В парламенте зарегистрирован очередной законопроект, касающийся уменьшения дефицита лома черных металлов на внутреннем рынке Украины (№8226). Депутаты вместе с металлургами уже третий год подряд продолжают системно работать над обеспечением доступа к лому внутренней заготовки путем ограничения его экспорта, повышая ставку вывозной пошлины. И если раньше пошлину дважды поднимали сроком на один год, то новшеством этого года стало намерение повысить пошлину не до 30 евро/т, как раньше, а до 42 евро/т и сроком на пять лет.
Для того чтобы четко разобраться, чего ожидать от принятия нового "металлургического" закона, сначала рассмотрим, что уже дали отечественной промышленности и экономике в целом предыдущие решения повысить пошлину на экспорт лома черных металлов с 10 до 30 евро/т.
А результаты действительно ощутимые (рис. 1). Во-первых, второй год подряд сохраняется положительная динамика поставок металлолома внутренней заготовки на отечественные предприятия металлургической отрасли, благодаря чему его дефицит на протяжении 2016–2017 гг. снизился почти втрое - с 850 тыс. до 300 тыс. т. Во-вторых, положительная динамика наблюдается также в объемах выплавки стали, которые в указанный период выросли с 20,4 млн до 21,0 млн т, несмотря на другие проблемы предприятий отрасли, в частности полугодовой простой Днепровского металлургического комбината из-за перебоев в поставках коксующегося угля. В-третьих, активизировалось перерабатывающее производство вдоль цепочки создания стоимости. Так, в первый год действия экспортной пошлины на лом в 30 евро/т трубными комбинатами, потребляющими сталь с металлургических предприятий, произведено на 17,4% больше труб, чем годом ранее. Из них бесшовные трубы, в производстве которых доля лома в сырье достигает 90%, показали рост на 29% - с 386 тыс. до 496 тыс. т. Отечественное производство металлоконструкций, в котором используются трубы и металлопрокат, в январе-сентябре 2017 г. по сравнению с аналогичным периодом 2016 г. выросло на 8,9% - с 55,0 тыс. до 55,9 тыс. т.
Кстати, по оперативным данным отечественного объединения предприятий "Укрметаллургпром", в январе-феврале 2018 г. на металлургические заводы в Украине поставлено на 3,1% лома больше, чем в аналогичном периоде предыдущего года, что позволило обеспечить 97% потребности украинских металлургов в ломе. Таким образом, мы приблизились к преодолению дефицита этого сырья на внутреннем рынке.
Следует обратить внимание на еще один момент: в 2017 г. зафиксирован первый рост объемов заготовки лома в Украине за последние семь лет - с 3,5 млн до 3,8 млн т, или на 7,8% к предыдущему году. В январе-феврале 2018 г. этот тренд продолжает набирать обороты: заготовка увеличилась на 17,3% к аналогичному периоду предыдущего года - с 474 тыс. до 556 тыс. т. Эти факты красноречиво свидетельствуют о том, что опасения отдельных правительственных чиновников и экспертов по поводу того, что повышение вывозной пошлины на лом уничтожит его заготовку в Украине, оказались, мягко говоря, неоправданными.
Как видим, мера оправдала политическое решение и обеспечила положительный эффект для отрасли. Для чего же тогда повышать вывозную пошлину на металлолом до 42 евро/т, и как это сработает в нынешних условиях?
Все дело в том, что в 2016 г. мировые цены на лом достигли многолетнего минимума, среднегодовая цена его экспорта из Украины тогда составляла всего 178,5 долл. за тонну (рис. 2). В таких условиях пошлина в 30 евро/т повышала стоимость отечественного лома для иностранных потребителей почти на 20%. Такое увеличение стоимости в относительных величинах побуждало импортеров искать источники поставок в других странах, которых, к счастью, хватает. Но уже в
2017 г. мировые цены на лом оттолкнулись от дна и начали стремительно расти, достигнув почти 250 долл./т. В результате доля вывозной пошлины в стоимости лома снизилась до 13,5%, а с ней стал слабее и ограничивающий эффект этой меры.
Как следствие, не задержался и рост объемов экспорта лома. В 2017 г. он вырос на 78,5% - с 272,6 тыс. до 486,5 тыс. т. По данным Госстата, экспортные цены на лом в январе 2018 г. приблизились к отметке в 300 долл./т, а "Укрметаллургпром" зафиксировал увеличение экспорта лома черных металлов в январе-феврале 2018 г. в 4,8 раза к аналогичному периоду предыдущего года.
Итак, ситуация стремительно меняется, поэтому старые добрые 30 евро за тонну уже могут и не сработать с тем же результатом, что и в предыдущие годы. Отсюда возникла идея установить вывозную пошлину в адвалорном эквиваленте, то есть в процентном значении к цене - 20%. В этом случае, как бы ни колебались мировые цены, ограничивающее влияние экспортной пошлины оставалось бы пропорциональным. Однако в отечественных условиях такой шаг вряд ли даст ожидаемый эффект, поскольку при нашей несовершенной системе таможенного регулирования он, вероятнее всего, приведет к массовому занижению экспортерами металлолома стоимости контрактов с целью минимизации уплаты пошлины. Учитывая это предостережение, было принято решение сохранить пошлину по специфической ставке (то есть в евро за тонну), но повысить ее до эквивалента 20% уровня 2017 г., что в перерасчете и составило уже указанные в законопроекте 42 евро/т.
Такой шаг выглядит вполне приемлемым, учитывая результаты экономико-математического анализа, выполненного Государственным научно-исследовательским институтом информатизации и моделирования экономики с использованием модели GTAP (рис. 3). Они показывают, что при сложившейся конъюнктуре мирового рынка лома повышение Украиной вывозной пошлины на лом черных металлов положительно скажется на ситуации в отрасли. Так, увеличение экспортной пошлины на лом до 42 евро/т позволит уменьшить его экспорт на 42,0%, до 282,2 тыс. т, по сравнению с 2017 г. При этом объемы заготовки лома сократятся только на 2,3%, в связи с чем внутренние поставки вырастут на 3,6% (до 3,42 млн т), а дефицит лома упадет до 5,4%. Это будет способствовать активизации производства в металлургической и машиностроительной отраслях, что даст макроэкономический эффект на уровне 0,18 п.п. роста ВВП и создания в целом по стране около 3,4 тыс. рабочих мест.
Вместе с тем, если оставить вывозную пошлину на лом на уровне 30 евро/т, рынок в нынешних условиях будет развиваться вяло. А в среднесрочном периоде отечественный экспорт лома уменьшится на 9,3% при сокращении объемов заготовки на 0,7%, благодаря чему его внутренние поставки вырастут на 0,6% (до 3,32 млн т). В результате дефицит лома на внутреннем рынке сократится с имеющихся 9 до 7,7%. На макроэкономическом уровне можно ожидать незначительного роста ВВП на 0,05 п.п.
В случае возврата к вывозной пошлине на уровне 10 евро/т при существующем тренде экспортных цен роста объемов внутренней заготовки лома можно ожидать на уровне 6,0%, тогда как его экспорт увеличится на 129,1%. Как следствие, внутренние поставки сократятся на 12,0% (до 2,91 млн т), в связи с чем дефицит лома черных металлов достигнет 19,4%. Недопоставки лома для отечественных предприятий металлургической и машиностроительной отраслей приведут к сокращению ВВП Украины на 0,06 п.п.
Как ведут себя другие страны в аналогичных ситуациях?
А здесь даже беглый анализ свидетельствует, что такой подход со стороны Украины полностью отвечает международной практике ограничения экспорта металлолома во многих странах мира с развитым сектором черной металлургии. В Китае действует адвалорная экспортная пошлина на уровне 40%, в Индии ставка пошлины (15%) в сочетании со специальным экспортным налогом достигает 35,7%, в Пакистане вывозная пошлина на лом составляет 25%. Это не говоря уже о том, что в ряде стран (в частности, в Казахстане) действует полный запрет на экспорт металлолома.
На этом фоне отечественные ограничения даже на уровне, эквивалентном 20% от стоимости лома, будут выглядеть весьма скромно, тогда как металлургической отрасли они помогут развиваться довольно существенно.
Впрочем, есть один нюанс. Соответствующие ограничивающие меры в этих странах действуют уже давно, тогда как Украина взяла на себя обязательства при вступлении во ВТО ограничиться 10 евро/т, а подписав Соглашение об ассоциации, - вообще постепенно снизить экспортную пошлину на лом для стран ЕС до нулевой отметки.
Легитимно ли все это вообще?
Действительно, в определенных кругах активно продвигается мысль о том, что таким решением, как поднятие экспортной пошлины на лом, Украина нарушает все, что только можно, и однажды это может привести к торговым диспутам или применению контрмер.
Однако в пользу Украины в этом вопросе играет сложившаяся мировая практика: начиная с 2010 г. разными странами мира введены 25 мер, ограничивающих или полностью запрещающих экспорт металлолома. При этом никаких торговых споров в рамках ВТО или с ЕС эти меры не спровоцировали.
Также детальный анализ норм международного торгового права четко указывает, что нам есть чем аргументировать правомерность таких шагов на международной арене и законно продвигать национальные экономические интересы. Речь идет, прежде всего, о соответствии таких мер, как временное ограничение экспорта, положениям статьи ХХІ Генерального соглашения по вопросам тарифов и торговли, находящимся в основе функционирования ВТО. В частности, статья XXI(b)(iii) ГАТТ "Исключения по соображениям безопасности" предусматривает право государства вводить любые регуляторные меры, которые оно считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности, в частности, во время войны или других чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях.
Очевидно, что аннексия Российской Федерацией Крыма, гибридная военная агрессия против Украины на Востоке страны являются чрезвычайными обстоятельствами, требующими обеспечения защиты ее существенных интересов. Обеспечение отечественного металлургического сектора ломом внутренней заготовки приобретает стратегическое значение в условиях необходимости бесперебойных поставок металлопродукции по доступной цене для нужд отечественного военно-промышленного комплекса, тяжелого машиностроения и восстановления инфраструктуры.
Озабоченность некоторых отечественных правительственных чиновников тем, что такой шаг не будет воспринят со стороны стран ЕС в связи со вступлением в силу Соглашения об ассоциации, тоже напрасна, поскольку статья 36 Соглашения об ассоциации "Общие исключения" предоставляет возможность сторонам соглашения беспрепятственно использовать меры согласно статье XXІ ГАТТ/ВТО и ее примечаниям относительно толкования, включенным в настоящее Соглашение и являющимся ее неотъемлемой частью. То есть, если введение меры согласуется с базовыми положениями системы соглашений ВТО, то эта мера автоматически должна быть легализована и в рамках соответствующих двусторонних соглашений.
Поэтому действия Украины, направленные на преодоление дефицита металлолома на внутреннем рынке, вполне легитимны и отвечают нашему законному праву воспользоваться исключениями из международных торговых соглашений, чтобы решить проблему развития стратегически важной отрасли в отечественной экономике.
Однако принятия закона даже с подобной экономико-правовой аргументацией недостаточно для безапелляционного принятия внешнеторговыми партнерами, в частности ЕС, этой меры. Поэтому государственная политика по обеспечению отечественных металлургических предприятий стратегически важным сырьем должна сопровождаться инициативным переговорным процессом как в рамках ВТО, так и на двустороннем уровне.
Кроме упомянутых норм международного права, указывающих на легитимность временного повышения экспортной пошлины на лом черных металлов, переговорная команда Украины, которая на сегодняшний день, к величайшему сожалению, в правительстве отсутствует, должна была бы использовать следующие аргументы:
- хронический дефицит торгового баланса (в 2017 г. - 8,6 млрд долл.);
- украинская экономика продолжает стагнацию, отечественный ВВП на душу населения в пять раз ниже среднеевропейского уровня, экономическая активность субъектов хозяйствования остается низкой, что не обеспечивает достаточных поступлений в госбюджет и приводит к накоплению долгов, в частности государственный долг Украины по состоянию на 28 февраля 2018 г. составляет 76,8 млрд долл. по сравнению с 69,8 млрд долл. в 2014 г.;
- значительное сокращение общего промышленного производства и экспорта с одновременным увеличением доли сырьевых товаров в структуре отечественного экспорта (около 2/3 украинского экспорта представляют сырье, полуфабрикаты и товары с низким уровнем обработки и переработки).
И самое главное, следует напомнить как внешнеторговым партнерам, так и отечественным скептикам национального экономического прагматизма, что обозначенные негативные явления имеют место в условиях боевых действий на Востоке страны и аннексии Крыма.