Соглашением об ассоциации Украины с Европейским Союзом в части реформирования фондового рынка предусмотрено, что наша страна обеспечит постепенное приведение в соответствие с нормами ЕС своих действующих законов и будущего законодательства.
Еще в 2014 г. распоряжением правительства №847-р утвержден соответствующий план мероприятий на 2014–2017 гг. Есть такой план и в отношении законодательства, регулирующего работу фондового и других рынков. Ключевая роль возложена на определенный правительством орган - Национальную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР). В ее зону ответственности входит подготовка законодательных актов к имплементации.
Несмотря на указанные планы и конкретные обязательства перед ЕС, на сегодняшний день не имплементирована ни одна из пяти директив, касающихся организации работы фондового и смежных рынков. А сама НКЦБФР, прикрываясь сближением с ЕС, решила заняться продвижением депутатских законопроектов (№7055 и 6303), один из которых (№6303) вовсе не связан с законодательством Евросоюза, а второй (№7055) расширяет полномочия самой комиссии до пределов, не принятых в самом ЕС.
Поскольку Украина не является страной - членом ЕС, и мы не можем применять напрямую законодательные акты Евросоюза, как это делают некоторые страны-члены, то основным механизмом является конвергенция - сближение этого законодательства (acquis ЕС) с национальным украинским. Такая конвергенция возможна исключительно путем принятия новых и изменения действующих законодательных актов.
Для адекватной конвергенции необходимо, чтобы нужные акты ЕС были переведены на украинский язык. Это и законно, и логично - без однозначного понимания сути европейского законодательства невозможно имплементировать его в законодательство Украины. А имплементация непереведенных европейских директив будет сплошной профанацией и создаст условия для введения в заблуждение депутатского корпуса и граждан Украины. Тем более что для этого был создан целый Правительственный офис координации европейской и евроатлантической интеграции (постановление КМУ №759 от 4 октября 2017 г.). Его официальные переводы должны использовать центральные органы власти, причастные к евроинтеграции.
В соответствии с упомянутым распоряжением КМУ №847-р на НКЦБФР были возложены обязанности по представлению для имплементации ряда директив и регламентов, регулирующих правоотношения на фондовом и смежных рынках, в частности:
- Директивы ЕС №2014/65/ЕС от 15 мая 2014 г. о рынках финансовых инструментов (MiFID II);
- Регламента Европейского парламента и совета №600/2014 от 15 мая 2014 г. о рынках финансовых инструментов (MiFIR);
- Регламента Европейского парламента и совета №648/2012 от 4 июля 2014 г. о рынке внебиржевых деривативов, центральных контрагентах и торговых репозиториях (EMIR);
- Директивы ЕС №2014/57/ЕС от 16 апреля 2014 г. об уголовных санкциях за злоупотребления на рынке;
- Регламента Европейского парламента и совета №596/2014 от 16 апреля 2014 г. о злоупотреблениях на рынке.
Данный перечень не является исчерпывающим и отражает основные нормативные акты, касающиеся регулирования рынка, противодействия злоупотреблениям и др. Но на сегодняшний день не имплементирован ни один документ из этого перечня.
Причин несколько. Во-первых, НКЦБФР имеет дискреционные полномочия - сама себе устанавливает сроки выполнения, сама же их нарушает. Законопроекты не подготовлены в срок, не переданы КМУ и, соответственно, не поданы Кабмином в парламент.
Во-вторых, в Кабмине также никто не занимается ни контролем над выполнением по сути, ни контролем сроков выполнения распоряжения
№847-р в части имплементации законодательства ЕС, касающегося организации и деятельности рынков, в законодательное поле Украины. До сих пор ни один из актов ЕС по этому вопросу не был переведен на украинский язык.
Далее, как следует из ответа НКЦБФР, ни один из этих актов не был подан (заказан) для перевода в Правительственный офис координации европейской и евроатлантической интеграции. Дескать, пользуются версией документов с сайта ЕС.
Никто в Кабмине не отвечает за имплементацию законодательства ЕС именно в части развития рыночных институтов и фондового рынка, ссылаясь, в свою очередь, то на НКЦБФР, которой Кабмин это поручил, то на Министерство экономического развития и торговли. НКЦБФР же на конкретный вопрос, адресованный в Кабмин (и, что логично, переадресованный исполнителю в НКЦБФР), о том, кто ответственен за имплементацию, заявляет, что не знает, кто в Кабмине отвечает за имплементацию. Все просто.
Никто в Кабмине не знает даже, давала ли в принципе согласие НКЦБФР на работу по имплементации законодательства ЕС, касающегося работы фондового рынка. Ведь НКЦБФР - орган, подчиненный президенту, и поручения КМУ выполняет на свое усмотрение.
С другой стороны, никто так и не перевел для миссии МВФ на английский язык основные законодательные и нормативные документы, определяющие функции и полномочия регулятора фондового рынка Украины. Еще в октябре 2015 г. миссия МВФ неутешительно констатировала: "Сложность правовой базы и отсутствие полных и актуальных переводов некоторых ключевых законов не способствовали полному пониманию миссией всей законодательной базы, регулирующей деятельность НКЦБФР". Иными словами, объективность анализа осталась под вопросом из-за отсутствия перевода украинских правовых актов на английский язык.
В такой ситуации возникают объективные сомнения в том, согласно каким переводам и каким именно документам (законам, проектам, подзаконным актам) обосновывалась якобы всемерная поддержка законопроектов, направленных на повышение полномочий НКЦБФР, со стороны МВФ и Международной организации комиссий по ценным бумагам (регуляторов фондовых рынков) (IOSCO)? Кто и кем манипулирует? Насколько полными и качественными были эти переводы? Были ли они?
Действительно ли были созданы условия для полного понимания международными экспертами законодательной базы? И есть ли сравнительные таблицы на государственном украинском языке для внутреннего пользования? Когда результат почти трехлетней имплементации - нулевой, такие сомнения выглядят, согласитесь, оправданными.
Вместо полноценной имплементации европейских норм в парламент регулярно подаются законопроекты-субституты, которые характеризуются весьма избирательной имплементацией норм, связанных с регулированием фондового и связанных рынков. Эти законопроекты (№7055 и 6303) активно и публично поддерживаются НКЦБФР. Учитывая активность Нацкомиссии в поддержке этих инициатив, можно предположить ее прямой интерес в их принятии.
Так уж случилось, что на излишнюю частоту и пылкость попыток "имплементации" по сути неизвестного в отсутствие перевода массива директив обратили внимание народные избранники, и депутаты отправили на доработку законопроекты, которые пытаются внести практически одни и те же сомнительные новации под разными номерами. В заключении Главного научно-экспертного управления ВРУ от 3 ноября 2017 г. к последнему из таких проектов (№7055) прямо указано, что часть положений проекта дублируют аналогичные положения других законопроектов. Парламент пытаются взять измором, бомбардируя разными проектами с идентичным содержанием. Авось, какой-нибудь да будет принят.
К примеру, в карте законопроекта №7055 указаны 27 комитетов Верховной Рады, которые должны обработать указанный проект. Ни одному из комитетов не доступен официальный перевод "имплементируемых" директив. Подавляющее большинство из них его вообще не рассматривали. Но это касается непосредственно законопроекта №7055, в котором хотя бы есть ссылки на "имплементируемые" никому не известные директивы.
О чем же идет речь в другом законопроекте №6303, поддерживаемом НКЦБФР, якобы также имплементирующем законодательство ЕС? Этот же законопроект определен правительством в качестве приоритетного в рамках Дорожной карты, обеспечивающей выполнение Соглашения об ассоциации на 2018–2019 гг. Почему, кстати, неясно, так как в пояснительной записке речь идет о несколько иной имплементации - Многостороннего меморандума о взаимопонимании по консультированию и сотрудничеству и обмену информацией IOSCO. При этом никто не поясняет, в чем же конкретно состоит имплементация норм ЕС.
Помимо множества новелл, происхождение которых туманно, из-за отсутствия перевода текстов "имплементируемых" директив нас ожидают следующие криминально-правовые сюрпризы.
Возможно, впервые в истории для расследования "злоупотреблений на рынке" в уголовный процесс предлагается ввести особого "специалиста-представителя НКЦБФР", наделив его, внимание, правом заявлять ходатайства о проведении следственных действий. Что это за особый специалист? Кто он? Какой будет его роль в уголовном процессе?
В ст. 93 Уголовного процессуального кодекса Украины "Сбор доказательств" предлагается внести "особые" обязанности по делам, связанным со злоупотреблениями на рынке (ст.2221 и 2321 УК Украины) и в качестве "особых" доказательств приобщать заключения НКЦБФР. Что за особый статус, ранее не ведомый уголовному процессу?
Так, может, и правосудие по этим делам сразу делегировать НКЦБФР? Другим составам приготовиться? Доктрина меняется? Характерно и то, что сами указанные статьи (2221 и 2321 УК Украины) не изменяются в соответствии с требованиями директив.
Для информации авторам законопроекта: в Уголовном кодексе есть множество других, намного более тяжких и отнюдь не менее узкопрофильных составов преступлений, участие в расследовании которых "особых специалистов" ни разу не предусмотрено, а особый вид доказательств, напрямую требуемый целой статьей общей части Уголовного процессуального кодекса, - и впрямь уникальная практика.
На этом уникальные новации законопроекта №6303 не заканчиваются. Предлагается, внеся соответствующие изменения в Хозяйственный процессуальный кодекс, запретить суду обеспечивать иск путем остановки решения НКЦБФР. Аналогичный иммунитет есть сегодня только у НБУ как центрального банка страны. То есть НКЦБФР претендует стать единственным в своем роде органом центральной исполнительной власти. Куда там правительству!
Сопоставление в целом законопроекта №6303 со стандартами IOSCO свидетельствует о высокой креативности и качественном умении взять из стандартов все, что максимально расширяет полномочия регулятора, даже то, чего там нет и в помине. В отличие от бесчисленных прав и полномочий, вопросы порядка их реализации освещаются крайне скупо (чаще всего, никак). Вопросы ответственности регулятора наиболее детально концентрируются, скорее, на уходе от ответственности (правовая защита сотрудников регулятора, страхование профессиональной ответственности).
Регулятор получает право проводить не проверки (как в стандартах IOSCO), а полномасштабные расследования, требовать пояснений у всех подряд (от госорганов до любых физических и юридических лиц - как сторон реальных сделок, так и даже просто имеющих намерение их провести, а также всех, кто что-либо знает о таких сделках), требовать любые материалы у операторов и провайдеров коммуникаций (скриншоты, аудио, видео, фото, электронную переписку). А если учесть возможные проблемы с конфиденциальностью полученной информации, то становится понятным, почему отношение депутатов и участников рынка к проекту достаточно прохладное.
Никому не кажется, что коррупционные риски в таких условиях растут по экспоненте? Точно ли именно это является целью директив ЕС и стандартов IOSCO?
В свою очередь, в пояснительной записке к законопроекту №7055 активно ссылаются на директивы ЕС (опять-таки, непереведенные). Однако даже при отсутствии перевода ни одна из указанных евродиректив (как, впрочем, и мировая практика) не предполагает, чтобы в обязательном порядке регулятор фондового рынка регулировал еще и все товарные рынки, да еще и на свое усмотрение.
И какой, простите, директиве соответствует желание отделаться от обязательной регистрации нормативных актов в Минюсте? Мы точно занимаемся реформированием институтов или создаем очередного голема со сверхполномочиями?
Многие читали книгу американских экономистов Д.Аджемоглу и Дж.Робинсона "Почему одни страны богатые, а другие бедные". Или, по крайней мере, многие, особенно в бедных странах, регулярно задаются таким вопросом. В книге речь идет о преимуществах так называемого инклюзивного экономического институционального устройства для развития и процветания государств. Инклюзивный экономический тип предполагает участие в экономике всех заинтересованных лиц с возможностью получения прибыли, проще говоря, конкуренцию. В противоположность ему, экстрактивный экономический тип характерен тем, что основным бенефициаром системы является узкий круг интересантов, влияющий на все процессы в государстве. Ущербность последнего мы ощущаем на себе в полной мере последнюю четверть века. И верх цинизма - под флагами перехода к инклюзивной экономике и стандартам ЕС консервировать наше экстрактивное экономическое устройство.
При подготовке текста выяснилось, что еще 25 октября 2017 г. постановлением №1106 Кабмин отменил свое же распоряжение №847-р от 17 сентября 2014 г. №847 "Об имплементации Соглашения об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны" (с изменениями и дополнениями), которым был утвержден План мероприятий по имплементации. Пунктом 86 этого плана и была предусмотрена имплементация Директивы Европейского парламента и Совета Европейского Союза №2014/57 от 16 апреля 2014 г. об уголовных санкциях за злоупотребления на рынке. Но информация об отмене предыдущего и утверждении нового плана появилась на парламентском сайте только 17 марта 2018 г.
Все это время НКЦБФР занимается выполнением плана, который уже несколько месяцев как отменен. И 13 марта 2018 г. Нацкомиссия решением №139, констатировав необходимость "упорядочивания и повышения эффективности планирования работы по подготовке проектов законодательных актов", не мудрствуя лукаво, решила продолжить срок подготовки документов по уже фактически не существующему плану еще на год - до января 2019-го.
Но самое интересное даже не это. Если отмененный план хотя бы предусматривал имплементацию действующей Директивы №2014/57/ЕС от
16 апреля 2014 г., то во вновь утвержденном документе речь идет о необходимости имплементации директив, отмененных в самом ЕС еще 3 июля 2016 г. (справочно: директивы 2003/6/ЕС, 2004/72/ЕС, 2003/124/ЕС, 2003/125/ЕС отменены Регламентом (ЕС) №596/2014 от 16 апреля 2014 г.).
Вопрос напрашивается сам собой: кто-то из руководства Кабмина, Минэкономразвития и НКЦБФР вообще понимает, что происходит с имплементацией?