Нещодавно на шпальтах DT.UA вийшла стаття А.Веселовського "Експортний потенціал України: шлях до відродження" (№28–29 від 14 серпня 2015 р.), в якій досвідчений кар'єрний дипломат підняв важливу проблему, яку ширше можна охарактеризувати як економізація зовнішньої політики України. Проблема не просто назріла, а навіть перезріла, якщо враховувати і те значення, яке вона має в умовах сучасної глобалізованої економіки, і той час, протягом якого вона періодично "піднімається" у нас і громадськістю, і владними колами. Тим не менш, на жаль, ми все ще далекі від її розв'язання.
Приступаючи до обговорення цієї проблеми, необхідно передусім домовитися про терміни, щоб у подальшому уникнути можливих непорозумінь. Тож під економізацією зовнішньої політикими будемо розуміти встановлення як пріоритетних таких цілей і завдань у галузі зовнішньої політики, що сприятимуть поліпшенню участі України у світовому поділі праці шляхом розширення ринків збуту продукції вітчизняних виробників, залучення зі світового фінансового ринку до економічного обігу країни необхідних коштів (кредитів та інвестицій), раціональної інтеграції економіки України до регіональних економічних об'єднань та врахування і пристосування до потреб внутрішнього ринку глобалізаційних процесів. Таке завдання повинно бути внесено до державної зовнішньополітичної доктрини. І не просто внесено, а слугувати пробним каменем при прийнятті кожного рішення у цій сфері, включаючи не тільки суто економічні, а й політичні, військові, гуманітарні та інші питання.
Власне, таке завдання - сконцентрувати наші економічні інтереси у вигляді чітких політичних цілей - і є тим першим кроком, який необхідно зробити. Мені можуть заперечити, що таке завдання не лише давно стоїть, але і виконується: адже, обираючи для себе стратегічних партнерів, ми говоримо насамперед про традиційні економічні зв'язки, які об'єднують нас у єдиний народногосподарський комплекс, або про потребу побудови у країні соціально-орієнтованої ринкової економіки європейського типу, або про ефективність системи відкритої економіки… Але, на відміну від чистої політики, коли можна "прослизнути між крапельок" або "подібно мавпі, спостерігати з дерева за бійкою двох тигрів", в економіці така невизначеність означає неучасть у розподілі прибутків: здається, ви знали про рух кон'юнктури ринку, знайомі з провідними бізнесменами, періодично відвідуєте ділові форуми, проходите аудиторські перевірки і навіть пишете якісь бізнес-плани… Але не берете участі в жодному серйозному проекті (до якого, як правило, запрошують лише своїх, надійних і перевірених, партнерів) і, відповідно, залишаєтеся на самоті, коли ваші співрозмовники після кави йдуть до кабінету господаря "робити бізнес".
Така пріоритетність досить важко реалізується на практиці, адже держава має не тільки економічні інтереси. Зовнішня політика повинна забезпечувати потреби держави та суспільства і в галузі оборони, і в культурних зв'язках, і в гуманітарних питаннях… І досить часто військова співпраця більш вигідна не з тими державами, з якими можуть бути тісніші культурні зв'язки. Або більш перспективними економічні відносини.
Однак без справжньої пріоритетності врахування економічних потреб при прийнятті політичних зовнішньоекономічних рішень важко сподіватися на серйозну ділову співпрацю в сучасних умовах, умовах глобалізації економіки, які, серед іншого, передбачають або ініціативне вкладання значних коштів, або координацію дій і партнерство з більш конкурентоспроможною стороною.
Потрібно також чітко розуміти і враховувати у роботі дипломатичного відомства, починаючи від концептуальних і стратегічних розробок і до здійснення конкретних кроків окремими дипломатами, той факт, що економічні інтереси навіть союзних держав можуть входити і постійно входять у протиріччя, відображаючи гостру конкуренцію на світовому ринку. Не буде зайвим нагадати слова колишнього міністра зовнішньої торгівлі Бельгії П.Шевальє: "Не забувайте, що торгівля - це війна… У світі торгівлі все використовується для того, щоб захопити або створити для себе ринки".
Балансування між політичними та економічними інтересами є особливо складною справою. Але якщо ми серйозно говоримо про економізацію зовнішніх зв'язків, то і акценти повинні бути розставлені чітко. Це, звісно, не виключає того, що відносно окремих країн або груп країн (інтеграцій, союзів) можуть встановлюватися й інші пріоритети: підтримання насамперед політичних або культурних зв'язків. Але робити це потрібно свідомо і з розумінням допустимого рівня, за яким уже можна забути про економізацію взагалі.
Економічній підхід при розробці зовнішньоекономічної стратегії обов'язково повинен включати і наші відносини з міжнародними фінансово-економічними організаціями та інтеграційними об'єднаннями, а також позицію України у питаннях, які розглядаються їх органами управління. У тому числі (а може, навіть особливо) коли ці питання не стосуються безпосередньо нашої країни. Адже якщо ми не будемо приділяти уваги проблемам інших країн (наприклад, Африки), то і вони не будуть вникати у наші потреби і слухати наші аргументи. На сьогодні ці питання здебільшого вирішуються поза Міністерством закордонних справ - у міністерствах фінансів та економіки, в центральному банку… Поза сумнівом, ці державні установи і надалі повинні говорити своє вагоме слово у професійному обґрунтуванні наших позицій. Але і МЗС не може і не повинен відігравати роль простого статиста. Адже саме тут сходяться інколи невидимі ниточки всієї глобальної конструкції.
Втім, і це, як кажуть, тільки половина справи. На практиці економізація зовнішньої політики реалізується через економізацію зовнішніх відносин, під якою, для цілей цієї статті, ми розумітимемо використання засобів політичного, дипломатичного, економічного, військового, культурного та іншого впливу на суб'єктів міжнародних відносин з метою досягти цілей зовнішньої політики, визначених у результаті її економізації. Всі ці засоби в умовах економізації зовнішньої політики повинні розглядатися хоча і не виключно, але передусім як такі, що покликані забезпечити досягнення економічних цілей: сприяння розвитку торгівлі (з першочерговою, але не виключною увагою до експорту), залученню інвестицій (хоча і про забезпечення своїх "форпостів" в інших країнах шляхом успішних інвестицій теж забувати не потрібно), пошуку ефективних технологій, а також отриманню економічної допомоги та пільгових кредитів (хоча занадто захоплюватися цим не варто, адже безплатний сир буває лише у мишоловці).
У вітчизняних ЗМІ, та й у експертному середовищі склалася практика нечасто піддавати жорсткійкритиці міністра фінансів та міністра закордонних справ. Не те щоб хтось вивів їх із зони критики, а просто виглядає якось непатріотично "наїжджати" на високопосадовців, які рятують країну від дефолту та російської агресії. Про Міністерство фінансів варто поговорити окремо, а що стосується Міністерства закордонних справ, то слід визнати очевидну істину - роботу з економізації зовнішньої політики повністю провалено. Що, серед іншого, стало однією з причин ганебного падіння українського експорту до країн Європейського Союзу: за перше півріччя - на 35%. Хоча, за задумкою, передбачалося зростання, яке повинно було компенсувати нам очікувані втрати від експорту в Росію (-60%).
А чому дивуватися, якщо заступник міністра з економічних питань на круглому столі в комітеті Верховної Ради із закордонних справ говорить про "європейський експорт з України" і навіть не помічає своєї обмовки. В інших умовах можна було б розраховувати на те, що таку роботу виконуватиме економічне міністерство, але на що можна сподіватися у нас, коли міністр економіки заявляє, що вбачає своє надзавдання у тому, щоб це міністерство взагалі зникло. Навряд чи за таких умов допоможе інститут торговельного представника, який очолює заступник цього міністра. Та й не видно того "представництва" (якщо не брати до уваги представницькі заходи за кордоном).
Багаторічний моніторинг розвитку вітчизняної економічної дипломатії і ззовні, і зсередини привів мене до висновку, що її деградація (щоб не сказати повне руйнування) стала наслідком не дурості або непрофесіоналізму, а навпаки, навмисних і добре продуманих дій. І необов'язково це пов'язано тільки з підступом північного "стратегічного партнера". В тому ж напрямі працювали (і, боюсь, що й надалі працюють) численні інтереси та "інтересики" окремих бізнесових груп і приватних осіб. Деколи зовсім дрібні.
На нашу думку, ефективна робота МЗС, спрямована на досягнення згаданих вище цілей, потребує насамперед певної реформи його організаційної структури. Економічний департамент (нині, на жаль, розформований) повинен стати провідним (принаймні одним із провідних) підрозділів, а його керівник - бути членом колегії міністерства. При цьому його куратором має бути не просто перший заступник міністра, а особа в ранзі члена Кабінету міністрів. (Щось наближене до канадського варіанта, описаного в статті А.Веселовського.) І свої функції такий департамент повинен здійснювати у тісній співпраці з міністерствами економіки та фінансів, Національним банком, іншими економічними установами, а також профільними науковими інститутами (перш за все, Інститутом світової економіки та міжнародних відносин, який необхідно використовувати як мозковий центр).
Формою такої тісної співпраці можуть бути періодичні (систематичні) спільні засідання. При цьому саме економічний департамент МЗС України повинен відігравати роль координатора міжнародної діяльності всіх інших державних органів влади. А рішення таких спільних засідань (у подальшому затверджені Кабінетом міністрів України) забезпечать єдність зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних пріоритетів та практичних дій різних державних установ у цих питаннях. Звісно, що і всередині самого МЗС такий департамент повинен виконувати координаційну роль, чого можна досягти шляхом створення у складі територіальних управлінь економічних відділів з подвійним підпорядкуванням.
Наступним організаційним кроком може бути усунення певного дублювання, яке виникає внаслідок існування в деяких країнах торгово-економічних місій (ТЕМ), безпосередньо підзвітних Міністерству економіки. Це давня проблема, в якої не існує простого рішення. Але, на думку автора, за наявності чіткої координації дій, про яку згадувалося вище, такі місії повинні влитися до складу посольств. Функції ТЕМ насправді є лише продовженням і поглибленням роботи, яку здійснюють служби економічних радників посольств. Отже, таке приєднання на практиці означатиме лише те, що потреби (перспективи розвитку або існуючий стан економічних відносин) зумовлюють необхідність у даній конкретній країні розширити функції такої служби. При цьому можна використовувати досвід інших країн, які практикують відрядження до своїх посольств за кордоном представників (аташе) інших державних установ. У нас уже зараз існує потреба мати таких аташе, яких міг би утримувати Мінфін у Парижі (при FATF) і Вашингтоні (при МВФ і МБРР).
Можна поміркувати і про більш радикальні структурні зміни за "канадським варіантом": як відомо, у цій країні існує єдине Міністерство закордонних справ і зовнішньої торгівлі. І не лише в цій країні, а наприклад, ще і в Австралії (до речі, дві країни з потужними українськими спільнотами - може, в цьому щось є?), Швеції і більш як десятку інших країн світу.
Такі реформи, як видається, сприятимуть поліпшенню зовнішньоекономічної діяльності. Але є певні (і чималі) резерви, які можна і потрібно використовувати вже зараз. Передусім слід різко підвищити ефективність використання наших працівників у закордонних установах.
Слід враховувати, що ефективність роботи економічних (комерційних) дипломатів за кордоном визначається не тільки і не стільки їх кількістю, скільки якістю, тобто рівнем професійності та порядком організації їх роботи.
Спектр представників комерційної дипломатії досить широкий: від найвищих державних службовців (президента, прем'єр-міністра, міністрів і депутатів парламенту) до посла і дипломатичних представників нижчого рангу, таких, як керівники торгових представництв, комерційні аташе тощо. Розмірковуючи над словами прем'єра ще ХІХ сторіччя У.Піта про те, що "британська дипломатія - це британська торгівля", сучасний дипломат зробив висновок: "Посольська дипломатична служба потребує осіб, так би мовити, іншої віри, тому що торгівля - це не справа людей, які сидять за столом і пишуть доповіді, чим, власне, і зайняті дипломати".
Вибір типу економічного дипломата визначається залежно як від установи, що виступає основним провідником економічної дипломатії та координатором дій у цій царині, так і від загальних управлінських традицій відповідної держави та типу відносин між державою та приватним сектором. Зокрема, тип державного службовця притаманний як країнам з міцними патерналістськими традиціями, так і країнам, в яких існують розвинені об'єднання приватного сектора, здатні забезпечувати своїм підприємствам дієву допомогу за кордоном, залишаючи економічним дипломатам лише їх специфічну роботу, пов'язану з міждержавними відносинами.
Сприяння своїм товаровиробникам - не нова справа для дипломатів. Свого часу міністр торгівлі США Р.Браун прямо проголошував еру "комерційної дипломатії", метою якою повинно бути сприяння розвитку торговельних та інвестиційних інтересів США за кордоном. Значну роль у цьому відіграла також ініціатива тодішнього заступника державного секретаря США Л.Ігелбергера (відома, як Ігелбергерів "білль про права"), яку було оприлюднено в листопаді 1989 р. Сутність цієї ініціативи полягала у визнанні першочерговим національним інтересом США підтримки економіки країни. З метою збільшення ролі Державного департаменту в просуванні інтересів американських компаній за кордоном і нівелювання конкурентних переваг, що отримують компанії інших країн від власних урядів,
Л.Ігелбергер запропонував визнати за американськими господарюючими суб'єктами права на таке:
- врахування їх позиції в процесі формування зовнішньої політики;
- надання сприяння у встановленні рівних і недискримінаційних умов у міжнародній торгівлі;
- одержання кваліфікованої допомоги від фахівців у всіх закордонних дипломатичних установах;
- отримання професійних порад і аналізу умов місцевого політичного і ділового середовища;
- сприяння у встановленні контактів із ключовими державними і приватними центрами прийняття рішень;
- одержання рівної для всіх зацікавлених американських фірм підтримки під час участі в міжнародних торгах;
- отримання допомоги в розв'язанні інвестиційних і ділових спорів, а в разі експропріації - допомоги в одержанні швидкої та повної компенсації.
Так що, безсумнівно, вітчизняному бізнесу необхідно допомагати. Причому незалежно від форми власності. Навіть якщо він повністю або частково належить іноземному капіталу. Всі вони наші платники податків. Чи не всі. Або на різні суми. Або… У цій справі багато питань і не тільки перед нашими дипломатами. Справді, надання допомоги може зайняти більше часу у разі середнього підприємства, аніж гіганта індустрії (хоча б тому, що останній має можливість користуватися послугами справжніх фахівців-"зовнішторгівців"). А усе це за рахунок коштів бюджету, до якого їх сплачують нерівноцінно. І важливість для економіки країни може бути різна.
А як дипломат за кордоном узагалі може перевірити прозорість і надійність підприємства, за яке він, по суті, дає гарантії місцевому бізнесу? Адже при будь-яких непорозуміннях між партнерами у майбутньому місцеві бізнесмени не забудуть, хто привів до їхнього офісу українських підприємців. А це означає погіршення іміджу вже не тільки конкретних вітчизняних бізнесменів або підприємництва загалом. Це удар по довірі до нашої держави, яку, власне, і представляють дипломати. Причому це може статися незалежно від того, хто правий, а хто винний. Адже усе відбувається на їхній території, де у місцевої сторони більше можливостей впливу на суспільну думку та чиновників. Тому потрібно підійти до цього питання по-державному. В моєму розумінні це означає:
- централізовано визначити форми та рівні дипломатичної підтримки зовнішньоекономічної діяльності українських підприємств (починаючи від надання інформації про стан економіки та основні підприємства та закінчуючи здійсненням маркетингових досліджень і веденням переговорів);
- чітко визначати і офіційно оголосити принципи відбору підприємств, яким надається дипломатична підтримка (участь у реалізації державних програм, належність до пріоритетних галузей або напрямів економічного розвитку країни, прозорість діяльності та звітності тощо);
- розробити та затвердити стандартні форми носіїв інформації, які можуть використовуватися при наданні дипломатичної підтримки (вимоги до мови викладення матеріалів, показників фінансово-економічної діяльності, детальності підготовки бізнес-планів, наявності ілюстративного матеріалу та зразків продукції, інформації про власників і керівників компаній тощо);
- забезпечити затребуваність інформації, яка надходить з дипустанов за кордоном (тобто наявність у МЗС певної структури, яка займається лише практичним використанням такої інформації, а саме: передає, перекладає, роз'яснює маркетингову інформацію, узгоджує візити бізнес-делегацій, здійснює моніторинг ділових зв'язків, що їх встановлено з допомогою дипломатичної підтримки, перевіряє відповідність ділової інформації встановленим стандартам, а у разі необхідності допомагає доопрацювати її тощо).
Таким чином, безпосередньо перед Міністерством закордонних справ постає цілий комплекс нових завдань. І вирішувати їх буде необхідно спільно не тільки з іншими державними установами, але і з підприємницькими асоціаціями та об'єднаннями. (І що дуже важливо, робити це потрібно у щоденному режимі, а не на парадних засіданнях Ради експортерів.) Слід ширше практикувати проведення з ними консультацій, створення спільних комісій ad hoc (що потрібно було зробити, наприклад, при виникненні проблеми у відносинах із FATF щодо боротьби з відмиванням брудних грошей або зі Сполученими Штатами щодо захисту інтелектуальної власності, або з Європейським Союзом… або з Російською Федерацією - звісно, після повної перемоги нашої дипломатії та "здорового глузду") і комісій з дво- і багатосторонніх відносин. Це допоможе не тільки краще взнати думку й інтереси вітчизняного бізнесу, але й скоординувати спільну діяльність (адже деякі бізнес-структури мають такі представництва за кордоном, які можуть працювати нарівні з посольствами), а також використовувати їх лобістські можливості і в Україні, і за кордоном.