Фіскальна політика 2014–2015 рр. спровокувала скорочення й без того низького внутрішнього попиту та стала однією з причин зубожіння населення.
Продовження діючої проциклічної фіскальної політики у тривалій перспективі призведе до втрат виробничого і соціального потенціалу української економіки, а в короткостроковій перспективі - звужує можливості держави ефективно протидіяти макроекономічним дисбалансам і перешкоджає виваженій консолідації державних фінансів. У 2015 р. уряд проігнорував можливості активізації попиту, захопившись операціями з підтримки ліквідності державних підприємств, банків і фінансових установ. 2016-го тенденція може повторитися, і Україна втратить черговий рік можливого розвитку та ще щонайменше 3,5% ВВП, адже саме на стільки щороку держава скорочує свій внесок у формування кінцевого споживчого та інвестиційного попиту.
Красномовні цифри
Структура заходів фіскальної політики, їх інтенсивність, поряд із заходами грошово-кредитної та структурної політики, відіграють ключову роль у забезпеченні макроекономічної стабільності, формуванні умов для досягнення потенційного рівня ВВП, забезпечення стійкого економічного зростання в майбутньому. Тому важливим є здійснення якісної діагностики спрямованості поточної фіскальної політки, її відповідності макроекономічним проблемам, її здатності долати макроекономічні дисбаланси.
Фіскальна політика може пом'якшувати вплив кризових явищ чи стримувати надмірне пожвавлення економічної активності - бути антициклічною, або ж перебувати у фарватері макроекономічної динаміки, здійснювати активну фінансову підтримку економіки в періоди високого рівня поточних доходів і звужувати видатки у періоди рецесії - бути проциклічною.
Як правило, проведення антициклічної політики сприяє наближенню поточного тренду економічної динаміки до його потенційного рівня, а проциклічної - віддаленню.
Однак в окремих випадках, наприклад у періоди економічного відновлення після тривалого та глибокого економічного спаду, коли поточний рівень ВВП є значно нижчим за потенційний, здійснення проциклічної політики позитивно впливає на виправлення макроекономічних дисбалансів і сприяє виходу траєкторії зростання на її потенційний тренд.
Для розв'язання проблем стабілізації економіки за підтримки МВФ та інших міжнародних організацій здійснюється розробка комплексних заходів фіскальної, монетарної та структурної політки в рамках програм кредитного фінансування. Задля здійснення якісної діагностики державних фінансів МВФ розробляє та постійно вдосконалює методичні підходи до обліку та звітності показників сектора загального державного управління (ЗДУ - включає державний бюджет, місцеві бюджети та позабюджетні фонди соціального страхування). Операції сектора ЗДУ на тих чи інших етапах бюджетного процесу зводяться до ряду взаємопов'язаних балансів - операційного (характеризує збалансованість поточних операцій) і підсумкового (враховує інвестиційні видатки, надання урядом політично обумовлених позик та приватизаційні процеси і, таким чином, відображає чистий вклад держави у формування сукупного попиту економіки).
Показником, що характеризує спрямованість та інтенсивність фіскальної політики, у міжнародній практиці є фіскальний імпульс (fiscalimpulse), який обчислюється як приріст/зниження рівня дефіциту циклічно-скоригованого первинного підсумкового фіскального балансу порівняно з попереднім фінансовим роком.
Додатне значення фіскального імпульсу означає, що поточна політика є експансивною, від'ємне - обмежуючою. Порівняння рівня фіскального імпульсу з показником рівня реального ВВП або потенційного ВВП дає можливість діагностувати та оцінити, чи є поточна фіскальна політика антициклічною або ж проциклічною.
На жаль, вітчизняна практика формування статистичної звітності державних фінансів не дає можливості отримати готові звітні дані по сектору ЗДУ та здійснити вказану діагностику фіскальної політики. Як наслідок, переважна більшість аналітиків для оцінки впливовості фіскальної політики оперують виключно показниками зведеного бюджету (а то навіть і державного бюджету), які:
- не охоплюють консолідовано весь сектор ЗДУ;
- побудовані у застарілій системі показників (яка являє собою статистичний стандарт GFSM 1986 із елементами стандарту GFSM 2001, тоді як у світовій практиці наразі активно впроваджується стандарт GFSM 2014).
Незважаючи на очевидні труднощі, на основі наявної розрізненої інформації нами було оцінено консолідовані показники по сектору ЗДУ України за 2002–2015 рр. відповідно до вимог міжнародного стандарту GFSM 2014, а також розраховано інші показники, необхідні для діагностики фіскальної політики: потенційний ВВП; розрив між фактичним ВВП і потенційним ВВП; підсумковий баланс сектора ЗДУ; циклічно скоригований первинний підсумковий баланс сектора ЗДУ; фіскальний імпульс.
На основі підходів, що застосовуються у міжнародній практиці фінансового програмування, вдалося продіагностувати спрямованість та інтенсивність фіскальної політики України та зробити такі висновки:
- останні 15 років виробництво ВВП України перебувало на рівні нижче потенційного, лише в 2007–2008 рр. фактичний ВВП майже відповідав потенційному ВВП, визначеному методом Оукена;
- у2014–2015 рр. відбулося скорочення і реального, і потенційного ВВП, однак розрив між реальним ВВП і потенційним ВВП збільшився: 8,3% у 2014 р. і 7,8% у 2015 р.;
- фіскальна політика упродовж майже всього досліджуваного періоду була експансивною, винятком стали лише 2005-й, 2011-й і 2014–2015 рр., коли фіскальний імпульс для економіки був від'ємним;
- фіскальна політика з 2002-го по 2007 р. була проциклічною. Фіскальний імпульс (різниця циклічно скоригованих первинних підсумкових балансів двох суміжних років) був додатним в умовах високих темпів реального ВВП. У 2008–2010 рр. фіскальна політика мала ознаки антициклічного характеру, а починаючи з 2011 р. - не мала чітко визначеної спрямованості;
- фіскальна політика в 2011 р. мала сильний стримуючий ефект, фіскальний імпульс сягнув -4,1% ВВП, тоді як економіка ще далеко не відновилася після 15-відсоткового падіння реального ВВП, що відбулося за два роки до того. Це стало одним із чинників скорочення реального ВВП у 2012–2013 рр., в яких фіскальний імпульс хоч і був додатним, однак недостатнім для макроекономічної стабілізації;
- реалізація фіскальної політики у 2014–2015 рр. певною мірою подібна до ситуації 2011-го. Так, в умовах 15-відсоткового падіння реального ВВП (за 2014–2015 рр.) фіскальний імпульс є від'ємним: по -3,5% ВВП кожного року. Таку політику можна назвати навіть не проциклічною, а мультициклічною, оскільки вона провокує прогресивне скорочення і так низького внутрішнього попиту та є чинником зубожіння верств населення, залежних від державних виплат. Здійснення такої політики в подальшому негативно впливатиме на тривалість макроекономічної стабілізації та можливість забезпечення стійких темпів економічного зростання у майбутньому.
Надто обережні, щоб розвиватися
Погляньмо на першопричини формування фіскальних балансів у 2014–2015 рр. З урахуванням величини циклічного коригування в цьому періоді реальні доходи сектора ЗДУ майже не змінювалися, навіть зростали. Однак реальні первинні витрати (що характеризують формування державного кінцевого внутрішнього попиту) за аналогічний період стрімко знижувалися. Особливо радикально це відбулося в 2015 р., коли внаслідок інфляційно-девальваційного ефекту в секторі ЗДУ утворився поточний профіцит. Різноспрямована динаміка доходів і видатків у 2015 р. пояснюється тим, що в умовах високої інфляції доходи бюджету, які мають прив'язку до результуючих показників економічної діяльності, зростають еластично або навіть швидше, ніж створення нової доданої вартості, а значна частина видатків не коригуються відповідно з темпами інфляції, зменшуючись у реальному вимірі (так званий інфляційний податок).
Як наслідок, операційний баланс сектора ЗДУ у 2015 р. виявився профіцитним: +0,2% ВВП (уперше з 2008 р.); фактичний підсумковий баланс (після здійснення інвестиційних витрат) був з незначним дефіцитом -1,7% ВВП; однакпідсумковий баланс у циклічно-скоригованому первинному вигляді (без урахування сплати відсотків і з корекцією на економічний цикл) був із гігантським профіцитом +6,2% ВВП. Тобто фіскальний імпульс (як індикатор реального державного попиту) упродовж останніх двох років є різко від'ємним: -3,5% ВВП щороку.
Оскільки в 2015 р. при величезному циклічно-скоригованому профіциті державні видатки профінансовано лише на 95% від затверджених обсягів, а реальний їх обсяг скоротився майже на 15% відносно попереднього року, то можна сказати, що уряд просто не користується можливостями підтримки попиту за рахунок наявного профіциту та, зважаючи на тимчасовий ефект від "інфляційного" зростання доходів, накопичує кошти для компенсації можливих майбутніх втрат. З іншого боку, застосування існуючих механізмів держпідтримки економіки могло би бути недостатньо ефективними, а накопичення коштів усе ж створило певний резерв для компенсації можливого невиконання запланованих доходів у майбутньому.
Однак усе-таки в умовах економічного спаду, а також ведення воєнних дій гігантський структурний (циклічно-скоригований) первинний профіцит сектора ЗДУ (у 2015 р. - 6,2% ВВП) виглядає аномально.
Ще більш тривожним є те, що такий профіцит бюджету не допоміг пом'якшити і проблеми боргового навантаження (державний прямий борг зріс протягом 2015 р. на 7,7 відсоткового пункту ВВП, до рівня 67,4%), основними причинами чого стали стрімка девальвація курсу національної валюти та спрямування державних фінансових ресурсів на придбання фінансових активів.
Слід зазначити, що профіцитний баланс держфінансів України 2015 р. став нетиповим винятком із загальної картини їх стану. Так, упродовж попередніх шести років спостерігався перманентний дефіцит балансу операційних доходів і витрат сектора ЗДУ (в середньому -3,5% ВВП), що призводило до постійного тиску на обсяг необхідних запозичень. Навіть вимушене згортання інвестиційної активності держави не дозволило виправити ситуацію. Левова частка запозичень здійснювалася в іноземній валюті або з прив'язкою до обмінного курсу гривні, що в умовах девальвації спричинило підвищення рівня боргового навантаження на економіку.
Крім того, в 2014–2015 рр. поряд із стисненням реальних видатків фіскальна політика України набула нової негативної риси - "заморожування" державних фінансових ресурсів у низьколіквідних (або навіть неліквідних) фінансових активах. Мова йде про поширення практики квазіфіскальної діяльності підприємств і виконання державою функції кредитора останньої інстанції за умовними зобов'язаннями (рис. 3 і 4).
Як бачимо, 2009-й, 2014-й і 2015 р. входять до трійки років з найбільшими обсягами трансакцій в рахунках фінансування дефіциту сектора ЗДУ. Так, сумарний вартісний обсяг трансакцій з придбання фінансових активів і набуття зобов'язань у порівняних цінах становив: у 2009 р. - 17,6% ВВП; у 2014 р. - 26,3% ВВП; у 2015 р. - 16,7% ВВП.
Активізація зазначених трансакцій уряду в основному була пов'язана із спрямуванням фінансових ресурсів або для рекапіталізації проблемних комерційних банків, або для поповнення статутних фондів державних підприємств чи банків, або для поповнення капіталу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Як правило, це здійснювалося шляхом придбання відповідних фінансових активів за рахунок додаткової емісії ОВДП (які переважно викуповує НБУ). У 2014-му і 2015 р. на придбання зазначених активів державою було витрачено гігантські суми на рівні 7,8 і 3,8% ВВП відповідно, а за непрямими оцінками ще більше – 10,1 та 5,6% ВВП відповідно.
Для наглядної ілюстрації впливу фіскальної політики на рівень реального ВВП пропоную порівняти кілька кумулятивних цифр за 2014–2015 рр.:
- скорочення реального ВВП - 15,8%;
- скорочення реальних видатків сектора ЗДУ - 22,5% (у т.ч. без урахування видатків на обслуговування боргу - 26,5%);
- приріст фінансування дефіциту сектора ЗДУ за рахунок ОВДП, викуплених НБУ, - 14,4% ВВП;
- придбання сектором ЗДУ низьколіквідних фінансових активів - 11,6% ВВП;
- фіскальний імпульс (як підсумковий індикатор кінцевого державного попиту) - -7,0% ВВП.
Тобто скорочення реальних державних видатків і проциклічний характер фіскальної політики України переходять усі розумні межі. Падіння реального ВВП за 2014–2015 рр. - понад 15%, а у держави по балансу поточних операцій - профіцит (у 2015 р.). Фіскальне дестимулювання внутрішнього попиту (фіскальний імпульс) становить по -3,5%ВВП (!) щороку.
Чому так відбувається? Одна з ключових причин, як зазначалося вище, - витрати держави на неліквідні фінансові активи (Фонд гарантування вкладів, рекапіталізація банків і поповнення статутних фондів державних підприємств). Фактично поточний профіцит, зовнішні запозичення, внутрішні запозичення (включаючи чистий приріст ОВДП у власності НБУ обсягом майже 15% ВВП кумулятивно за два роки) держава витратила на придбання низьколіквідних (неліквідних) фінансових активів.
Кошти, які могли б бути спрямовані або через грошово-кредитні, або через фіскальні механізми для підтримки внутрішнього попиту, фактично було вилучено з ефективного економічного обороту та використано в основному на неінвестиційні цілі, що дало можливість збалансувати поточні операції залежних від держави підприємств та установ, однак не додало стійкості ні державним фінансам, ні економіці в цілому. Це шлях у нікуди...
Враховуючи глибину падіння, українська економіка має значний потенціал для стрімкого зростання, ситуація на сировинних ринках (принаймні на даний час) покращується, криза китайської економіки - це можливість, якою можуть скористатися інші країни і Україна зокрема. Однак держава продовжує надто обачливу проциклічну фіскальну політику, власноруч обмежуючи зростання економіки щороку щонайменше на 3,5% ВВП (а з урахуванням мультиплікативного ефекту державних видатків - ще більше). Частково такі дії можна пояснити непередбачуваністю політичної складової - конфліктом на Сході, напругою у переговорах з МВФ, численними корупційними скандалами. Та хіба чи не від тієї ж таки влади залежить вирішення цих питань, яке врешті дасть змогу не думати постійно про "чорний день", витягти з-під матраца державні кошти та вкласти їх у розвиток, а не у неліквідні активи.
Виходом із ситуації, що склалася, має бути термінова переорієнтація фіскальної політики на заходи з підтримки реального споживчого та інвестиційного попиту. Цьому завданню також мають бути підпорядковані і дії з фінансування дефіциту: здійснення запозичень поряд із вирішенням питань підтримання ліквідності залежних від держави суб'єктів повинні мати на меті фінансування інвестиційної діяльності та нагромадження ефективного основного капіталу. Додатний фіскальний імпульс дасть можливість скоротити розрив між потенційним ВВП і фактичним ВВП та сприяти створенню умов для забезпечення стійких темпів реального економічного зростання у майбутньому.