У парламенті зареєстровано черговий законопроект, який стосується зменшення дефіциту брухту чорних металів на внутрішньому ринку України (№8226). Депутати разом із металургами вже третій рік поспіль продовжують системно працювати над забезпеченням доступу до брухту внутрішньої заготівлі шляхом обмеження його експорту, підвищуючи ставку вивізного мита. Та якщо раніше мито двічі піднімали терміном на один рік, то цьогорічною новацією став намір підвищити мито не до 30 євро/т, як раніше, а до 42 євро/т і терміном на п'ять років.
Для того, аби чітко розібратися, чого очікувати від ухвалення нового "металургійного" закону, спершу розглянемо, що вже дали вітчизняній промисловості й економіці в цілому попередні рішення підвищити мито на експорт брухту чорних металів з 10 до 30 євро/т.
А результати дійсно відчутні (рис. 1). По-перше, другий рік поспіль зберігається позитивна динаміка поставок металобрухту внутрішньої заготівлі на вітчизняні підприємства металургійної галузі, завдяки чому його дефіцит протягом 2016–2017 рр. знизився майже втричі - з 850 тис. до 300 тис. т. По-друге, позитивна динаміка спостерігається також в обсягах виплавки сталі, які у зазначений період зросли з 20,4 млн до 21,0 млн т, незважаючи на інші проблеми підприємств галузі, зокрема піврічний простій Дніпровського металургійного комбінату через перебої в поставках коксівного вугілля. По-третє, активізувалося переробне виробництво вздовж ланцюга створення вартості. Так, у перший рік дії експортного мита на брухт у 30 євро/т трубними комбінатами, які споживають сталь з металургійних підприємств, виготовлено на 17,4% більше труб, ніж роком раніше. З них безшовні труби, у виробництві яких частка брухту в сировині сягає 90%, показали зростання на 29% - з 386 тис. до 496 тис. т. Вітчизняне виробництво металоконструкцій, в якому використовуються труби та металопрокат, у січні-вересні 2017 р. порівняно з аналогічним періодом 2016 р. зросло на 8,9% - з 55,0 тис. до 55,9 тис. т.
До речі, за оперативними даними вітчизняного об'єднання підприємств "Укрметалургпром", у січні-лютому 2018 р. на металургійні заводи в Україні поставлено на 3,1% брухту більше, ніж в аналогічний період попереднього року, що дало можливість забезпечити 97% потреби українських металургів у брухті. Таким чином, ми наблизилися до подолання дефіциту цієї сировини на внутрішньому ринку.
Слід звернути увагу на ще один момент: у 2017 р. зафіксовано перше зростання обсягів заготівлі брухту в Україні за останні сім років - з 3,5 млн до 3,8 млн т, або на 7,8% до попереднього року. У січні-лютому 2018 р. цей тренд продовжує набирати обертів: заготівля збільшилася на 17,3% до аналогічного періоду попереднього року - з 474 тис. до 556 тис. т. Ці факти красномовно засвідчують, що побоювання окремих урядовців й експертів з приводу того, що підвищення вивізного мита на брухт знищить його заготівлю в Україні, виявилися, м'яко кажучи, марними.
Як бачимо, захід виправдав політичне рішення та забезпечив позитивний ефект для галузі. Для чого ж тоді підвищувати вивізне мито на металобрухт до 42 євро/т, і як це спрацює в нинішніх умовах?
Уся справа в тому, що в 2016 р. світові ціни на брухт сягнули багаторічного мінімуму, середньорічна ціна його експорту з України тоді становила лише 178,5 дол. за тонну (рис. 2). За таких умов мито в 30 євро/т підвищувало вартість вітчизняного брухту для іноземних споживачів майже на 20%. Таке збільшення вартості у відносних величинах заохочувало імпортерів шукати джерела поставок в інших країнах, яких, на щастя, вистачає. Однак уже в 2017 р. світові ціни на брухт відштовхнулися від дна і почали стрімко зростати, сягнувши близько 250 дол./т. У результаті частка вивізного мита у вартості брухту знизилася до 13,5%, а з нею послабився і обмежуючий ефект цього заходу.
Як наслідок, не забарилося й зростання обсягів експорту брухту. У 2017 р. він зріс на 78,5% - з 272,6 тис. до 486,5 тис. т. За даними Держстату, експортні ціни на брухт у січні 2018 р. наблизилися до позначки в 300 дол./т, а "Укрметалургпром" зафіксував збільшення експорту брухту чорних металів у січні-лютому 2018 р. у 4,8 разу до аналогічного періоду попереднього року.
Тож ситуація стрімко змінюється, тому старі добрі 30 євро за тонну вже можуть і не спрацювати з тим же результатом, що й у попередні роки. Звідси виникла ідея встановити вивізне мито в адвалерному еквіваленті, тобто у відсотковому значенні до ціни - 20%. У цьому разі, хоч би як коливалися світові ціни, обмежуючий вплив експортного мита залишався б пропорційним. Однак у вітчизняних умовах такий крок навряд чи дасть очікуваний ефект, оскільки при нашій недосконалій системі митного регулювання він, імовірно, призведе до масового заниження експортерами металобрухту вартості контрактів з метою мінімізації сплати мита. Враховуючи це застереження, було прийнято рішення зберегти мито за специфічною ставкою (тобто в євро за тонну), але підвищити його до еквівалента 20% рівня 2017 р., що в перерахунку і становило вже зазначені в законопроекті 42 євро/т.
Такий крок видається цілком прийнятним з огляду на результати економіко-математичного аналізу, виконаного Державним науково-дослідним інститутом інформатизації та моделювання економіки з використанням моделі GTAP (рис. 3). Вони показують, що за наявної кон'юнктури світового ринку брухту підвищення Україною вивізного мита на брухт чорних металів позитивно вплине на ситуацію в галузі. Так, збільшення експортного мита на брухт до 42 євро/т дасть можливість зменшити його експорт на 42,0%, до 282,2 тис. т, порівняно з 2017 р. При цьому обсяги заготівлі брухту скоротяться лише на 2,3%, у зв'язку з чим внутрішні поставки зростуть на 3,6% (до 3,42 млн т), а дефіцит брухту впаде до 5,4%. Це сприятиме активізації виробництва в металургійній і машинобудівній галузях, що матиме макроекономічний ефект на рівні 0,18 в.п. зростання ВВП і створення в цілому по країні близько 3,4 тис. робочих місць.
Водночас, якщо залишити вивізне мито на брухт на рівні 30 євро/т, ринок за нинішніх умов розвиватиметься мляво. А у середньостроковому періоді вітчизняний експорт брухту зменшиться на 9,3% при скороченні обсягів заготівлі на 0,7%, завдяки чому його внутрішні поставки зростуть на 0,6% (до 3,32 млн т). У результаті дефіцит брухту на внутрішньому ринку скоротиться з наявних
9 до 7,7%. На макроекономічному рівні очікується незначне зростання ВВП на 0,05 в.п.
У разі повернення до вивізного мита на рівні 10 євро/т при наявному тренді експортних цін зростання обсягів внутрішньої заготівлі брухту очікується на рівні 6,0%, тоді як його експорт збільшиться на 129,1%. Як наслідок, внутрішні поставки скоротяться на 12,0% (до 2,91 млн т), у зв'язку з чим дефіцит брухту чорних металів сягне 19,4%. Недопоставки брухту для вітчизняних підприємств металургійної і машинобудівної галузей призведуть до скорочення ВВП України на 0,06 в.п.
Як поводяться інші країни в аналогічних ситуаціях?
А тут навіть побіжний аналіз засвідчує, що такий підхід з боку України цілком відповідає міжнародній практиці обмеження експорту металобрухту в багатьох країнах світу з розвинутим сектором чорної металургії. У Китаї діє адвалерне експортне мито на рівні 40%, в Індії ставка мита (15%) у поєднанні зі спеціальним експортним податком сягає 35,7%, у Пакистані вивізне мито на брухт становить 25%. Це не кажучи вже про те, що в низці країн (зокрема, в Казахстані) діє повна заборона на експорт металобрухту.
На цьому тлі вітчизняні обмеження навіть на рівні, еквівалентному 20% від вартості брухту, виглядатимуть доволі скромно, тоді як металургійній галузі вони допоможуть розвиватися досить суттєво.
Утім, є один нюанс. Відповідні обмежуючі заходи в цих країнах діють уже давно, тоді як Україна взяла на себе зобов'язання при вступі до СОТ обмежитися 10 євро/т, а підписавши Угоду про асоціацію, - взагалі поступово знизити експортне мито на брухт для країн ЄС до нульової позначки.
Чи легітимно все це взагалі?
Дійсно, в певних колах активно просувається думка про те, що таким рішенням, як підняття експортного мита на брухт, Україна порушує все, що тільки можна, й одного дня це може призвести до торгових диспутів або застосування контрзаходів.
Однак на користь України в цьому питанні грає усталена світова практика: починаючи з 2010 р. різними країнами світу запроваджено 25 заходів, що обмежують чи повністю забороняють експорт металобрухту. При цьому жодних торговельних суперечок у рамках СОТ чи з ЄС ці заходи не спровокували.
Також детальний аналіз норм міжнародного торгового права чітко вказує, що нам є чим аргументувати правомірність таких кроків на міжнародній арені і законно просувати національні економічні інтереси. Йдеться насамперед про відповідність таких заходів, як тимчасове обмеження експорту, положенням статті ХХІ Генеральної угоди з питань тарифів і торгівлі, що лежить в основі функціонування СОТ. Зокрема, стаття XXI(b)(iii) ГАТТ "Винятки з міркувань безпеки" передбачає право держави запроваджувати будь-які регуляторні заходи, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, зокрема, під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах.
Очевидно, що анексія Російською Федерацією Криму, гібридна військова агресія проти України на Сході країни є надзвичайними обставинами, які вимагають забезпечення захисту її суттєвих інтересів. Забезпечення вітчизняного металургійного сектора брухтом внутрішньої заготівлі набуває стратегічного значення в умовах необхідності безперебійного постачання металопродукції за доступною ціною для потреб вітчизняного військово-промислового комплексу, важкого машинобудування й відновлення інфраструктури.
Занепокоєність деяких вітчизняних урядовців щодо неприйняття такого кроку з боку країн ЄС у зв'язку з набуттям чинності Угоди про асоціацію теж даремна, оскільки стаття 36 Угоди про асоціацію "Загальні винятки" надає можливість сторонам угоди безперешкодно використовувати заходи згідно зі статтею XXІ ГАТТ/СОТ та її примітками щодо тлумачення, які включено до цієї Угоди та є її невід'ємною частиною. Тобто, якщо запровадження заходу узгоджується із базовими положеннями системи угод СОТ, то цей захід автоматично має бути легалізованим і в рамках відповідних двосторонніх угод.
Відтак, дії України, спрямовані на подолання дефіциту металобрухту на внутрішньому ринку, цілком легітимні і відповідають нашому законному праву скористатися винятками з міжнародних торгових угод, щоб розв'язати проблему розвитку стратегічно важливої галузі у вітчизняній економіці.
Проте прийняття закону навіть з наявною економіко-правовою аргументацією є недостатнім для безапеляційного сприйняття зовнішньоторговельними партнерами, зокрема ЄС, цього заходу. Тому державна політика щодо забезпечення вітчизняних металургійних підприємств стратегічно важливою сировиною має супроводжуватись ініціативним переговорним процесом як у рамках СОТ, так і на двосторонньому рівні.
Окрім згаданих норм міжнародного права, що вказують на легітимність тимчасового підвищення експортного мита на брухт чорних металів, переговорна команда України, якої на сьогодні, на превеликий жаль, в уряді немає, мала би використовувати такі аргументи:
- хронічний дефіцит торговельного балансу (у 2017 р. - 8,6 млрд дол.);
- українська економіка продовжує стагнацію, вітчизняний ВВП на душу населення в п'ять разів нижчий за середньоєвропейський рівень, економічна активність суб'єктів господарювання залишається низькою, що не забезпечує достатніх надходжень до держбюджету і призводить до накопичення боргів, зокрема державний борг України станом на 28 лютого 2018 р. становить 76,8 млрд дол. порівняно з 69,8 млрд дол. у 2014 р.;
- значне скорочення загального промислового виробництва та експорту з одночасним збільшенням частки сировинних товарів у структурі вітчизняного експорту (близько 2/3 українського експорту становлять сировина, напівфабрикати та товари з низьким рівнем обробки і переробки).
І найголовніше, варто нагадати як зовнішньоторговельним партнерам, так і вітчизняним скептикам національного економічного прагматизму, що означені негативні явища мають місце в умовах бойових дій на Сході країни та анексії Криму.