Від редакції DT.UA: Цей матеріал надійшов у редакцію ще до подій останніх четверга та п'ятниці - коли шанси на підписання Україною Угоди про асоціацію з ЄС у Вільнюсі хоча вже й почали ставати дедалі більш примарними, однак ще не розвіялися остаточно. Тим часом проблеми, які піднімає автор, не стали від цього менш актуальними, адже, як він абсолютно правильно зазначає, головною метою інтеграційних процесів мало би стати досягнення критеріїв європейської якості життя для українських громадян. На яке все одно хочеться сподіватися - хай уже навіть майже без надії.
Дискусії щодо європейського вибору України мають одну особливість - вони не містять економічних розрахунків щодо розвитку вітчизняного місцевого самоврядування. Однак саме місцеве самоврядування як різновид публічної влади, найбільш наближеної до пересічних громадян, у разі підписання Угоди про асоціацію з ЄС у першу чергу відчує на собі трансформаційні впливи в сфері бюджетного забезпечення територіальних громад.
Уже сьогодні питання місцевих фінансів входять до сфер законодавчої, адміністративної та гуманітарної експертизи Ради Європи щодо країн Центральної та Східної Європи (в тому числі й України) у контексті розділу "Територіальна адміністрація" та положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Курс на євроінтеграцію має передбачати у сфері місцевого самоврядування подолання низки проблем у фінансовому забезпеченні територіальних громад, зокрема пов'язаних із таким:
- невідповідністю між завданнями органів місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання;
- невизначеністю критеріїв фінансового вирівнювання та розподілу трансфертів;
- необґрунтованими обмеженнями доступу до позикових капіталів;
- суттєвим домінуванням трансфертів над власними фінансовими ресурсами;
- обмеженою часткою надходжень від місцевого оподаткування.
Результати досліджень і наявний досвід країн, які стали членами ЄС, свідчать, що тісніша інтеграція країни з Європейським Союзом з часом приводить до відчутних позитивних економічних змін. Спробуймо з допомогою цифр оцінити поточну адекватність європейським критеріям вітчизняного місцевого самоврядування, умовно поділивши країни ЄС на так звані нову Європу (постсоціалістичні країни, які приєдналися до ЄС у 2004 р.) і стару Європу (решта країн ЄС) та використовуючи дані Євростату, Єврокомісії, Комітету регіонів, установ статистики країн ЄС, Ради європейських муніципалітетів і регіонів (CEMR), дослідного відділу Банку Dexia Credit Local, а також офіційні статистичні дані по Україні та Російській Федерації.
Сьогодні Україна має вищий порівняно з країнами ЄС показник залежності місцевих бюджетів від трансфертів з Державного бюджету (рис. 1), який щороку зростає. В 2007 р. частка таких трансфертів у доходах місцевих бюджетів становила 43,3%, у 2012-му - майже 54 і на 2013-й очікується в обсязі 55–56%. У більшості країн ЄС ця частка є набагато нижчою (наприклад, у Німеччині - 22%, а у Швеції - 34), що означає значно вищий рівень фінансової автономії місцевого самоврядування в Європі. Водночас у Російській Федерації частка міжбюджетних трансфертів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів за 2012 р. становила 61,8%.
При цьому в Україні в середньому лише 46% трансфертів, що спрямовувались урядом на рівень місцевих бюджетів упродовж 2005–2012 рр., становлять трансферти на загальні цілі (зокрема, дотація вирівнювання), кошти яких органи місцевого самоврядування можуть розподіляти та витрачати на власний розсуд. У більшості ж країн ЄС така частка є значно вищою, для прикладу, у Німеччині вона дорівнює 95%, у Швеції - 75, Великобританії - 64, Польщі - 62%. У Росії цей показник майже аналогічний українському - 46,6%.
Тобто в Україні переважну частину міжбюджетних трансфертів становлять ті, які мають цільове призначення (субвенції), і їхні кошти органи місцевого самоврядування просто технічно перераховують кінцевим одержувачам і не можуть перерозподіляти на власний самоврядний розсуд.
Бюджетна забезпеченість територіальних громад у країнах ЄС та Україні також суттєво різниться (рис. 2). Якщо в Україні на одного жителя за рік витрачається з місцевих бюджетів у середньому 3471,5 грн (найвищий показник у Києві - 4095,7 грн, найнижчий у Луганській області - 2890,5 грн), то в країнах так званої нової Європи цей показник становить 11901,68 грн, а старої Європи ще вищий - 52258,0 грн. Таким чином, у країнах ЄС з муніципального бюджету на одного жителя витрачається коштів у 13 разів більше, ніж із бюджетів українських міст, селищ, сіл. Навіть у країнах "нової Європи" цей показник майже вчетверо вищий за український. Для об'єктивності слід зауважити, що в Російській Федерації цей показник за 2010 р. перевищує український і дорівнює 453,6 євро, або 4808,6 грн на одного жителя громади, а з урахуванням ресурсів бюджетів суб'єктів федерації - 1151,5 євро, або 12205,9 грн.
При цьому частка видатків українських місцевих бюджетів, що спрямовується на виконання органами місцевого самоврядування власних повноважень (житлово-комунальне господарство, благоустрій, транспортна сфера, утримання бюджетної та дорожньої інфраструктури, місцеві програми соціально-економічного розвитку тощо), залишається більш як утричі меншою, ніж у країнах ЄС (рис. 3, 4). Необхідно звернути увагу на те, що в Російській Федерації цей показник наближається до загальноєвропейського і в 2010 р. становив 40,1% (зокрема на ЖКГ - 18,3%, на управління - 8,9).
Звичайно, про європейську якість муніципальних послуг в умовах, коли лише 8,7% коштів місцевих бюджетів спрямовується на ці цілі, йтися не може. Саме спрямування в країнах ЄС понад половини коштів місцевих бюджетів на власне муніципальні послуги та самоврядне управління цими процесами і створює таку високу, поки що недосяжну для українців якість життя в кожному європейському місті, містечку чи селі.
Мізерною залишається в Україні частка власних ресурсів у загальних доходах місцевих бюджетів, яка протягом 2009–2012 рр. не перевищує 8% (рис. 5). Саме власні ресурси спрямовуються на забезпечення належної якості життя в населеному пункті - на благоустрій, житлово-комунальну сферу, забезпечення водою тощо. Для порівняння: в країнах ЄС цей показник становить від 30 до 70% (Великобританія - 37%, Німеччина - 46, Франція - 67%). От чому рівень та якість життя в місті, містечку чи селищі Європи та України кардинально різняться.
Показником перспектив місцевого розвитку в будь-якій країні є обсяги капітальних видатків місцевих бюджетів. В Україні місцеві бюджети продовжують забезпечувати передусім лише виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, оплату енергоносіїв, пільг і субсидій населенню, тобто виконують переважно функції "соціального гаманця". В Європі органи місцевого самоврядування активно вкладають кошти в інфраструктуру та місцевий економічний розвиток. Обсяг капітальних видатків на одного члена європейської та української територіальної громади відрізняється у 18 разів!
Є над чим замислитися, коли у нас в майбутнє громади вкладається близько 240 грн на одного жителя, а в країнах "нової Європи" - майже 2,5 тис. грн і "старої Європи" - близько 5 тис. грн (рис. 6).
Таким чином, укладання Угоди про асоціацію з ЄС відкрило б шлях до підвищення рівня бюджетного забезпечення українських територіальних громад, оскільки це один з індикаторів відповідності критеріям майбутнього членства в Євросоюзі. Показником успішного виконання угоди для місцевого самоврядування має стати наближення українського законодавства до європейських стандартів і реальна децентралізація, насамперед бюджетна.
Не членство України в ЄС як таке має стати самоціллю європейської інтеграції, а досягнення критеріїв європейської якості життя для українських громадян. Адже навіть підписана угода може перетворитися в українських реаліях на формальний документ без позитивних трансформацій для місцевого самоврядування. Водночас відсутність угоди насправді не перешкоджає впроваджувати європейські механізми зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування.