Політики та чиновники навіть на найвищих посадах нерідко лише обслуговують мільярдні тіньові потоки. Часто прагнуть їх контролювати та створюють нові. Антикорупційні реформи покликані перекрити ці тіньові потоки і демонтувати рентну політичну систему, а не створити нового антикорупційного монстра. На жаль, жодна з існуючих законодавчих ініціатив поки що не відповідає цій умові достатньою мірою.
Найважче почати із себе
Перегляд декларацій про доходи політиків демонструє добру роботу юристів і безсилля чинної антикорупційної політики.
Політики вкотре забувають або не хочуть зрозуміти просту істину - для ефективної боротьби з корупцією необхідна довіра громадян. А для цього недостатньо показати їх формальні декларації про доходи та інколи демонстративно літати за кордон економ-класом. Набагато важливіше публічно пояснити, звідки взялася власність у кумів, сватів, братів та офшорних фірм, які "випадково" збагатилися за час перебування політиків чи чиновників на відповідальних посадах. І не лише пояснити для преси, а й довести в суді.
Поки що без відповіді залишається запитання, чому статки членів сімей багатьох відомих публічних посадовців значно більші (часто в багато разів) від їх власних доходів? Наприклад, за час перебування при владі екс-віце-прем'єра Юрія Бойка доходи членів його сім'ї виросли в кілька разів. У лідера регіоналів Олександра Єфремова дохід хоч і вдвічі менший порівняно з доходами членів його родини, але чи дає його декларація відповідь на запитання: хто ж отримав вигоду від рішень, до яких він мав стосунок як народний депутат? Адже усі добре знають, на яких мільярдних фінансових потоках "сиділи" і Юрій Бойко, і Олександр Єфремов і багато інших менш відомих персонажів. Декларації про доходи зараз лише констатують факт якісної роботи юристів і не дають відповідей на запитання виборців: хто ж отримав зиск від рішень, до яких мав стосунок урядовець чи народний депутат, і яка користь від цих рішень для суспільства?
"Армія" пов'язаних осіб, що не є близькими особами посадовців і можуть спокійно отримувати вигоду від розподілу бюджетних коштів та майна, зростає й досі. І хоч би що говорили чи писали журналісти та громадські активісти, хоч би що "накопали" новостворені антикорупційні органи, без декларування доходів пов'язаних осіб, відкриття реєстрів нерухомого майна та земельного кадастру, без справедливих судів і прокурорів усе це буде марною справою. Але у нас, як кажуть, "собаки гавкають, а караван тіньових потоків іде далі".
Пропоновані урядові зміни до базового антикорупційного законодавства зберігають чинне поняття "близькі особи", що фактично дає можливість посадовцю приховувати кінцевих одержувачів вигоди. Причина та ж сама: закритість інформації про декларації пов'язаних осіб та реєстрів нерухомого майна і земельних ділянок.
Наскільки об'єктивними будуть нові антикорупційні органи без докорінної реформи та люстрації судової та прокурорської системи, велике питання. До того ж діятимуть вони в умовах жорсткої політичної боротьби і за відсутності у громадськості дієвих інструментів для моніторингу корупціонерів і пов'язаних осіб.
Зрештою, антикорупційна реформа покликана не відсунути одних олігархів в інтересах інших через переділ власності та фінансових потоків. Вона має створити сприятливий діловий клімат і гарантувати будь-якому інвестору непорушність прав власності та її правовий захист. Так само, як і забезпечення задекларованих прав громадян на участь в управлінні державною та громадами шляхом громадського контролю. А цей контроль є дуже обмеженим.
І виглядає так, що хоч інструментів у громадськості і стане більше, але їх недостатньо для докорінної зміни ситуації.
Що маємо через півроку після Революції гідності?
Щоб побороти корупцію, треба її очолити. Цей відомий вислів не є новим для українського істеблішменту.
Боротьбу із корупцією частина політичної еліти, ймовірно, все ще розглядає як інструмент політичної розправи над конкурентами та одержання політичних балів серед виборців. А тому керування органом із правоохоронними повноваженнями представником певної політичної сили створює гарне підґрунтя для отримання різноманітних дивідендів.
Наприклад, Клюєв-молодший не є близькою особою для Клюєва-старшого згідно з чинним і проектом нового антикорупційного законодавства. Водночас усім відомий факт про оформлення Клюєвими частини власності Межигір'я та фактичну монополізацію ринку "зеленої" енергетики. За нинішніх умов вони можуть бути лише пов'язаними особами, та й то, якщо це вдасться довести. А це не так просто, оскільки "непідкупні" українські суди та Антимонопольний комітет цим питанням займатимуться роками. А якщо до цього додати практику розвалу справ по обвинуваченню в корупції посадових осіб на етапі їх розслідування правоохоронними органами, то виглядає так, що притягнення корупціонерів до відповідальності залишиться можливим лише у разі їх потрапляння у немилість до ще сильніших "вовків".
Які ж рецепти подолання "ракової пухлини" пропонують політичні партії? Їх вистачає, також можна очікувати подібних обіцянок і на позачергових осінніх парламентських виборах.
"Батьківщина" у 2012 р. обіцяла виборцям "проведення антикорупційної люстрації всіх чиновників, починаючи з суддів, прокурорів і слідчих" і "створення Національного антикорупційного бюро, яке зламає хребет корупції у владі, насамперед у правоохоронних органах". "Свобода", що разом із "Батьківщиною" сформувала основу уряду Яценюка, обіцяла провести люстрацію та "запровадити в кримінальному законодавстві принцип "що вища державна посада, то вищий рівень відповідальності за скоєний злочин".
Однак виконувати передвиборні обіцянки значно важче, ніж давати їх. І тут колишні опозиційні політичні сили також мають позбутися звички "папєрєдніков" використовувати прапор боротьби із корупцією лише для вузькопартійних політичних і бізнес-цілей.
За останні сім місяців без Януковича маємо чотири законопроекти про створення нового незалежного органу із правоохоронними повноваженнями та один законопроект, який був розроблений ще до Революції гідності.Два законопроекти, №3042 і 4573-1, було забраковано ще навесні. Ще три законопроекти - №4780 щодо створення Національного бюро антикорупційних розслідувань (УДАР), №4780-1 про Державну службу протидії корупції ("Батьківщина") та №5085 "Про систему спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції" (президентський, розроблений на основі раніше поданого до ВРУ "ударівського" законопроекту) - депутати "провалили" 16 вересня (всі три нормативні документи стикалися із проблемами ще під час реєстрації у ВРУ). Однак на цьому антикорупційна боротьба не закінчиться, оскільки створення Антикорупційного бюро та перегляд погляду на боротьбу з корупцією - це вимоги МВФ, без фінансування якого владі сьогодні не обійтися.
Всі вищезгадані ініціативи покликані реформувати боротьбу із корупцією серед вищих посадових осіб. Є ще нова урядова антикорупційна стратегія та законопроект про створення превентивного антикорупційного органу, але це буде предметом вже іншої статті.
Попри важливість наведення ладу із розумінням базових понять антикорупційної політики (близькі особи, конфлікт інтересів, доступ до інформації про власність тощо), основні політичні гравці проявляють активність саме у створенні органу по боротьбі із високопосадовою корупцією.
У нинішньому парламенті колишня опозиційна трійка ("Батьківщина", УДАР і "Свобода") мають можливість здійснювати антикорупційні реформи. Але потрібні політичні ініціативи зіштовхуються з потужними політичними амбіціями щодо того, "під кого буде створений новий антикорупційний правоохоронний орган".
П'ять "невдалих" законопроектів крутяться лише навколо створення окремого незалежного органу із правоохоронними повноваженнями. Їхня мета - виявлення та розслідування кримінальних корупційних правопорушень, які вчинені вищими посадовими особами.
До предмета розслідування відносяться посадовці переважно 1–2-го та 1–3-го категорій (у різних редакціях законопроектів).Зокрема, суб'єктами розслідувань будуть міністри, народні депутати, судді, працівники Генпрокуратури, військовослужбовці вищого офіцерського складу, керівники великих державних підприємств.
Між вищими посадовими особами в РНБО, уряді та адміністрації президента йде боротьба за те, хто очолить боротьбу із високопосадовою корупцією. Кожен із законопроектів передбачає різний порядок призначення голови такого органу. Згідно з пропозицією "Батьківщини", новостворений орган повинен підпорядковуватися РНБО (відповідний документ був зареєстрований у парламенті ще тоді, коли головою РНБО був представник "Батьківщини" Парубій, однак за нової політичної конфігурації та відставки Парубія навряд чи фракція буде надто вже боротися за цей законопроект).
Ще два законопроекти (президентський і № 4780) представляв голова антикорупційного комітету ВРУ В.Чумак. Насправді вони дуже схожі. Принциповою відмінністю між ними є лише те, хто виступатиме контролером голови антикорупційного органу - президент чи прем'єр-міністр.
Та якщо не брати до уваги зміст цих трьох законопроектів, ключовим питанням є недопущення перетворення нового органу на інструмент антикорупційної інквізиції та засіб політичної розправи над конкурентами. А для цього важливо змінити спосіб життя політичної еліти та реально, а не на словах почати руйнувати рентну політичну систему. Крім іншого, це передбачає готовність політиків бути публічними та прозорими перед виборцями.
Щоб справедливість відновлювалася із закритими очима
Задля уникнення дискредитації антикорупційних зусиль необхідні неупередженість незалежного правоохоронного органу та його тісна взаємодія із превентивним органом, який має бути створений у рамках нового закону " Про запобігання корупції". Тобто потрібен взаємний контроль і недопущення перетворення одного із антикорупційних органів на механізм політичної розправи та подвійних стандартів при оцінюванні ознак корупції. Ще важливішим для довіри до цих зусиль держави є надання громадськості дієвих інструментів моніторингу політиків і чиновників. Розширення поняття "близькі особи" дасть змогу краще ідентифікувати конфлікти інтересів, відкритість і публічність реєстрів нерухомого майна та земельного кадастру поліпшать можливості громадськості в моніторингу публічних осіб, а докорінна реформа судової гілки влади допоможе відновлювати справедливість. І міжнародні донори, які підтримують громадські ініціативи в Україні, роблять це для створення системи моніторингу, стримування і противаг у рамках антикорупційної політики. Це мали б робити різноманітні українські благодійні фонди, фінансовані українським бізнесом, але таких наразі фактично немає.
Очевидно, що основним завданням має стати зміна принципів функціонування політичної еліти. І це не лише декларування принципів прозорості, відкритості та підзвітності, але й їхнє втілення у повсякденній роботі. Це дуже просто і важко водночас. Просто, бо якщо ти працюєш чесно, то тобі немає чого приховувати. А важко тому, що олігархічна рентна політична система неодмінно передбачає тіньові доходи та їх приховування, конфлікт інтересів і все те, що є предметом адміністративної або кримінальної відповідальності. Для успіху антикорупційної політики потрібні такі принципові речі.
По-перше, розширення поняття "близькі особи" та краща ідентифікація конфлікту інтересів.
Без розширення поняття близьких осіб ідентифікувати наявність у публічного посадовця приватного інтересу буде проблематично. Причина - приватний інтерес закінчується на особах, що проживають разом із посадовцем, і їхніх доходах, відповідним чином зазначених в його декларації.
Сьогодні частими є посилання посадовців на те, що вони живуть у тому числі і за рахунок високих доходів членів сім'ї (дружини, дітей). А що вже говорити про ситуації, коли приватну вигоду від рішень чиновників отримують близькі для нього люди, які при цьому не проживають разом із ним. Це можуть бути кум, сват чи брат або офшорна компанія.
За такої ситуації формально конфлікту інтересів немає, але незаконно збагачуються особи, які є близькими до публічного посадовця. Потім ці ж формально неблизькі особи можуть передати в користування авто чи оплатити дороге навчання для дітей посадовця за символічну суму або ж зробити благодійний внесок у потрібний фонд. Варіантів безліч, і цілком легальних. Розширення поняття "близька особа" та зобов'язання декларувати конфлікт інтересів з боку публічної особи дадуть можливість попередити численні корупційні ризики. Зрештою, це змусить публічних осіб грати за формальними, законодавчо закріпленими правилами.
По-друге, реформа судочинства, органів кримінальної юстиції та прокуратури.
При фактично нульовій довірі до суддів, прокурорів і міліції через їх залежність від корупційних рентних фінансових потоків про реальну боротьбу із корупцією можна забути. Навіть маючи ідеальне законодавство.І у разі, якщо суди та прокуратура працюватимуть, як і раніше, новостворений незалежний правоохоронний орган рано чи пізно також почне шукати ренту за "закриття справи" або перетвориться на інститут розправи над представниками політичних опонентів.Більш того,в президентському проекті закону передбачається відсторонення голови антикорупційного правоохоронного органу від займаної посади за рішенням суду. З урахуванням особливостей роботи наших судів стає очевидним, що хоч би яка безкомпромісна особа призначалася на посаду, "справедлива українська Феміда" зробить свою справу і змусить керівника нового антикорупційного органу "рахуватися із реаліями".
Принагідно варто згадати випадок безкомпромісності українського судущодо недопущення оприлюднення копій декларацій про доходи народних депутатів при тому, що їх публікація прямо передбачена законом. Окружний адміністративний суд Києва постановив, що апарат ВР має право не надавати копії декларацій про доходи парламентарів, оскільки у документах міститься конфіденційна інформація (персональні дані, які можуть надаватися лише за персональною згодою депутатів). Показово, що, порушивши це ж рішення суду, нещодавно голова ВРУ О.Турчинов дав доручення апарату оприлюднити всі декларації про доходи народних депутатів. А як же тоді верховенство права? Чи хтось із суддів поніс відповідальність за фактичне порушення закону? Чи Турчинов порушив закон?
По-третє, публічність реєстрів нерухомого майна та земельного кадастру.
Публічність документів щодо прав власності поряд із розширенням визначення близьких осіб та публічністю декларацій є ключовим кроком у напрямі боротьби із корупцією.
Внесений групою народних депутатів на чолі із ударівцем Віктором Чумаком законопроект № 4728 про внесення змін до деяких законів України щодо розширення доступу до інформації про речові права на нерухоме майно з метою запобігання корупції та захисту права власності від 16 квітня 2014 р. так і не було включено до порядку денного. Нагадаємо, що раніше вже реєструвався подібний законопроект (№ 3378 від 8 жовтня 2013 р.), що також не був прийнятий ВР (25 березня 2014 р). Лише 175 нардепів віддали свої голоси "за", 106 зареєстрованих депутатів узагалі не голосували, хоча "проти" не виступив ніхто. Попри те, що серед авторів законопроекту були комуніст Оксана Калетнік і регіонал Сергій Тігіпко (ПР), вони були відсутні в залі й, відповідно, також не голосували. Чи вдасться політичній еліті наступити "на горло власній пісні" і перейти до реальних кроків для відкриття доступу до інформації про землю та майно, покаже час.
***
Попри різноманіття пропозицій щодо реформування антикорупційної політики, на сьогодні можна говорити про фрагментарність, затягування та подекуди блокування реформи. У кожної політичної сили своя гра. Очевидно, що легше робити реформи на догоду міжнародним донорам, аніж нарешті зрозуміти, що без знищення рентної політичної системи, побудованої на тотальній корупції, ніяких принципів і цінностей Революції гідності втілити в Україні не вдасться. Більш того, успішна робота антикорупційних превентивних і правоохоронних органів (які планують створити) разом із їх взаємним контролем, а також із громадським контролем матимуть набагато більше шансів показати реальні результати "висушування" тіньових фінансових потоків.
Матеріал підготовлено на основі матеріалів дослідження Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua.