Процесс разработки Национальной кадастровой системы, заработавшей с начала 2013 г., столкнулся не только с неизбежными трудностями, но и с достаточно жесткой критикой в адрес реализовывавшего его Госземагентства. Немало нареканий вызвали и предопределенные объективной отечественной действительностью ошибки и неточности, проявившиеся на публичной кадастровой карте "в первом ее приближении". Работа над ошибками идет полным ходом, и сделать на этом поприще еще предстоит, конечно же, немало. И все же проект, согласно вердикту его кредитора - Всемирного банка, завершается успешно. А его промежуточный итог - запуск в эксплуатацию электронного земельного кадастра в Украине, как признают в том числе и международные эксперты, стал важным шагом на пути наведения порядка в сфере земельных отношений.
По результатам заключительной миссии, работавшей в Украине с 11 по 19 февраля с.г., группа специалистов Всемирного банка и FAO (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) пришла к выводу, что проект находится на пути к успешному достижению всех его целей. В своем отчете эксперты этих международных организаций дали положительную оценку деятельности Госземагентства, которое и реализовывало этот проект. Наибольший прогресс, по мнению иностранных специалистов, был достигнут в выдаче госактов на право собственности на земельные паи, в картографии и внедрении электронного земельного кадастра.
В рамках проекта была профинансирована выдача госактов на право собственности на землю на более чем 700 тыс. земельных сельскохозяйственных паев. Для создания информационной системы была проведена аэрофотосъемка всей территории страны (а это более 60 млн га), что позволило получить самые современные высококачественные электронные карты. Именно на эти цели пошла половина займа Всемирного банка.
Во времена СССР карты территории страны обновлялись постоянно, в Украине же этого не делали ни разу за все годы независимости. Теперь же в распоряжении государства есть электронная карта с разрешительной способностью более высокой, чем, например, популярные карты Google, которые делаются на основе снимков из космоса.
Остальная часть кредитных денег истрачена на программное обеспечение, специальные каналы связи и энергопитание, построение двух мощных дата-центров, а также на оборудование для районных земуправлений, с помощью которого государственные регистраторы теперь работают в единой системе электронного кадастра.
Специалисты Всемирного банка в своем отчете также отметили, что удовлетворены темпами, которыми Украине удалось реализовать этот проект. "Разработка системы, ее тестирование, прием, миграция данных и обучение пользователей были выполнены менее чем за три месяца. Менее чем за пять месяцев был создан цифровой архив, включая сканирование и индексирование около 16,7 млн государственных актов и внедрение процедур сканирования для поступающих документов. Эти результаты - отличный пример для региона и в международных масштабах", - сказано в их отчете по результатам визита.
Кроме того, в рамках проекта Госземагентство всего за два месяца выполнило оцифровку рельефов общей площадью 50 тыс. кв. км. Также свое отображение на публичной кадастровой карте нашел еще один огромный массив информации - карта почв Украины, только категорий которых насчитывается 73 тыс.
Прозрачность - во главе угла
По мнению директора Всемирного банка по делам Украины, Беларуси и Молдовы г-на Чимяо Фана, электронный кадастр увеличит прозрачность в сфере земельных отношений в Украине. "Электронный кадастр является весьма важным для обычных граждан, так как они могут зарегистрировать земельный участок гораздо быстрее и с меньшими затратами. Это увеличивает прозрачность и безопасность", - отметил он.
Значительное сокращение сроков регистрации подтверждают конкретные цифры. По подсчетам специалистов Госземагентства, благодаря новой автоматизированной системе кадастра, при полном пакете подаваемых документов и корректном обменном файле регистрация длится не более 40 минут, тогда как еще год назад этот процесс занимал в среднем 24 дня.
Западные эксперты считают, что внедрение IT-систем для регистрации недвижимого имущества и кадастра способствует важной административной реформе, позволяющей снизить риск мошенничества и нарушений законодательства.
По словам эксперта FAO Румяны Тончовской, введение в действие новых законов "О кадастре", "О регистрации" и ввод в эксплуатацию электронной кадастровой системы помогут повысить эффективность, прозрачность и доступность информации в секторе недвижимого имущества.
"Ежегодный отчет Doing Business выпускается Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией начиная с 2003 г. для оценки регуляторной практики для бизнеса и реформ в 185 странах мира. Данные исследования свидетельствуют о том, что наиболее популярными примерами добросовестной практики в мире, направленными на упрощение регистрации имущества, являются: использование электронной базы данных (таковая существует в 108 странах, охваченных исследованием) и возможность получения кадастровой информации в режиме онлайн (есть в 50 странах, охваченных исследованием)", - отмечает Р.Тончовска.
В Госземагентстве соглашаются с тезисом представителей западных институтов о необходимости повысить прозрачность земельных отношений в Украине, считая это одним из главных достижений проекта. По словам главы Госземагентства Сергея Тимченко, с обнародованием впервые за 20 лет данных о том, где находится тот или иной земельный участок и на каком основании он передан нынешнему собственнику, Украина сделала важный шаг к установлению открытости в этой сфере.
"Как мы знаем, до последнего времени вся информация хранилась на бумажных носителях в районных управлениях земельных ресурсов, что, безусловно, создавало почву для злоупотреблений. Теперь регистрация участков полностью прозрачна, автоматизирована и высокотехнологична. А онлайн-портал с кадастровой картой дает возможность пользователям подать запрос на информацию о земельном участке", - отмечает С.Тимченко.
Сейчас электронная система работает по всей Украине, в 592 местных управлениях Госземагентства, благодаря усилиям 1,9 тыс. кадастровых регистраторов, прошедших в рамках проекта специальное обучение.
"Автоматизация процесса позволяет регистрировать новые участки без накладок, поскольку система сама проверяет местоположение участка и правильно ли он ложится на карту. Также обеспечивается автоматический обмен данными с Государственной регистрационной службой, которая регистрирует юридические права на земельный участок", - говорит глава Госземагентства.
Трудности "перевода"
Впрочем, на трудности, с которыми столкнулись создатели Национальной кадастровой системы, закрывать глаза тоже не стоит. В СМИ неоднократно муссировалась тема большого количества ошибок и неточностей на публичной кадастровой карте, связанных с местоположением и границами конкретных земельных участков.
В Госземагентстве говорят, что при оцифровке бумажной документации появление таких погрешностей было неизбежно. Ведь ошибки появились не сегодня, они были допущены на протяжении последних 20 лет независимости и земельной реформы, но только сегодня благодаря высоким технологиям и автоматизации их удалось выявить. Гражданам не стоит волноваться, ведь у них на руках находятся госакты на землю, подтверждающие их право собственности.
В то же время ошибки, связанные с неправильным отображением участков на карте, оперативно исправляют как с помощью программного обеспечения, так и по заявительному принципу, реагируя на заявления самих собственников участков. Если владелец видит, что его земельный участок отображен с погрешностями, он может обратиться в районные земуправления, по телефону горячей линии (0-800-502-528) или же в режиме онлайн - на публичной кадастровой карте предусмотрен модуль обратной связи.
Тем не менее критика в сторону создателей электронного земельного кадастра продолжает звучать. И чтобы прояснить ситуацию, мы обратились к независимым экспертам с просьбой оценить проделанную Госземагентством работу. Что касается природы возникновения ошибок в электронном кадастре, то специалисты называют разные причины. По их мнению, наличие погрешностей стало следствием неправильной научно-технической политики в сфере земельных отношений в прошлые годы.
Директор Научно-исследовательского института геодезии и картографии, профессор, доктор технических наук Юрий Карпинский считает, что появление кадастровой карты стало событием для страны, которое сразу привлекло внимание общества, поскольку у граждан впервые появилась возможность отыскать и просмотреть земельные участки, отображаемые на ортофотопланах высокого разрешения.
"По сути, общественность впервые смогла ознакомиться с официальной информацией о местоположении земельных участков, которая долгие годы собиралась и накапливалась в органах Госземагентства. Ясно, что наряду с "нормально" размещенными участками неприятными сюрпризами стали ошибки в местоположении и конфигурации других земельных участков. Хотя стоит отметить, что для многих специалистов в сфере топографо-геодезической деятельности и землеустройства такой результат был ожидаем", - отмечает Ю.Карпинский.
По словам ученого, с 1993–1995 гг., когда начались массовые работы по инвентаризации земель, как правило, результаты кадастровых съемок не передавались, не накапливались и не отображались на топографических материалах Госслужбы геодезии, картографии и кадастра или в органах архитектуры городов. Ведомственный подход к земельно-кадастровым съемкам, по сути дела, разорвал единое топографическое пространство, что привело к откату на уровень 40-х годов прошлого века в деле ведения единой топографической основы.
"Нет большой тайны в том, что кадастровая деятельность в Украине проводилась при недостаточном сотрудничестве разных ведомств и часто при их конкуренции. Во многом эти ошибки стали следствием недопонимания важности топографо-геодезического обеспечения инвентаризации земель", - говорит Карпинский.
Оказывается, долгие годы геопространственные данные о земельных участках собирались либо в условных системах координат, не привязанных к Государственной геодезической сети, либо в устаревших малоточных системах координат 1942-го и 1963 г., в которых погрешности достигали шести метров, а в городах и населенных пунктах - до метра. По словам эксперта, использование этих малоточных систем координат и приводит к неэффективному использованию современных геодезических приборов - GPS-приемников, электронных тахеометров.
"Ясно, что такую ситуацию нужно было срочно исправлять, - говорит Ю.Карпинский. - И тут нужно отдать должное нынешнему руководству Госземагентства, которое предприняло действия по восстановлению единого топографо-геодезического пространства на основе высокоточной Государственной геодезической референцной системы координат УСК-2000. Был упорядочен электронный реестр почти 1,5 тыс. местных систем координат, и уточнено трансформационное поле для пересчета данных от старых систем координат в УСК-2000, что позволило применить разработанные автоматизированные системы. Эти меры дали возможность наконец свести все пространственные данные о земельных участках по всей Украине в УСК-2000 и создать условия для исправления этих многочисленных ошибок, накапливавшихся на протяжении почти 20 лет".
Директор УНИ экономики и экологии природопользования, профессор, доктор экономических наук, член-корреспондента НААН Украины Антон Третьяк отмечает: "То, что мы видим сейчас на кадастровой карте, - реальное отображение состояния украинского землеустройства. Когда на нее нанесли все данные, которые были в наличии до этого момента, она, соответственно, отобразила все имеющиеся проблемы. И это хорошо, потому что мы бы еще долго вслепую говорили об этой проблематике. Теперь все увидели ошибки и их нужно исправлять - не только технически, но и законодательно".
"По сути, основная работа над созданием земельного кадастра началась только после принятия соответствующего закона в 2011 г. Если бы мы приняли его намного раньше, было бы намного легче - не накапливалось бы такое количество ошибок в землеустройстве. Проанализировав этот вопрос, я пришел к выводу, что из 1,5 тыс. видов ошибок на кадастровой карте, о которых говорят, 85% являются проблемами землеустройства, которым в государстве годами никто толком не занимался, - говорит А.Третьяк. - К примеру, в 2003 г. были приняты законы о землеустройстве, охране и оценке земель. В развитие первого закона необходимо было разработать 50 нормативных актов, а разработано семь. Касательно охраны земель нужно было 75 нормативных актов, а в наличии только 15. И сейчас перед нами стоит проблема того, что нужно разрабатывать необходимые нормативные документы для земельного кадастра - стандарты, различные классификаторы, нормативные акты по классификации угодий, целевого назначения земель, сервитутов, ограничений по использованию земель и т.д.".
Ученый также отмечает, что в связи с созданием электронной кадастровой карты появился инструмент контроля движения заявлений на регистрацию, самой регистрации и доступа собственников к информации с целью проверки ее корректности. По его словам, сейчас эта автоматизированная система выступает основным инструментом гарантирования прав собственности граждан на землю.
Применив новейшие технологии при создании электронного кадастра, Украина теперь смело может делиться опытом с другими странами. "Использование передовых технологий в Украине привлекло внимание других государств. Так, насколько мне известно, Россия намерена перенимать украинский опыт в создании кадастровой карты", - сообщил А.Третьяк.
Кадастр "вырастет" до системы геопространственных данных
Резюмируя, стоит отметить, что реализация этого проекта действительно далась Украине очень непросто ввиду масштабов работы, которую пришлось проделать. Ведь украинская кадастровая карта теперь является самой большой в Европе. Глава Госземагентства Сергей Тимченко уверен в том, что люди, работавшие над проектом, заслужили высокую оценку от западных и отечественных специалистов.
"И лично мне, и всем, кто приложил усилия для создания Национальной кадастровой системы, приятно признание экспертов Всемирного банка, которые в своем отчете отметили, что наша сторона сделала все необходимое для запуска электронного кадастра в беспрецедентно короткие сроки", - отмечает С.Тимченко.
Дальнейшее развитие электронного земельного кадастра и эксперты, и глава Госземагентства видят в превращении его в систему геопространственных данных.
"Целью на будущее для украинской IT-системы должно стать непрерывное повышение ее качества. Этого можно достичь путем планирования расширения покрытия и повышения качества данных, предоставления новых электронных услуг, связи систем регистрации имущества и кадастра с остальными главными государственными реестрами и создания стандартизированной инфраструктуры геопространственных данных", - считает эксперт FAO Румяна Тончовска.
В свою очередь, Сергей Тимченко уверен, что, создав такую систему, государственное управление ресурсами выйдет на качественно новый уровень. "Электронная карта, которую мы создали в рамках земельного кадастра, может стать основой для системы геопространственных данных, - говорит глава Госземагентства. - Со временем на нее можно накладывать различные информационные слои - базы недр, водных пространств, леса, коммуникаций, архитектуры. Получив достоверную картину государственных ресурсов, мы сможем управлять ими гораздо эффективнее".