Процес розробки Національної кадастрової системи, яка запрацювала з початку 2013 р., зіштовхнувся не тільки з неминучими труднощами, а і з досить жорсткою критикою на адресу Держземагентства, що реалізовувало його. Чимало нарікань викликали й зумовлені об'єктивною вітчизняною дійсністю помилки та неточності, які було виявлено в публічній кадастровій карті "у першому її наближенні". Робота над помилками триває повним ходом, і зробити на цьому поприщі потрібно ще, звісно, чимало. І все-таки проект, відповідно до вердикту його кредитора - Світового банку, завершується успішно. А його проміжний підсумок - запуск в експлуатацію електронного земельного кадастру в Україні, як визнають у тому числі й міжнародні експерти, став важливим кроком на
шляху наведення ладу в сфері земельних відносин.
За результатами заключної місії, яка працювала в Україні з 11 по 19 лютого ц.р., група фахівців Світового банку і FAO (Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН) дійшла висновку, що проект перебуває на шляху до успішного досягнення всіх його цілей. У своєму звіті експерти цих міжнародних організацій позитивно оцінили діяльність Держземагентства, яке й реалізовувало цей проект. Найбільшого прогресу, на думку іноземних фахівців, було досягнуто у видачі держактів на право власності на земельні паї, у картографії та впровадженні електронного земельного кадастру.
У рамках проекту було профінансовано видачу держактів на право власності на землю на більш як 700 тис. земельних сільськогосподарських паїв. Для створення інформаційної системи було проведено аерофотозйомку всієї території країни (а це понад 60 млн га), що дало можливість отримати найсучасніші високоякісні електронні карти. Саме на ці цілі пішла половина позики Світового банку.
За часів СРСР карти території країни оновлювалися постійно, в Україні ж цього не робили жодного разу за всі роки незалежності. Тепер же в розпорядженні держави є електронна карта з вищою роздільною здатністю, ніж, наприклад, популярні карти Google, які робляться на основі знімків із космосу.
Іншу частину кредитних грошей витрачено на програмне забезпечення, спеціальні канали зв'язку та енергоживлення, побудову двох потужних дата-центрів, а також на обладнання для районних земуправлінь, з допомогою якого державні реєстратори тепер працюють у єдиній системі електронного кадастру.
Фахівці Світового банку у своєму звіті також зазначили, що задоволені темпами, якими Україні вдалося реалізувати цей проект. "Розробка системи, її тестування, прийом, міграція даних і навчання користувачів були виконані менш як за три місяці. Менш як за п'ять місяців був створений цифровий архів, включаючи сканування та індексування близько 16,7 млн державних актів і впровадження процедур сканування для документів, що надходять. Ці результати - чудовий приклад для регіону й у міжнародних масштабах", - сказано в їхньому звіті за результатами візиту.
Крім того, у рамках проекту Держземагентство всього за два місяці виконало оцифровування рельєфів загальною площею 50 тис. кв. км. Також своє відображення на публічній кадастровій карті знайшов ще один величезний масив інформації - карта ґрунтів України, тільки категорій яких налічується 73 тис.
Прозорість - як основа
На думку директора Світового банку по справах України, Білорусі та Молдови пана Чимяо Фана, електронний кадастр збільшить прозорість у сфері земельних відносин в Україні. "Електронний кадастр є досить важливим для звичайних громадян, тому що вони можуть зареєструвати земельну ділянку набагато швидше та з меншими витратами. Це збільшує прозорість і безпеку", - зазначив він.
Значне скорочення термінів реєстрації підтверджують конкретні цифри. За підрахунками фахівців Держземагентства, завдяки новій автоматизованій системі кадастру, при повному пакеті поданих документів і коректному обмінному файлі реєстрація триває щонайбільше 40 хвилин, тоді як ще рік тому цей процес займав у середньому 24 дні.
Західні експерти вважають: впровадження IT-систем для реєстрації нерухомого майна та кадастру сприяє важливій адміністративній реформі, що дозволяє знизити ризик шахрайства та порушень законодавства.
За словами експерта FAO Румяни Тончовської, введення в дію нових законів "Про кадастр", "Про реєстрацію" та введення в експлуатацію електронної кадастрової системи допоможуть підвищити ефективність, прозорість і доступність інформації в секторі нерухомого майна.
"Щорічний звіт Doing Business випускається Світовим банком і Міжнародною фінансовою корпорацією починаючи з 2003 р. для оцінки регуляторної практики для бізнесу та реформ у 185 країнах світу. Дані дослідження свідчать про те, що найпопулярнішими прикладами добросовісної практики у світі, спрямованими на спрощення реєстрації майна, є: використання електронної бази даних (така існує в 108 країнах, охоплених дослідженням) і можливість одержання кадастрової інформації в режимі онлайн (є в 50 країнах, охоплених дослідженням)", - зазначає Р.Тончовська.
У Держземагентстві погоджуються з тезою представників західних інститутів щодо необхідності підвищити прозорість земельних відносин в Україні, вважаючи це одним із головних досягнень проекту. За словами голови Держземагентства Сергія Тимченка, з оприлюдненням уперше за 20 років даних про те, де розташована та чи інша земельна ділянка та на якій підставі її передано нинішньому власнику, Україна зробила важливий крок до встановлення відкритості в цій сфері.
"Як ми знаємо, до останнього часу вся інформація зберігалася на паперових носіях у районних управліннях земельних ресурсів, що, безумовно, створювало ґрунт для зловживань. Тепер реєстрація ділянок повністю прозора, автоматизована та високотехнологічна. А онлайн-портал з кадастровою картою дає можливість користувачам подати запит на інформацію про земельну ділянку", - зазначає С.Тимченко.
Нині електронна система працює по всій Україні, у 592 місцевих управліннях Держземагентства, завдяки зусиллям 1,9 тис. кадастрових реєстраторів, які пройшли в рамках проекту спеціальне навчання.
"Автоматизація процесу дозволяє реєструвати нові ділянки без накладок, бо система сама перевіряє місце розташування ділянки та чи правильно вона лягає на карту. Також забезпечується автоматичний обмін даними з Державною реєстраційною службою, яка реєструє юридичні права на земельну ділянку", - каже голова Держземагентства.
Труднощі "переведення"
Утім, на труднощі, з якими зіштовхнулися творці Національної кадастрової системи, закривати очі теж не варто. У ЗМІ неодноразово мусувалася тема великої кількості помилок і неточностей на публічній кадастровій карті, пов'язаних із місцем розташування та межами конкретних земельних ділянок.
У Держземагентстві кажуть, що при оцифровуванні паперової документації поява таких погрішностей була неминучою. Адже помилки з'явилися не сьогодні, їх припустилися впродовж останніх 20 років незалежності та земельної реформи, але тільки сьогодні завдяки високим технологіям й автоматизації їх удалося виявити. Громадянам не слід хвилюватися, адже в них на руках є держакти на землю, що підтверджують їхнє право власності.
Водночас помилки, пов'язані з неправильним відображенням ділянок на карті, оперативно виправляють як з допомогою програмного забезпечення, так і за заявковим принципом, реагуючи на заяви самих власників ділянок. Якщо власник бачить, що його земельну ділянку відображено з погрішностями, він може звернутися до районного земуправління, за телефоном гарячої лінії (0-800-502-528) або ж у режимі онлайн - на публічній кадастровій карті передбачено модуль зворотного зв'язку.
Проте критика у бік творців електронного земельного кадастру продовжує звучати. І щоб прояснити ситуацію, ми звернулися до незалежних експертів із проханням оцінити виконану Держземагентством роботу. Що стосується природи виникнення помилок в електронному кадастрі, то фахівці називають різні причини. На їхню думку, наявність погрішностей стала наслідком неправильної науково-технічної політики в сфері земельних відносин у минулі роки.
Директор Науково-дослідного інституту геодезії й картографії, професор, доктор технічних наук Юрій Карпинський вважає, що поява кадастрової карти стала подією для країни, яка відразу привернула увагу суспільства, оскільки в громадян уперше з'явилася можливість знайти та переглянути земельні ділянки, відображені на ортофотопланах високої роздільності.
"По суті, громадськість уперше змогла ознайомитися з офіційною інформацією про місце розташування земельних ділянок, яка довгі роки збиралася й накопичувалася в органах Держземагентства. Зрозуміло, що поряд із "нормально" розміщеними ділянками неприємними сюрпризами стали помилки в місці розташування та конфігурації інших земельних ділянок. Хоча слід зазначити, що для багатьох фахівців у сфері топографо-геодезичної діяльності та землевпорядкування такий результат був очікуваним", - зазначає Ю.Карпинський.
За словами вченого, з 1993–1995 рр., коли розпочалися масові роботи з інвентаризації земель, звичайно, результати кадастрових зйомок не передавалися, не накопичувалися й не відображалися на топографічних матеріалах Держслужби геодезії, картографії та кадастру або в органах архітектури міст. Відомчий підхід до земельно-кадастрових зйомок по суті розірвав єдиний топографічний простір, що призвело до відкоту на рівень 40-х років минулого століття у веденні єдиної топографічної основи.
"Немає великої таємниці в тому, що кадастрова діяльність в Україні проводилася за недостатнього співробітництва різних відомств і часто за їх конкуренції. Багато в чому ці помилки стали наслідком нерозуміння важливості топографо-геодезичного забезпечення інвентаризації земель", - говорить Карпинський.
Виявляється, тривалі роки геопросторові дані про земельні ділянки збиралися або в умовних системах координат, не прив'язаних до Державної геодезичної мережі, або в застарілих малоточних системах координат 1942-го й 1963 р., у яких погрішності досягали шести метрів, а в містах і населених пунктах - до метра. За словами експерта, використання цих малоточних систем координат і призводить до неефективного використання сучасних геодезичних приладів - GPS-приймачів, електронних тахеометрів.
"Ясно, що таку ситуацію треба було терміново виправляти, - говорить Ю.Карпинський. - І тут треба віддати належне нинішньому керівництву Держземагентства, яке почало дії з відновлення єдиного топографо-геодезичного простору на основі високоточної Державної геодезичної референтної системи координат УСК-2000. Було впорядковано електронний реєстр майже 1,5 тис. місцевих систем координат і уточнено трансформаційне поле для перерахунку даних від старих систем координат в УСК-2000, що дало змогу застосувати розроблені автоматизовані системи. Ці заходи дозволили нарешті звести всі просторові дані про земельні ділянки по всій Україні в УСК-2000 і створити умови для виправлення численних помилок, які накопичувалися протягом майже 20 років".
Директор УНІ економіки й екології природокористування, професор, доктор економічних наук, член-кореспондент НААН України Антон Третяк зазначає: "Те, що ми бачимо нині на кадастровій карті, - реальне відображення стану українського землевпорядкування. Коли на неї нанесли всі дані, відомі до цього
моменту, вона відповідно відобразила й усі наявні проблеми. І це добре, бо ми ще довго наосліп говорили б про цю проблематику. Тепер усі побачили помилки, і їх треба виправляти - не тільки технічно, а й законодавчо".
"По суті, основна робота над створенням земельного кадастру почалася тільки після ухвалення відповідного закону у 2011 р. Якби ми ухвалили його набагато раніше, було б набагато легше - не накопичувалася б така кількість помилок у землевпорядкуванні. Проаналізувавши це питання, я дійшов висновку, що з 1,5 тис. видів помилок на кадастровій карті, про які говорять, 85% є проблемами землевпорядкування, якими у державі роками ніхто до пуття не займався, - говорить А.Третяк. - Приміром, у 2003 р. було ухвалено закони про землевпорядкування, охорону й оцінку земель. У розвиток першого закону потрібно було розробити 50 нормативних актів, а розроблено сім. Відносно охорони земель потрібно було 75 нормативних актів, а в наявності тільки 15. І тепер перед нами стоїть проблема того, що необхідно розробляти нормативні документи для земельного кадастру - стандарти, різні класифікатори, нормативні акти з класифікації угідь, цільового призначення земель, сервітутів, обмежень щодо використання земель тощо".
Учений також зазначає, що завдяки створенню електронної кадастрової карти з'явився інструмент контролю руху заяв на реєстрацію, самої реєстрації та доступу власників до інформації для перевірки її коректності. За його словами, нині ця автоматизована система є основним інструментом гарантування прав власності громадян на землю.
Застосувавши новітні технології при створенні електронного кадастру, Україна тепер сміло може ділитися досвідом з іншими країнами. "Використання передових технологій в Україні привернуло увагу інших держав. Так, як мені відомо, Росія має намір переймати український досвід у створенні кадастрової карти", - повідомив А.Третяк.
Кадастр "виросте" до системи геопросторових даних
Підбиваючи підсумки, варто зазначити, що реалізація цього проекту насправді далася Україні дуже непросто через масштаби роботи, яку довелося виконати. Адже українська кадастрова карта нині є найбільшою в Європі. Голова Держземагентства Сергій Тимченко впевнений у тому, що люди, які працювали над проектом, заслужили високу оцінку від західних і вітчизняних фахівців.
"І особисто мені, й усім, хто доклав зусиль для створення Національної кадастрової системи, приємне визнання експертів Світового банку, які в своєму звіті зазначили, що наша сторона зробила все необхідне для запуску електронного кадастру в безпрецедентно короткі строки", - зазначає С.Тимченко.
Подальший розвиток електронного земельного кадастру й експерти, і голова Держземагентства вбачають у перетворенні його на систему геопросторових даних.
"Метою на майбутнє для української IT-системи має стати безперервне підвищення її якості. Цього можна досягти у результаті планування розширення покриття та підвищення якості даних, надання нових електронних послуг, зв'язку систем реєстрації майна і кадастру з іншими головними державними реєстрами та створення стандартизованої інфраструктури геопросторових даних", - вважає експерт FAO Рум'яна Тончовська.
Своєю чергою, Сергій Тимченко впевнений, що, створивши таку систему, державне управління ресурсами вийде на якісно новий рівень. "Електронна карта, яку ми створили в рамках земельного кадастру, може стати основою для системи геопросторових даних, - говорить голова Держземагентства. - Згодом на неї можна накладати різні інформаційні шари - бази надр, водних просторів, лісу, комунікацій, архітектури. Одержавши достовірну картину державних ресурсів, ми зможемо управляти ними набагато ефективніше".