи децентрализации Анатолий Ткачук и Юрий Ганущак в какой-то момент позволили себе политические ставки, автоматически отрезав возможность контактов с новой властью. Министр Кабмина Александр Саенко и глава Нацагентства госслужбы Константин Ващенко, которые все эти годы вели реформу госуправления, - люди Гройсмана, с его минимальными шансами на прохождение в парламент. Ты вот два года, как, по сути, выброшен из системы Минюста, "строить собственную долгосрочную стратегию". Звучит красиво, только почему так грустно? Очень нехорошая на самом деле ситуация. Не институциональная. Кто и что на государственной линии будет строить?
- Давай по порядку. Начнем с децентрализации, которую я считаю основоположной и жизненно необходимой реформой для Украины. Это ключ для решения очень многих проблем, в том числе - ментальных, связанных с восстановлением политической и правовой культуры. Работать над этим придется долгие десятилетия. На самом деле мы стали свидетелями настоящего подвига профессионалов, которые эту реформу готовили долгие годы, а потом помогали правительствам последних лет ее имплементировать. Я очень хорошо помню провал вице-премьер-министра Романа Бессмертного на этом поприще, когда (по до сих пор неясным причинам) даже не удалось наладить конструктивную дискуссию с территориальными громадами на эту тему. А сейчас, наконец, состоялась финансовая децентрализация, появились ресурсные возможности для развития территориальных громад. Эту реформу нужно продолжать и завершать, чтобы ко вкусу управлять добавилась еще и осознанная ответственность.
- Однако несмотря на то, что реформа пошла, у нее есть достаточно много противников. Главный аргумент - даже не война, а создание криминальных феодальных латифундий в регионах. В результате - Херсон, Харьков, расправы над журналистами и общественными активистами. Плюс - центробежные процессы могут выйти из берегов, вплоть до сепаратизма в Западной Украине. Последняя социология настроений жителей этого региона достаточно тревожна.
- Я не соглашусь с этой точкой зрения. Самоуправство нереформированных правоохранительных органов - полиции и прокуратуры - и застывших в прошлом местных госадминистраций, апогеем которого стала трагическая гибель Кати Гандзюк, - это, скорее, сигнал о том, что децентрализация не закончена, более того - активно саботируется местным криминалом, проросшим во власть. Прогнившие остатки постсоветского государственного механизма, центральной власти в том виде, в каком она сейчас представлена на местах, как раз и создают основные риски для перезапуска в Украине жизнеспособного демократического государства.
Если же мы проанализируем состояние дел в объединенных территориальных громадах, то увидим качественное изменение персонального состава их председателей, партийного состава местных советов, повышение степени привлечения самой громады к решению проблем. Перемены коснулись и подконтрольности органов местного самоуправления, а также того, насколько более прозрачно и с учетом воли самих громад сейчас используются "раздобревшие" местные бюджеты. Налицо - множество других позитивных тенденций.
На самом деле проведение таких масштабных системных реформ всегда "не ко времени". Всегда можно найти множество причин их не проводить. Но именно сейчас, когда общество поляризовано, когда мы имеем столько проблем и с агрессией РФ на Донбассе, и с аннексией ею украинского Крыма, только децентрализация может укрепить страну и сделать ее более устойчивой. Я не верю в "сильную руку" - это точно не для Украины. Только через восстановление гражданской ответственности каждого члена территориальной громады мы можем взрастить чувство "собственности" и приверженности украинцев по отношению к своему государству.
- Очевидно, что реформа местных органов государственной власти в рамках децентрализации - это третий, завершающий этап комплексной реформы государственного управления в целом. После Кабмина и центральных органов исполнительной государственной власти.
- Все, о чем мы говорим, это, в глобальном смысле, реформа системы госуправления. Провести децентрализацию - и не реформировать Кабмин и госслужбу, или наоборот, - это поставить государство под удар. На сегодня реформа центральных органов исполнительной власти и госслужбы значительно отстает от темпов децентрализации. Налицо определенный дисбаланс. Актуальны вопросы, касающиеся внесения изменений в Конституцию Украины, без которых завершить реформу государственного управления вряд ли удастся. Я ни в коей мере не являюсь сторонником того, чтобы часто менять Конституцию, но есть некоторые системные недостатки, без устранения которых невозможно двигаться вперед.
- О чем идет речь?
- О фрагментированности исполнительной власти, а фактически - о двоеначалии в ней. Я говорю о том, что Кабмин вместе с остальными центральными органами исполнительной власти очень ограничен в реализации своих полномочий на региональном уровне. Причина одна: глав местных государственных администраций назначает президент, и это записано в Основном законе. Но и это еще не самое худшее. Потому что сегодня ни один руководитель центрального органа исполнительной власти не может назначить руководителя территориального отделения этого органа без согласования с главой областной государственной администрации. Это очень вредная норма закона о центральных органах исполнительной власти.
- Изменение которой за пять лет реформы никто не удосужился пролоббировать в парламенте. Нет ничего хуже паллиатива.
- Да, потому что много и долго говорили о введении открытых конкурсов на все должности, приняли закон о госслужбе, ввели наконец эти конкурсы, а изменить норму в законе, которая их полностью нивелирует на уровне регионов, будто забыли.
- То есть "лапа" президента у нас по-прежнему лежит на шее премьера. Новый, правда, с этим еще не разобрался. А вот старый - сделал все, что мог для закрепления традиции. Это ведь удобнее чем вводить опцию какого-нибудь там европейского префекта, который будет честно следить за тем, чтобы местные органы власти, принимая те или иные решения, оставались в рамках закона. А создание при президенте разнообразных советов по реформам и пр., - разве не прямое давление на Кабмин?
- Прямое. У президента ведь в самом деле достаточно конституционных полномочий, чтобы осуществлять свою власть. Это право законодательной инициативы, право вето, а также возможность приостанавливать акты Кабмина с одновременным их обжалованием в Конституционном суде. Только этих трех рычагов более чем достаточно для того, чтобы в рамках своих конституционных полномочий, не вмешиваясь в деятельность Кабмина непосредственно, влиять на государственную политику. Для этого не нужно присваивать себе какие-то дополнительные функции и заводить совещательные органы с амбицией подменять функции правительства, а нужно всего лишь иметь профессиональную администрацию президента и политическую волю.
В то же время, если вернуться к региональному уровню, местные государственные администрации до сих пор остаются громоздкими и заскорузлыми учреждениями. Но они в рамках логики децентрализации по факту давно утратили функции, возложенные на них еще в середине 90-х. Именно потому они как раз и располагают и временем, и ресурсами, чтобы заниматься разными незаконными практиками. Опыт Франции и введение в Украине аналога института префекта - оптимальная, на мой взгляд, модель для того, чтобы решить наши управленческие проблемы.
Очевидно, когда децентрализация будет доведена до конца и объединенные территориальные громады получат максимум полномочий и ответственности для решения своих насущных проблем, нужно будет контролировать, чтобы деятельность местных громад происходила в правовом поле государства. Уже сегодня в результате правильной по сути, но еще лишь частично внедренной реформы прокуратуры (она, наконец, утратила пресловутые функции общего надзора) здесь образовалась определенная лакуна. Кроме того, префект должен отвечать за вопросы развития региональной инфраструктуры, а также гражданской безопасности - оперативного реагирования на разного рода природные и техногенные чрезвычайные ситуации, где слово центральной власти должно быть ключевым.
В отношении Кабинета министров стоит сказать, что он до сих пор не стал центром формирования государственной политики. Кабмин по-прежнему перегружен не свойственными ему, но такими лакомыми функциями, от которых и постмайданной власти оказалось трудно отказаться. Речь об управлении государственным имуществом. В частности, государственными предприятиями, о назначении их руководителей, утверждении финансовых планов… Все эти на самом деле технические функции, выглядят намного привлекательнее для премьеров, чем скучное долгосрочное стратегическое планирование государственной политики.
- В сфере реформы госуправления политика тоже не определена?
- Ну почему же? Есть правительственная стратегия реформы госуправления, где прописаны и цели, и мероприятия, и критерии достижения результата. Есть даже политическое лицо - министр "без портфеля", на которого возложена ответственность за проведение реформы госуправления. Созданы соответствующие генеральные директораты в структуре министерств, есть офис реформ в правительственном Секретариате…
- И промежуточная оценка SIGMA за наши успехи "три с минусом". И то только за счет адекватных изменений на линии публичных услуг гражданам. Все остальное - провалено. Хотя, уже то, что экспертов SIGMA пустили на территорию реформы, и то, что результат ее мониторинга не скрыли, - само по себе большое достижение.
- Но, к сожалению, политической воли двигаться дальше и глубже - нет. Ни нынешний премьер Владимир Гройсман, ни его предшественник Арсений Яценюк, не проявили должной личной политической заинтересованности в продвижении реформы. А без этого ключевого фактора невозможно было сломить сопротивление реформе со стороны министерств и других центральных органов исполнительной власти. Все министерства нуждаются в радикальном реформировании, они за три года реформы должны были стать компактными и заниматься исключительно разработкой государственной политики.
- Создание директоратов при ряде министерств - ноу-хау этой команды власти. Но зачем было вводить заведомо провальную опцию?
- Мне трудно предположить, откуда вообще взялась эта идея, но пытаться реформировать только половину из существующих министерств - большая ошибка. Кабмин и все его министерства должны функционировать как единое целое, как единый механизм формирования и реализации государственной политики. Но даже в этих десяти пилотных министерствах новые генеральные директораты вводились рядом и параллельно с нереформированной оргструктурой. Однако, занимаясь исключительно выработкой политики, новосозданные гендиректораты должны были тесно работать с юридической службой министерств, с бюджетно-финансовым подразделением. Ведь новая политика - это всегда юридически правильное оформление и правильный финансовый расчет расходов, необходимых для ее реализации. В нашем случае все эти ключевые структурные подразделения остались нереформированными, а новые генеральные директораты - изолированными от процессов и мест реального принятия решений.
- То есть изначально была заложена мина между новым и старым в рамках одного министерства.
- Да. И эту угрозу увеличивает еще и значительная разница в заработной плате "новых" и "старых". В результате создана потенциально конфликтная почва, располагающая к отношениям вражды между разными подразделениями в рамках одного министерства. Где тут вообще место для эффективного сотрудничества и какого-то позитивного результата? Это же обычная человеческая психология!
- Одной из базовых основ реформы госслужбы был переход к увеличению доли оклада в структуре заработной платы чиновников до 70-80 процентов, что перестало бы давать повод их политическим начальникам манипулировать надбавками.
- В действующем законе о гослужбе эти базовые нормы - классификация должностей и система оплаты госслужащих - плохо прописаны. Так что удивляться тому, что проблема до сих пор не решена, нечего.
- Андрей, ты вообще не вспоминаешь о госсекретарях. Тебе настолько дискомфортно от того, что и вторая попытка введения этого института в Украине оказалась неудачной? Ну не можем мы отделить политику от государства! Точка?
- Госсекретари - это самый болезненный вопрос. Разделение политических и административных должностей состоялось на бумаге, но государственные секретари так и не нашли своего места ни в системе управления государственной службой в министерствах, ни в процессе координации и менеджмента государственной политики. А ведь именно государственные секретари должны были стать основными организаторами выработки государственной политики в министерствах, стать главными профессиональными советниками министра как политической фигуры по всем вопросам в сфере его или ее ответственности. Именно поэтому в законе выписана норма о назначении госсекретаря на пять лет. И увольнение госсекретаря не может быть связано с увольнением министра. Напротив - госсекретарь должен передавать дела и готовить новоназначенного министра ко вступлению в должность, вводить его или ее в курс дел. Проблема в том, что государственные секретари оказались в положении сирот.
Как единым высшим корпусом государственной службы, ими никто не занимается. А по нашей изначальной идее, именно государственные секретари должны были стать основным двигателем всех реформ. Однако от них никто ничего не ожидает, и никто их ни к ничему не готовит. Премьер не поставил конкретной задачи по имплементации этого нового института ни перед собой, ни перед министрами, ни перед Нацагентством гослужбы, ни перед самими госсекретарями. Поэтому всерьез говорить о школе высшего корпуса государственной службы как об институции, которая должна растить этот корпус и интеллектуально питать реформы, пока вообще нет возможности. То одноименное госучреждение, которое было создано нами в 2008 году, "реформаторы" ликвидировали в 2016-м. Я недоумеваю и никак не могу для себя объяснить данное обстоятельство. Как и последующее создание советского до мозга костей и бессмысленного по своей сути Всеукраинского центра переподготовки и повышения квалификации госслужащих, деятельность которого имеет очень слабое отношение к реальным потребностям госслужбы.
- Очевидно, что принятие закона о госслужбе и декларации власти о реформе госуправления стали больше внешним сигналом для ЕС, выделяющим огромные транши на реформу, нежели реальным внутренним планом действий для власти. Исполнительной власти, продолжающей саботировать заявленную реформу.
- Ну, не думаю, что это откровенный саботаж, скорее, попытка делать хорошую мину при плохой игре: а именно - при отсутствии достаточной политической воли эту реформу проводить. История же с финансированием реформы Европейским Союзом вообще очень интересная. Первые попытки способствовать тому, чтобы ЕС включил Украину в свою финансовую повестку дня, мы начали делать в 2005 году. Вначале о поддержке нашей реформы в Европейской комиссии и слышать никто не хотел. Это не было в числе их приоритетов в Украине. Но когда наша команда в 2011 году уходила с госслужбы, речь шла уже о конкретной сумме в 70 млн евро бюджетной поддержки, которая фигурировала в официальной переписке. И основное условие оказания этой финансовой помощи было принятие закона о госслужбе. Сейчас размеры уже реально выделяемой помощи ЕС возросли в десяток раз. И, конечно, есть конкретные обязательства Украины перед донором в рамках этой программы. Мониторинг результатов осуществляет SIGMA, об оценках которой мы уже упоминали.
- Можно предположить, что европейские эксперты обеспокоились по поводу рационального использования средств своих налогоплательщиков, когда провели столь масштабный мониторинг нашей реформы.
- Все дело в том, что когда стороны уже находятся в столь тесном сотрудничестве, то им обеим приходится сохранять лицо. Украинская сторона при этом пользуется приемами художественной гиперболы, описывая ход реформы, а европейская - делает вид, что ей верит. Иначе будет очень много вопросов и у доноров, и к самим донорам - со стороны их налогоплательщиков и избирателей.
Но я все же считаю, что лучше двигаться вкривь и вкось, чем стоять на месте. Даже при таком раскладе в принятом законе о государственной службе, при всех его недостатках, целостный план реформы заложен. И если его полностью реализовать, реформа пройдет точку невозврата. И дабы не выглядеть законченным критиканом, скажу больше: серьезной победой стало внедрение конкурсов на все должности госслужащих, включительно с высшими должностями категории "А". Да, эти конкурсы далеко не всегда проходят досконально, но реализовано фундаментальное, основополагающее изменение, жизненно важное для построения профессиональной политически нейтральной госслужбы. Ведь когда мы только начинали готовить эту реформу в 2004–2005 гг., о конкурсах даже на должности среднего звена, не говоря уже о высших, никто и слышать не хотел. Сегодня этот институт введен, и он обрел такую общественную поддержку, что уже вряд ли кто-то рискнет отказаться от этой процедуры. К сожалению, не было проведено обучение руководителей госслужбы и служб управления персоналом государственных органов тому, как правильно этой процедурой пользоваться. Не выписаны как следует квалификационные требования к кандидатам, критерии оценки результатов профессиональной деятельности чиновников.
- То есть конкурсы приоткрыли шлюз для попадания качества в недра государственной службы. И сколько, на твой взгляд, в процентном соотношении по-настоящему новых людей, успешно через этот шлюз проходит?
- Мне не известно о каких-либо исследованиях на этот счет, и я не хотел бы гадать. Но это зависит от большого количества факторов. Даже если процедура несовершенна, а комиссия предвзята, участие достаточного количества подготовленных и конкурентоспособных кандидатов минимизирует шансы для прохождения непрофессиональных и недобропорядочных людей "по договоренности". Я могу об этом утверждать на собственном примере. В прошлом году я принимал участие в конкурсе на должность категории "А" - главы Национальной службы здоровья. Я чувствовал, что у меня достаточно компетенций построить эту службу с нуля, потому что это очень похожая история с опытом создания системы бесплатной юридической помощи. Плюс, как одному из идеологов реформы госслужбы и апологета конкурса на все административные должности, мне не терпелось на практике узнать, что и как происходит уже в реальности проведения этих конкурсов.
Интерес же к этой должности был достаточно большой, особенно у представителей фармацевтического бизнеса. Но в этом конкурсе принимали участие несколько достаточно подготовленных специалистов. В том числе Олег Петренко, который впоследствии по результатам конкурса и занял эту должность. Я оказался на втором месте с отсроченным правом занять эту должность в течение года в случае, если она станет вакантной. Так вот, сам факт участия сильных конкурентов не оставлял никаких шансов "своим" людям, уровень профессиональной подготовки которых был очевидно ниже. При этом я увидел и минусы процедуры. Во-первых, слишком большой вес доли собеседования в общем результате, что позволяет комиссии кого-то искусственно поднять, а кого-то опустить в рейтинге. Во-вторых, сокращенная шкала оценки от 0 до 2 баллов. При 0,5 балла хотя бы от одного члена комиссии - и кандидат автоматически отсеивается. Это слишком большая дискреция и субъективизм. Мне известно, что значительная часть этих недостатков уже исправлена, и процедура усовершенствована. В любом случае, я за то, чтобы всегда и все оценивать объективно, по заслугам. В том числе и работу твоих предшественников. Вот это хорошо сделано, а это - плохо. Это стоит развивать дальше, а вот от этого лучше отказаться. Тогда сохраняется вектор прогрессивного развития, и воплощенные изменения не оказываются замком на песке.
- Ну, на таком принципе базируется институциональная память. Без которой любая государственная машина не инструмент - имитация.
- Я бы сейчас меньше всего хотел выглядеть человеком, утверждающим, будто все, что делала его команда, - это хорошо, а работа команд, пришедших после него - плохо. Это как с оценкой работы "попередников", только наоборот. Если правильно определены ценностные установки, функции, полномочия и ответственность, правильно построена организационная структура и выписана процедура, то сломать такую институцию сложно, а управлять ею, вдохновлять и развивать - легко. Пусть даже это приходится делать вновь пришедшим людям. Смысл работы профессиональной бюрократии - в преемственности. Потому что реализация таких системных реформ, какие необходимы Украине - это вопрос десятилетий и нескольких поколений. В этой связи мы просто не в праве пренебрегать любыми, даже сколь угодно малыми достижениями. И я сейчас скажу одну вещь, которую мне бы запретили говорить пиарщики, если бы я был политиком. Но, к счастью, я не политик, и у меня нет пиарщиков: могу позволить себе говорить то, что думаю.
Так вот, принятый в 2016 году закон о государственной службе - это на 90 процентов Закон № 4050 от 17 ноября 2011 года. Его проект трижды вносился в парламент с 2008 по 2011 год. И все три раза - внимание! - Януковичем. Сперва, как народным депутатом, потом как премьер-министром и, наконец, как президентом. И это совсем не потому, что Виктор Федорович был большим сторонником реформы государственной службы - поверьте, не был. И не "тому що послідовний". А потому, что еще за несколько лет до первой попытки этой законодательной инициативы одна и та же сплоченная команда профессионалов на госслужбе начала готовить и адвокатировать законопроект. И продолжала это упорно делать вплоть до принятия закона в 2011 году - не важно, в результате (пускай и формальной) реализации чьего права законодательной инициативы. И только спустя еще пять лет, после Революции Достоинства, наконец, пришло время этого закона, и впервые появилась реальная возможность его внедрения. Новые парламент и правительство смогли доработать на основе упомянутого Закона №4050 и принять новый Закон "О государственной службе", который сейчас действует и имплементируется.
Вот пример того, что нельзя остановить идею, время которой пришло. При одном условии: если для этого была институциональная основа. И не имеет значения, кто персонально был в той команде первопроходцев: на нашем месте могли бы быть совсем другие люди. В достигнутом успехе важно другое: президенты, составы парламента и правительств менялись, но восемь лет подряд у когорты специалистов была возможность последовательно развивать, защищать и продвигать комплекс одних и тех же идей, качество проработки которых и достигнутый уровень общественно-политического консенсуса вокруг которых уже были настолько высокими, что эти идеи просто не могли кануть в лету после Революции Достоинства. Даже несмотря на то, что их формальным инициатором был человек, впоследствии избравший путь государственного изменника.
Вот почему необходимо каждой новой политической команде во власти объективно отделять важное от неважного, правильно сделанное от неправильного. Нельзя перечеркивать чужой ценный для общества и государства результат в угоду своим краткосрочным требованиям политической целесообразности.
- Я стопроцентно понимаю, о чем ты, потому что наблюдала за работой не только вашей команды, но и за работой децентрализаторов Анатолия Ткачука и Юрия Ганущака. И если вы с Мотренко стабильно долбили стену во власти, то они, что называется, сбоку. Иногда, правда, заходя в Кабмин по приглашению новых премьеров. Первый заход был при Тимошенко, потом при Гройсмане. И то, что Владимир Борисович не дал экспертам технологически возглавить проведение реформы, конечно, минус, но то, что не мешал консультировать и сопровождать деятельность министра Зубко, - неоспоримый плюс.
- Никогда не стыдно стать гумусом в благородном деле. Ему всегда нужна питательная почва.
- Наличие такого гумуса когда-то обеспечило Польше будущее. Я никогда не забуду рассказ поляков, как Валенса с представителями "Солидарности" пришли к Ярузельскому с требованием его отставки, выложив на стол пакет ключевых экономических реформ и программу децентрализации. У нас все позже как-то, и мы до сих пор не можем вылезти из идеологии.
Однако давай совсем к практике. Как оцениваешь формирование новой команды АП? С точки зрения компетенций и дальнейшей перспективы въехать в ситуацию и обеспечить все то, о чем мы тут говорим? Ведь будет еще Кабмин и, судя по рейтингу "Слуги народа", на его состав Зеленский и его окружение могут оказать ключевое влияние. Но не всегда то, что молодо, то блестит.
- Александр Данилюк, Руслан Рябошапка - люди, имеющие опыт и вполне конкретное представление о госуправлении, и это - плюс. Для старта. Привлечение эйчар-агентств для подбора кандидатов на должности глав ОГА - тоже плюс. А вот формирование АП на основе бизнес-партнеров, друзей и знакомых - минус. Однако здесь есть нюансы. Основная задача патронатной службы, коей, по сути, является значительная часть АП, - создание правильных фильтров для поступающей к президенту информации. Для любого президента наибольший риск, с одной стороны, - информационно "окуклиться" и стать жертвой манипуляций окружения. С другой - утонуть и раствориться в громадном потоке и объеме информации. Поэтому для формирования любой патронатной службы основной критерий - личное доверие. Назначения подобного рода несут свои риски, но только время покажет, насколько они эффективны или наоборот.
- Безусловно, фильтры должны быть надежные, но еще и подходящие для конкретных вредных компонентов воды. Ставка исключительно на доверие, говорит о том, что в команде президента понятия не имеют о том, о чем мы тут с тобой уже второй час говорим. А "защита от дурака" у нас как всегда отсутствует?
- Только институции, их четко определенные задачи, процедуры работы и профессиональные навыки конкретных функционеров, которые должны эти задачи выполнять по установленной процедуре, могут быть такой защитой. На всех уровнях государственной машины. Конечно, основная институция - это государственная служба, а кроме этого важны система принятия решений в исполнительной власти, системы управления публичными финансами и публичными закупками, внутреннего контроля (аудита). Что успели создать, на том, собственно, и поедем. Президент и его офис в этой истории - это как раз самые гибкие и лабильные структуры, потому что администрация президента как патронатная служба приходит и уходит с главой государства. И, безусловно, президент должен понять, что исключительно на доверии и личной преданности в этой истории далеко не уедешь. Нужно обращаться к экспертным кругам, профессиональным сообществам, общественным организациям и активистам. Проще говоря, диверсифицировать источники информации и идей, а политику строить, исходя из объективных данных, а не субъективных предубеждений.
- Вот ты говоришь, институции и их профессиональные кадры спасут пока еще неопытного президента от опрометчивых шагов. Хорошо, предположим, пришел друг президента, хороший такой парень Иван Баканов, руководить СБУ. Так профессиональные кадры ему такую защиту организуют, что он если процентов на тридцать будет допущен в недра службы, то это - уже большая победа.
- Это сложный вопрос. И особенно он актуален в отношении спецслужб и правоохранительных органов, где человек не из системы не сможет охватить всей специфики и даже получить доступ ко всем уровням информации. Но, в то же время я убежден, что и консервировать такие организации в себе категорически нельзя. Необходимо применять смешанный подход, потому что реформировать либо строить любую новую систему всегда легче внешнему человеку. Он может всего не знать, но он не обременен устаревшими традициями, стереотипами, корпоративными и этическими обязательствами. Не подвергся профессиональной деформации. То есть всегда нужно искать баланс между свежим и опытным взглядом. Свежий обеспечит решительность и напористость, а опытный очертит риски и поможет с ними справиться.
- После ухода вашей команды из Главного управления госслужбы ты оказался в Минюсте. А потом создал с нуля систему гарантированной государством юридической помощи, которой теперь гордишься. Какой главный вывод из всей твоей государственной ретроспективы?
- Создавать с нуля систему, в условиях не слишком качественного закона и активного сопротивления основных игроков на поле - это то еще испытание. Адвокатура была категорически против, а без ее участия это проект по определению не мог состояться. Но сегодня в системе бесплатной правовой помощи социально незащищенным гражданам работает почти семь тысяч адвокатов. Их всех нужно было убедить в том, что им стоит заняться этим проектом. И это удалось. Национальная полиция (в то время еще милиция) и прокуратура тоже не были в восторге от этой идеи. А на самом деле получили предохранитель, который их же и защищает от возможных нарушений и помогает достигать целей справедливого правосудия. В результате я понял, что даже в недружественной среде можно выстроить новую институцию. А если она строится еще и на основе ценностей, а не только заданий и норм, то за ее стабильную работу в перспективе можно не волноваться. При любом руководителе. Я не хочу сейчас углубляться в историю моего ухода из этого проекта. О моей позиции и позиции министра в этой связи СМИ уже достаточно написали.
Но есть еще один неожиданный для меня самого вывод: лучше строить новую институцию с чистого листа, чем реформировать старую. Раньше я придерживался иного мнения. Ну, а если что-то и реформировать, то лучше все и сразу, а не рубить змее хвост по кускам.
- Про змею - это про власть? Что ты вообще про нее понял?
- Что власть - это нечто противоположное личной свободе. Я знаю, каков вкус власти, и точно не принадлежу к людям, которые ее жаждут. Я знаю, какие угрозы несет власть для личности, какие ставит перед ней вызовы и этические дилеммы. Чем больше власти, тем меньше личной свободы. Так что поход во власть всегда должен быть осознанным выбором. Поэтому мне очень трудно понять людей, которые говорят: "Я хочу быть народным депутатом" или "Я хочу быть министром". А зачем? Часто они либо вообще не понимают, о чем говорят, либо их мотивы не имеют ничего общего с государственным строительством и служением общественному благу. Власть - это инструмент. И ты должен четко осознавать свою миссию, понимать цели, задачи, границы, которые ты готов держать, и испытания, которые тебе придется выдерживать. При этом не стоит путать истинную миссию с воображаемым мессианством.
- Андрей, вот если так глобально посмотреть на нашу страну, то в какой сфере, по твоему мнению, нужно приложить основные усилия, чтобы пройти точку невозврата и все-таки стать европейской страной? Не по форме - по сути.
- Право. Эта точка невозврата называется - уважение к праву. У нас совершенно дикарский уровень правовой культуры, как во власти, так и в обществе в целом. Я это особенно ясно ощутил, когда работал над созданием системы бесплатной юридической помощи. Пока мы не придем к общественному консенсусу в том, что такое справедливость, у нас нет возможности вести речь о новом общественном договоре. Да у нас сейчас и старого-то, в классическом понимании этого слова - нет. У нас была учрежденная российскими большевиками УССР, теперь есть олигархический консенсус, и есть условный негласный договор "о взаимном ненападении" между олигархами и остальным обществом, опирающийся на коррумпированную систему правосудия и истово защищаемый ею. А истинного общественного договора, который необходим для строительства демократического государства, у нас - нет. Как нет и общепризнанных моральных рамок, сопоставимых с конструкцией европейской цивилизации, к интеграции в которую мы на словах так стремимся.
- Каким должен быть механизм создания нового общественного договора и интеграции в европейскую семью?
- Ну, это, наверное, один из самых сложных из всех существующих механизмов, создание которого займет не одно десятилетие. Это образование. С него нужно начинать. С воспитания у детей критического мышления, уважения к праву, уважения к другой личности, понимания справедливости, готовности и умения доверять, честно договариваться и конкурировать с другими людьми. Это на первый взгляд абстрактные вещи, однако, на самом деле именно они - фундамент политической нации. Не изменив себя коренным образом в этих вопросах, мы никогда не решим даже той малой толики проблем, о которых был этот разговор.