Угодою про асоціацію України з Європейським Союзом у частині реформування фондового ринку передбачено, що наша країна забезпечить поступове приведення у відповідність із нормами ЄС своїх чинних законів і майбутнього законодавства.
Ще 2014-го розпорядженням уряду №847-р затверджено відповідний план заходів на 2014–2017 рр. Є такий план і відносно законодавства, що регулює роботу фондового та інших ринків. Ключову роль покладено на визначений урядом орган - Національну комісію з цінних паперів і фондового ринку (НКЦПФР). До її зони відповідальності входить підготовка законодавчих актів до імплементації.
Попри зазначені плани та конкретні зобов'язання перед ЄС, на сьогодні не імплементовано жодної з п'яти директив, що стосуються організації роботи фондового та суміжних ринків. А сама НКЦПФР, прикриваючись зближенням з ЄС, вирішила зайнятися просуванням депутатських законопроектів (№7055 і 6303), один з яких (№6303) узагалі не пов'язаний із законодавством Євросоюзу, а другий (№7055) розширює повноваження самої комісії до меж, не прийнятих у самому ЄС.
Оскільки Україна не є країною - членом ЄС, і ми не можемо застосовувати прямо законодавчі акти Євросоюзу, як це роблять деякі країни-члени, то основним механізмом є конвергенція - зближення цього законодавства (acquis ЄС) з національним українським. Така конвергенція можлива лише шляхом прийняття нових і зміни чинних законодавчих актів.
Для адекватної конвергенції необхідно, щоб потрібні акти ЄС було перекладено українською мовою. Це і законно, і логічно - без однозначного розуміння суті європейського законодавства неможливо імплементувати його в законодавство України. А імплементація неперекладених європейських директив буде суцільною профанацією та створить умови для введення в оману депутатського корпусу й громадян України. Тим паче, що для цього було створено цілий Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції (постанова КМУ №759 від 4 жовтня 2017 р.). Його офіційні переклади повинні використовувати центральні органи влади, причетні до євроінтеграції.
Відповідно до згаданого розпорядження КМУ №847-р на НКЦПФР було покладено обов'язки з подання для імплементації ряду директив і регламентів, які регулюють правовідносини на фондовому та суміжних ринках, зокрема:
- Директиви ЄС №2014/65/ЄС від 15 травня 2014 р. про ринки фінансових інструментів (MiFID II);
- Регламенту Європейського парламенту та ради №600/2014 від 15 травня 2014 р. про ринки фінансових інструментів (MiFIR);
- Регламенту Європейського парламенту та ради №648/2012 від 4 липня 2014 р. про ринок позабіржових деривативів, центральних контрагентів і торговельних репозиторіїв (EMIR);
- Директиви ЄС №2014/57/ЄС від 16 квітня 2014 р. про кримінальні санкції за зловживання на ринку;
- Регламенту Європейського парламенту та ради №596/2014 від 16 квітня 2014 р. про зловживання на ринку.
Цей перелік не є вичерпним і відображає основні нормативні акти, що стосуються регулювання ринку, протидії зловживанням та ін. Але на сьогодні не імплементовано жодного документа з цього переліку.
Причин кілька. По-перше, НКЦПФР має дискреційні повноваження - сама собі встановлює строки виконання, сама ж їх порушує. Законопроекти не підготовлені в строк, не передані КМУ та, відповідно, не подані Кабміном у парламент.
По-друге, у Кабміні також ніхто не займається ні контролем над виконанням по суті, ні контролем строків виконання розпорядження №847-р у частині імплементації законодавства ЄС, що стосується організації та діяльності ринків, у законодавче поле України. Досі жоден з актів ЄС з цього питання не було перекладено українською мовою.
Далі, як випливає з відповіді НКЦПФР, жодний з цих актів не було подано (замовлено) для перекладу в Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції. Мовляв, користуються версією документів із сайту ЄС.
Ніхто в Кабміні не відповідає за імплементацію законодавства ЄС саме в частині розвитку ринкових інститутів і фондового ринку, посилаючись, у свою чергу, то на НКЦПФР, якій Кабмін це доручив, то на Міністерство економічного розвитку та торгівлі. НКЦПФР же на конкретне запитання, адресоване у Кабмін (і, що логічно, переадресоване виконавцю в НКЦПФР), про те, хто відповідальний за імплементацію, заявляє, що не знає, хто в Кабміні відповідає за імплементацію. Усе просто.
Ніхто в Кабміні не знає навіть, чи давала в принципі згоду НКЦПФР на роботу з імплементації законодавства ЄС, що стосується роботи фондового ринку. Адже НКЦПФР - орган, підпорядкований президенту, і доручення КМУ виконує на свій розсуд.
З іншого боку, ніхто так і не переклав для місії МВФ англійською мовою основні законодавчі й нормативні документи, які визначають функції та повноваження регулятора фондового ринку України. Ще в жовтні 2015 р. місія МВФ невтішно констатувала: "Складність правової бази й відсутність повних та актуальних перекладів деяких ключових законів не сприяли повному розумінню місією всієї законодавчої бази, яка регулює діяльність НКЦПФР". Словом, об'єктивність аналізу залишилася під сумнівом через відсутність перекладу українських правових актів англійською мовою.
У такій ситуації виникають об'єктивні сумніви в тому, згідно з якими перекладами та якими саме документами (законами, проектами, підзаконними актами) обґрунтовувалася нібито всіляка підтримка законопроектів, спрямованих на підвищення повноважень НКЦПФР, з боку МВФ і Міжнародної організації комісій з цінних паперів (регуляторів фондових ринків) (IOSCO)? Хто й ким маніпулює? Наскільки повними та якісними були ці переклади? Чи були вони?
Чи справді було створено умови для повного розуміння міжнародними експертами законодавчої бази? І чи є порівняльні таблиці державною українською мовою для внутрішнього користування? Коли результат майже трирічної імплементації - нульовий, такі сумніви виглядають, погодьтеся, виправданими.
Замість повноцінної імплементації європейських норм до парламенту регулярно подаються законопроекти-субститути, які характеризуються досить вибірковою імплементацією норм, пов'язаних із регулюванням фондового та пов'язаних ринків. Ці законопроекти (№7055 й 6303) активно та публічно підтримуються НКЦПФР. З огляду на активність Нацкомісії у підтримці цих ініціатив можна припустити її прямий інтерес у їхньому прийнятті.
Так уже сталося, що на надмірну частоту та палкість спроб "імплементації" по суті невідомого через відсутність перекладу масиву директив звернули увагу народні обранці, і депутати відправили на доопрацювання законопроекти, які намагаються внести практично ті самі сумнівні новації під різними номерами. У висновку Головного науково-експертного управління ВРУ від 3 листопада 2017 р. до останнього з таких проектів (№7055) прямо зазначено, що частина положень проекту дублюють аналогічні положення інших законопроектів. Парламент намагаються взяти змором, бомбардуючи різними проектами з ідентичним змістом. Може, якийсь усе-таки ухвалять.
Наприклад, у карті законопроекту №7055 вказано 27 комітетів Верховної Ради, які мають опрацювати зазначений проект. Жодному з комітетів не доступний офіційний переклад директив, що "імплементуються". Переважна більшість із них його взагалі не розглядали. Але це стосується безпосередньо законопроекту №7055, у якому хоча б є посилання на нікому не відомі директиви, що "імплементуються".
Про що ж ідеться в іншому законопроекті №6303, який підтримується НКЦПФР і нібито також імплементує законодавство ЄС? Цей самий законопроект визначено урядом як пріоритетний у рамках Дорожньої карти, що забезпечує виконання Угоди про асоціацію на 2018–2019 рр. Чому, до речі, незрозуміло, бо в пояснювальній записці йдеться про трохи іншу імплементацію - Багатостороннього меморандуму щодо взаєморозуміння з консультування і співробітництва та обміну інформацією IOSCO. При цьому ніхто не пояснює, у чому ж конкретно полягає імплементація норм ЄС.
Крім безлічі новел, походження яких незрозуміле через відсутність перекладу текстів директив, що "імплементуються", нас очікують такі кримінально-правові сюрпризи.
Можливо, уперше в історії для розслідування "зловживань на ринку" у кримінальний процес пропонується ввести особливого "фахівця-представника НКЦПФР", наділивши його, увага, правом заявляти клопотання про проведення слідчих дій. Що це за особливий фахівець? Хто він? Якою буде його роль у кримінальному процесі?
У ст. 93 Кримінального процесуального кодексу України "Збір доказів" пропонується внести "особливі" обов'язки по справах, пов'язаних зі зловживаннями на ринку (ст. 2221 й 2321 КК України) і як "особливі" докази долучати висновки НКЦПФР. Що за особливий статус, раніше не відомий кримінальному процесу?
То, може, і правосуддя по цих справах одразу делегувати НКЦПФР? Іншим складам приготуватися? Доктрина змінюється? Характерно й те, що самі зазначені статті (2221 і 2321 КК України) не змінюються відповідно до вимог директив.
Для інформації авторам законопроекту: у Кримінальному кодексі є чимало інших, набагато тяжчих та аж ніяк не менш вузькопрофільних складів злочинів, участь у розслідуванні яких "особливих фахівців" жодного разу не передбачено, а особливий вид доказів, що напряму вимагається цілою статтею загальної частини Кримінального процесуального кодексу, - і справді унікальна практика.
На цьому унікальні новації законопроекту №6303 не закінчуються. Пропонується, внісши відповідні зміни в Господарський процесуальний кодекс, заборонити суду забезпечувати позов шляхом зупинки рішення НКЦПФР. Аналогічний імунітет є сьогодні тільки в НБУ як центрального банку країни. Тобто НКЦПФР претендує стати єдиним у своєму роді органом центральної виконавчої влади. Куди там уряду!
Зіставлення в цілому законопроекту №6303 зі стандартами IOSCO свідчить про високу креативність та якісне вміння взяти зі стандартів усе, що максимально розширює повноваження регулятора, навіть те, чого там і сліду не було. На відміну від незліченних прав і повноважень, питання порядку їхньої реалізації висвітлюються дуже скупо (найчастіше, ніяк). Питання відповідальності регулятора найбільш детально концентруються, швидше, на відході від відповідальності (правовий захист співробітників регулятора, страхування професійної відповідальності).
Регулятор отримує право проводити не перевірки (як у стандартах IOSCO), а повномасштабні розслідування, вимагати пояснень у всіх підряд (від держорганів до будь-яких фізичних та юридичних осіб - як сторін реальних угод, так і навіть тих, хто просто має намір їх провести, а також усіх, хто що-небудь знає про такі угоди), вимагати будь-які матеріали в операторів і провайдерів комунікацій (скриншоти, аудіо, відео, фото, електронну переписку). А якщо врахувати можливі проблеми з конфіденційністю отриманої інформації, то стає зрозумілим, чому ставлення депутатів та учасників ринку до проекту досить прохолодне.
Нікому не здається, що корупційні ризики в таких умовах зростають по експоненті? Чи точно саме це є метою директив ЄС і стандартів IOSCO?
У свою чергу, у пояснювальній записці до законопроекту №7055 активно посилаються на директиви ЄС (знову-таки, неперекладені). Однак навіть за відсутності перекладу жодна із зазначених євродиректив (як, утім, і світова практика) не передбачає, щоб в обов'язковому порядку регулятор фондового ринку регулював ще й усі товарні ринки, та ще й на свій розсуд.
І якій, вибачте, директиві відповідає бажання відскіпатися від обов'язкової реєстрації нормативних актів у Мін'юсті? Ми точно займаємося реформуванням інститутів чи створюємо чергового голема з надповноваженнями?
Багато хто читав книжку американських економістів Д.Аджемоглу та Дж.Робінсона "Чому одні країни багаті, а інші бідні". Або принаймні багато хто, особливо в бідних країнах, регулярно переймається такими питаннями. У книжці йдеться про переваги так званого інклюзивного економічного інституціонального устрою для розвитку та процвітання держав. Інклюзивний економічний тип передбачає участь в економіці всіх зацікавлених осіб із можливістю одержання прибутку, простіше кажучи, конкуренцію. На противагу йому, екстрактивний економічний тип характерний тим, що основним бенефіціаром системи є вузьке коло інтересантів, що впливає на всі процеси в державі. Ущербність останнього ми відчуваємо на собі повною мірою останню чверть століття. І верх цинізму - під прапорами переходу до інклюзивної економіки та стандартів ЄС консервувати наш екстрактивний економічний устрій.
Під час підготовки тексту з'ясувалося, що ще 25 жовтня 2017 р. постановою №1106 Кабмін скасував своє ж розпорядження №847-р від 17 вересня 2014 р. №847 "Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, і Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їх державами-членами, з іншого боку" (зі змінами і доповненнями), яким був затверджений План заходів щодо імплементації. Пунктом 86 цього плану і було передбачено імплементацію Директиви Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу №2014/57 от 16 квітня
2014 р. про кримінальні санкції за зловживання на ринку. Але інформація про скасування попереднього і затвердження нового плану з'явилася на парламентському сайті лише 17 березня 2018 р.
Увесь цей час НКЦПФР займається виконанням плану, який уже кілька місяців як скасований. І 13 березня 2018 р. Нацкомісія рішенням №139, констатувавши необхідність "упорядкування та підвищення ефективності планування роботи щодо підготовки проектів законодавчих актів", анітрохи не вагаючись, вирішилапродовжити строк підготовки документів за вже фактично не існуючим планом іще на рік - до січня 2019-го.
Та найцікавіше навіть не це. Якщо скасований план хоча б передбачав імплементацію діючої Директиви №2014/57/ЄС від 16 квітня 2014 р., то у наново затвердженому документі йдеться про необхідність імплементації директив, скасованих у самому ЄС ще 3 червня 2016 р. (довідково: директиви 2003/6/ЄС, 2004/72/ЄС, 2003/124/ЄС, 2003/125/ЄС скасовано Регламентом (ЄС) №596/2014 від 16 квітня 2014 р.).
Питання напрошується саме по собі: хтось із керівництва Кабміну, Мінекономрозвитку і НКЦПФР узагалі розуміє, що відбувається з імплементацією?