Политики и чиновники даже на самых высоких должностях зачастую лишь обслуживают миллиардные теневые потоки. Часто стремятся их контролировать и создают новые. Антикоррупционные реформы призваны перекрыть эти теневые потоки и демонтировать рентную политическую систему, а не создать нового антикоррупционного монстра. К сожалению, ни одна из существующих законодательных инициатив пока не отвечает этому условию в достаточной степени.
Труднее всего начать с себя
Знакомство с декларациями о доходах политиков демонстрирует хорошую работу юристов и бессилие действующей антикоррупционной политики.
Политики в который раз забывают или не хотят понять простую истину - для эффективной борьбы с коррупцией необходимо доверие граждан. А для этого недостаточно показать их формальные декларации о доходах и иногда демонстративно летать за границу эконом-классом. Гораздо важнее публично объяснить, откуда взялась собственность у кумовьев, сватов, братьев и офшорных фирм, которые "случайно" обогатились за время пребывания политиков или чиновников на ответственных должностях. И не только объяснить для прессы, но и доказать в суде.
Пока без ответа остается вопрос, почему состояние членов семей многих известных публичных должностных лиц значительно больше (часто во много раз) их собственных доходов? Например, за время нахождения у власти экс-вице-премьера Юрия Бойко доходы членов его семьи выросли в несколько раз. У лидера регионалов Александра Ефремова доход хоть и вдвое меньше по сравнению с доходами членов его семьи, но дает ли его декларация ответ на вопрос: кто же получил выгоду от решений, к которым он имел отношение как народный депутат? Ведь все хорошо знают, на каких миллиардных финансовых потоках "сидели" и Юрий Бойко, и Александр Ефремов и многие другие менее известные персонажи. Декларации о доходах сейчас лишь констатируют факт качественной работы юристов и не отвечают на вопросы избирателей: кто получил выгоду от решений, к которым имел отношение чиновник или народный депутат, и какая польза от этих решений для общества?
"Армия" связанных лиц, которые не являются близкими лицами чиновников и могут спокойно получать выгоду от распределения бюджетных средств и имущества, растет до сих пор. И что бы ни говорили или писали журналисты и общественные активисты, что бы ни "накопали" новосозданные антикоррупционные органы, без декларирования доходов связанных лиц, открытия реестров недвижимого имущества и земельного кадастра, без справедливых судов и прокуроров все это будет бесполезным занятием. Но у нас, как говорится, "собака лает, а караван теневых потоков идет дальше".
Предлагаемые правительственные изменения в базовое антикоррупционное законодательство сохраняют действующее понятие "близкие лица", что фактически позволяет должностному скрывать конечных получателей выгоды. Причина та же: закрытость информации о декларациях связанных лиц, реестров недвижимого имущества и земельных участков.
Насколько объективными будут новые антикоррупционные органы без коренной реформы и люстрации судебной и прокурорской системы, большой вопрос. К тому же действовать они будут в условиях жесткой политической борьбы и при отсутствии у общественности действенных инструментов для мониторинга коррупционеров и связанных лиц.
В конце концов, антикоррупционная реформа призвана не отодвинуть одних олигархов в интересах других путем передела собственности и финансовых потоков. Она должна создать благоприятный деловой климат и гарантировать любому инвестору незыблемость прав собственности и ее правовую защиту. Так же, как и обеспечение задекларированных прав граждан на участие в управлении государством и общинами путем общественного контроля. А этот контроль очень ограничен.
И выглядит так, что хотя инструментов у общественности и станет больше, но их недостаточно для коренного изменения ситуации.
Что мы имеем через полгода после Революции достоинства?
Чтобы побороть коррупцию, нужно ее возглавить. Это известное выражение не ново для украинского истеблишмента.
Борьбу с коррупцией часть политической элиты, вероятно, все еще рассматривает как инструмент политической расправы над конкурентами и получения политических баллов среди избирателей. А поэтому управление органом с правоохранительными полномочиями представителем определенной политической силы создает хорошие предпосылки для получения разнообразных дивидендов.
Например, Клюев-младший не является близким лицом для Клюева-старшего согласно действующему и проекту нового антикоррупционного законодательства. Одновременно всем известен факт оформления Клюевыми части собственности Межгорья и фактической монополизации рынка "зеленой" энергетики. В нынешних условиях они могут быть только связанными лицами, да и то, если это удастся доказать. А это не так просто, ведь "неподкупные" украинские суды и Антимонопольный комитет этим вопросом будут заниматься годами. А если к этому добавить практику развала дел по обвинению в коррупции должностных лиц на этапе их расследования правоохранительными органами, то выглядит так, что привлечение коррупционеров к ответственности останется возможным лишь в случае их попадания в немилость к еще более сильным "волкам".
Какие же рецепты преодоления "раковой опухоли" предлагают политические партии? Их хватает, также можно ожидать подобных обещаний и на внеочередных осенних парламентских выборах.
"Батьківщина" в 2012-м обещала избирателям "проведение антикоррупционной люстрации всех чиновников, начиная с судей, прокуроров и следователей" и "создание Национального антикоррупционного бюро, которое сломает хребет коррупции во власти, прежде всего в правоохранительных органах". "Свобода", которая вместе с "Батьківщиною" сформировала основу правительства Яценюка, обещала провести люстрацию и "ввести в уголовном законодательстве принцип "чем выше государственная должность, тем выше уровень ответственности за совершенное преступление".
Однако выполнять предвыборные обещания значительно труднее, чем давать их. И тут бывшие оппозиционные политические силы тоже должны избавиться от привычки "папередников" использовать знамя борьбы с коррупцией только для узкопартийных политических и бизнес-целей.
За последние семь месяцев без Януковича мы имеем четыре законопроекта о создании нового независимого органа с правоохранительными полномочиями и один законопроект, который был разработан еще до Революции достоинства. Два законопроекта, №3042 и 4573-1, были забракованы еще весной. Еще три законопроекта - №4780 о создании Национального бюро антикоррупционных расследований (УДАР), №4780-1 о Государственной службе противодействия коррупции ("Батьківщина") и №5085 "О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции" (президентский, разработанный на основе ранее поданного в ВРУ "ударовского" законопроекта) - депутаты "провалили" 16 сентября (все три нормативных документа сталкивались с проблемами еще при регистрации в ВРУ). Однако на этом антикоррупционная борьба не закончится, ведь создание Антикоррупционного бюро и пересмотр взгляда на борьбу с коррупцией - это требования МВФ, без финансирования которого властям сегодня не обойтись.
Все вышеупомянутые инициативы призваны реформировать борьбу с коррупцией среди высших должностных лиц. Есть еще новая правительственная антикоррупционная стратегия и законопроект о создании превентивного антикоррупционного органа, но это будет предметом уже другой статьи.
Несмотря на важность наведения порядка с пониманием базовых понятий антикоррупционной политики (близкие лица, конфликт интересов, доступ к информации о собственности и т.д.), основные политические игроки проявляют активность именно в создании органа по борьбе с высокопоставленной коррупцией.
В нынешнем парламенте бывшая оппозиционная тройка ("Батьківщина", УДАР и "Свобода") имеют возможность проводить антикоррупционные реформы. Но нужные политические инициативы сталкиваются с мощными политическими амбициями относительно того, "под кого будет создан новый антикоррупционный правоохранительный орган".
Пять "неудачных" законопроектов вращаются только вокруг создания отдельного независимого органа с правоохранительными полномочиями. Их цель - выявление и расследование уголовных коррупционных правонарушений, совершенных высшими должностными лицами.
К предмету расследования относятся чиновники преимущественно 1–2-й и 1–3-й категорий (в разных редакциях законопроектов). В частности, субъектами расследований будут министры, народные депутаты, судьи, работники Генпрокуратуры, военнослужащие высшего офицерского состава, руководители крупных государственных предприятий.
Между высшими должностными лицами в СНБО, правительстве и администрации президента идет борьба за то, кто возглавит борьбу с высокопоставленной коррупцией. Каждый из законопроектов предусматривает различный порядок назначения главы такого органа. Согласно предложению "Батьківщини", вновь создаваемый орган должен подчиняться СНБО (соответствующий документ был зарегистрирован в парламенте еще тогда, когда главой СНБО был представитель "Батьківщини" Парубий, однако при новой политической конфигурации и после отставки Парубия вряд ли фракция будет сильно бороться за этот законопроект).
Еще два законопроекта (президентский и №4780) представлял глава антикоррупционного комитета ВРУ Чумак. На самом деле они очень похожи. Принципиальным их отличием является лишь то, кто будет выступать контролером главы антикоррупционного органа - президент или премьер-министр.
Но если не принимать во внимание содержание этих трех законопроектов, ключевым вопросом является недопущение превращения нового органа в инструмент антикоррупционной инквизиции и средство политической расправы над конкурентами. А для этого важно изменить образ жизни политической элиты и реально, а не на словах начать разрушать рентную политическую систему. Помимо прочего, это предполагает готовность политиков быть публичными и прозрачными перед избирателями.
Чтобы справедливость восстанавливалась с закрытыми глазами
Во избежание дискредитации антикоррупционных усилий необходимы непредвзятость независимого правоохранительного органа и его тесное взаимодействие с превентивным органом, который должен быть создан в рамках нового Закона "О предотвращении коррупции". То есть нужен взаимный контроль и недопущение превращения одного из антикоррупционных органов в механизм политической расправы и двойных стандартов при оценке признаков коррупции. Еще более важным для доверия к этим усилиям государства является предоставление общественности действенных инструментов мониторинга политиков и чиновников. Расширение понятия "близкие лица" позволит лучше идентифицировать конфликты интересов, открытость и публичность реестров недвижимого имущества и земельного кадастра улучшат возможности общественности в мониторинге публичных лиц, а коренная реформа судебной ветви власти поможет восстанавливать справедливость. И международные доноры, поддерживающие общественные инициативы в Украине, делают это для создания системы мониторинга, сдержек и противовесов в рамках антикоррупционной политики. Это должны делать разные украинские благотворительные фонды, финансируемые украинским бизнесом, но таковых сейчас фактически нет.
Очевидно, что основной задачей должно стать изменение принципов функционирования политической элиты. И это не только декларирование принципов прозрачности, открытости и подотчетности, но и их воплощение в повседневной работе. Это очень просто и сложно одновременно. Просто, потому что если ты работаешь честно, то тебе нечего скрывать. А сложно потому, что олигархическая рентная политическая система непременно предполагает теневые доходы и их сокрытие, конфликт интересов и все то, что является предметом административной или уголовной ответственности. Для успеха антикоррупционной политики нужны следующие принципиальные вещи.
Во-первых, расширение понятия "близкие лица" и лучшая идентификация конфликта интересов.
Без расширения понятия близких лиц идентифицировать наличие у публичного должностного лица частного интереса будет проблематично. Причина - частный интерес заканчивается на лицах, которые проживают вместе с должностным лицом, и их доходах, соответствующим образом указанных в его декларации.
Сегодня нередки ссылки чиновников на то, что они живут в том числе и за счет высоких доходов членов семьи (жены, детей). А что уж говорить о ситуации, когда частную выгоду от решений чиновников получают близкие для него люди, которые при этом не проживают вместе с ним. Это могут быть кум, сват или брат либо офшорная компания.
В такой ситуации формально конфликта интересов нет, но незаконно обогащаются лица, близкие к публичному чиновнику. Потом эти же формально неблизкие лица могут передать в пользование авто или оплатить дорогостоящее обучение для детей чиновника за символическую сумму либо сделать благотворительный взнос в нужный фонд. Вариантов множество, и вполне легальных. Расширение понятия "близкое лицо" и обязательство декларировать конфликт интересов со стороны публичного лица позволят предупредить многочисленные коррупционные риски. В конце концов, это заставит публичных лиц играть по формальным, законодательно закрепленным правилам.
Во-вторых, реформа судопроизводства, органов уголовной юстиции и прокуратуры.
При фактически нулевом доверии к судьям, прокурорам и милиции за их зависимость от коррупционных рентных финансовых потоков о реальной борьбе с коррупцией можно забыть. Даже имея идеальное законодательство. И в случае, если суды и прокуратура будут работать по-прежнему, новосозданный независимый правоохранительный орган рано или поздно также начнет искать ренту за "закрытие дела" или превратится в институт расправы над представителями политических оппонентов. Более того, в президентском проекте закона предусматривается отстранение главы антикоррупционного правоохранительного органа от занимаемой должности по решению суда. С учетом особенностей работы наших судов становится очевидно, что какое бы бескомпромиссное лицо ни назначалось на должность, "справедливая украинская Фемида" сделает свое дело и заставит руководителя нового антикоррупционного органа "считаться с реалиями".
Попутно стоит вспомнить случай бескомпромиссности украинского суда по недопущению обнародования копий деклараций о доходах народных депутатов при том, что их публикация прямо предусмотрена законом. Окружной административный суд Киева постановил, что аппарат ВР имеет право не предоставлять копии деклараций о доходах парламентариев, поскольку в документах содержится конфиденциальная информация (персональные данные, которые могут предоставляться только по персональному согласию депутатов). Показательно, что, нарушив это же решение суда, недавно председатель ВРУ А.Турчинов дал поручение аппарату обнародовать все декларации о доходах народных депутатов. А как же тогда верховенство права? Кто из судей понес ответственность за фактическое нарушение закона? Или Турчинов нарушил закон?
В-третьих, публичность реестров недвижимого имущества и земельного кадастра.
Публичность документов о правах собственности наряду с расширением определения близких лиц и публичностью деклараций является ключевым шагом в направлении борьбы с коррупцией.
Внесенный группой народных депутатов во главе с ударовцем Виктором Чумаком законопроект №4728 о внесении изменений в некоторые законы Украины о расширении доступа к информации о вещных правах на недвижимое имущество с целью предотвращения коррупции и защиты права собственности от 16 апреля 2014 г. так и не был включен в повестку дня. Напомним, что ранее уже регистрировался подобный законопроект (№3378 от 8 октября 2013 г.), который тоже не был принят ВР (25 марта 2014 г.). Всего 175 нардепов отдали свои голоса "за", 106 зарегистрированных депутатов вообще не голосовали, хотя "против" не выступил никто. Несмотря на то, что среди авторов законопроекта были коммунистка Оксана Калетник и регионал Сергей Тигипко, они отсутствовали в зале и, соответственно, тоже не голосовали. Удастся ли политической элите наступить "на горло собственной песне" и перейти к реальным шагам для открытия доступа к информации о земле и имуществе, покажет время.
***
Несмотря на разнообразие предложений по реформированию антикоррупционной политики, на сегодняшний день можно говорить о фрагментарности, затягивании и порой блокировании реформы. У каждой политической силы своя игра. Очевидно, что легче делать реформы в угоду международным донорам, чем наконец-то понять, что без уничтожения рентной политической системы, построенной на тотальной коррупции, никаких принципов и ценностей Революции достоинства воплотить в Украине не удастся. Более того, успешная работа антикоррупционных превентивных и правоохранительных органов (которые планируют создать) вместе с их взаимным контролем, а также с общественным контролем будут иметь гораздо больше шансов показать реальные результаты "высушивания" теневых финансовых потоков.
Статья подготовлена на основе материалов исследования Фонда "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua.