Недавно на страницах ZN.UA вышла статья А.Веселовского "Экспортный потенциал Украины: путь к возрождению" (№28–29 от 14 августа 2015 г.), где опытный карьерный дипломат поднял важную проблему, которую шире можно охарактеризовать как экономизация внешней политики Украины. Проблема не просто назрела, а даже перезрела, если учитывать и то значение, которое она имеет в условиях современной глобализированной экономики, и то время, в течение которого она периодически "поднимается" у нас и общественностью, и властными кругами. Но, к сожалению, мы все еще далеки от ее решения.
Приступая к обсуждению этой проблемы, необходимо прежде всего договориться о терминах, чтобы в дальнейшем избежать возможных недоразумений. Следовательно, под экономизацией внешней политики мы будем понимать установление в качестве приоритетных таких целей и задач в сфере внешней политики, которые будут способствовать улучшению участия Украины в мировом разделении труда путем расширения рынков сбыта продукции отечественных производителей, привлечения с мирового финансового рынка в экономическое обращение страны необходимых денежных средств (кредитов и инвестиций), рациональной интеграции экономики Украины в региональные экономические объединения и учета и приспособления к потребностям внутреннего рынка глобализационных процессов. Такая задача должна быть внесена в государственную внешнеполитическую доктрину. И не просто внесена, а служить пробным камнем при принятии каждого решения в этой сфере, включая не только сугубо экономические, но и политические, военные, гуманитарные и другие вопросы.
Собственно, такая задача - сконцентрировать наши экономические интересы в виде четких политических целей - и является тем первым шагом, который необходимо сделать. Мне могут возразить, что такая задача не только давно стоит, но и выполняется: ведь, выбирая себе стратегических партнеров, мы говорим, прежде всего, о традиционных экономических связях, объединяющих нас в единый народнохозяйственный комплекс, или о необходимости построения в стране социально-ориентированной рыночной экономики европейского типа, или об эффективности системы открытой экономики... Но, в отличие от чистой политики, когда можно "проскользнуть между капельками" или "подобно обезьяне, наблюдать с дерева за дракой двух тигров", в экономике подобная неопределенность означает неучастие в распределении прибыли: кажется, вы знали о движении конъюнктуры рынка, знакомы с ведущими бизнесменами, периодически посещаете деловые форумы, проходите аудиторские проверки и даже пишете какие-то бизнес-планы... Но не принимаете участия ни в одном серьезном проекте (в который, как правило, приглашают только своих, надежных и проверенных, партнеров) и, соответственно, остаетесь в одиночестве, когда ваши собеседники после кофе идут в кабинет хозяина "делать бизнес".
Такая приоритетность довольно тяжело реализуется на практике, ведь государство имеет не только экономические интересы. Внешняя политика должна обеспечивать потребности государства и общества и в сфере обороны, и в культурных связях, и в гуманитарных вопросах... И довольно часто военное сотрудничество выгоднее не с теми государствами, с которыми могут быть более тесные культурные связи. Или более перспективные экономические отношения.
Но без настоящей приоритетности учета экономических потребностей при принятии политических внешнеэкономических решений сложно надеяться на серьезное деловое сотрудничество в современных условиях, условиях глобализации экономики, которые, среди прочего, предполагают или инициативное вкладывание значительных средств, или координацию действий и партнерство с более конкурентоспособной стороной.
Надо также четко понимать и учитывать в работе дипломатического ведомства, начиная с концептуальных и стратегических разработок и до осуществления конкретных шагов отдельными дипломатами, тот факт, что экономические интересы даже союзных государств могут входить и постоянно входят в противоречие, отображая острую конкуренцию на мировом рынке. Не будет лишним напомнить слова бывшего министра внешней торговли Бельгии П.Шевалье: "Не забывайте, что торговля - это война... В мире торговли все используется для того, чтобы захватить или создать для себя рынки".
Балансирование между политическими и экономическими интересами является особенно сложным делом. Но если мы всерьез говорим об экономизации внешних связей, то и акценты должны быть расставлены четко. Это, конечно, не исключает того, что относительно отдельных стран или групп стран (интеграций, союзов) могут устанавливаться и другие приоритеты: поддержание, прежде всего, политических или культурных связей. Но делать это надо осознанно и с пониманием допустимого уровня, за которым уже можно забыть об экономизации вообще.
Экономический подход при разработке внешнеэкономической стратегии обязательно должен включать и наши отношения с международными финансово-экономическими организациями и интеграционными объединениями, а также позицию Украины в вопросах, рассматриваемых их органами управления. В том числе (а может, даже особенно) когда эти вопросы не касаются непосредственно нашей страны. Ведь если мы не будем уделять внимания проблемам других стран (например, Африки), то и они не будут вникать в наши потребности и слушать наши аргументы. На сегодняшний день эти вопросы в основном решаются вне Министерства иностранных дел - в министерствах финансов и экономики, в центральном банке... Несомненно, эти государственные учреждения и в дальнейшем должны говорить свое весомое слово в профессиональном обосновании наших позиций. Но и МИД не может и не должно играть роль простого статиста. Ведь именно здесь сходятся иногда невидимые ниточки всей глобальной конструкции.
Впрочем, и это, как говорят, только половина дела. На практике экономизация внешней политики реализуется через экономизацию внешних отношений, под которой, для целей этой статьи, мы будем понимать использование средств политического, дипломатического, экономического, военного, культурного и другого влияния на субъектов международных отношений с целью достижения целей внешней политики, определенных в результате ее экономизации. Все эти средства в условиях экономизации внешней политики должны рассматриваться хотя и не исключительно, но прежде всего как такие, которые призваны обеспечить достижение экономических целей: содействие развитию торговли (с первоочередным, но не исключительным вниманием к экспорту), привлечению инвестиций (хотя и об обеспечении своих "форпостов" в других странах путем успешных инвестиций тоже забывать не следует), поиску эффективных технологий, а также получению экономической помощи и льготных кредитов (хотя слишком увлекаться этим не следует, ведь бесплатный сыр бывает только в мышеловке).
В отечественных СМИ, да и в экспертной среде, сложилась практика нечасто подвергать жесткойкритике министра финансов и министра иностранных дел. Не то чтобы кто-то вывел их из зоны критики, а просто считается как-то непатриотично "наезжать" на высоких должностных лиц, спасающих страну от дефолта и российской агрессии. О Министерстве финансов следует поговорить отдельно, а что касается Министерства иностранных дел, то следует признать очевидную истину - работа по экономизации внешней политики полностью провалена. Что, среди прочего, стало одной из причин позорного падения украинского экспорта в страны Европейского Союза: за первое полугодие - на 35%. Хотя, по идее, предполагался рост, который должен был компенсировать нам ожидаемые потери от экспорта в Россию (-60%).
А чему удивляться, если заместитель министра по экономическим вопросам на круглом столе в комитете Верховной Рады по иностранным делам говорит об "европейском экспорте из Украины" и даже не замечает своей оговорки. В других условиях можно было бы рассчитывать на то, что такую работу будет выполнять экономическое министерство, но на что можно надеяться у нас, если министр экономики заявляет, что видит свою сверхзадачу в том, чтобы это министерство вообще исчезло. Едва ли в таких условиях поможет институт торгового представителя, который возглавляет заместитель этого министра. Да и не видно этого "представительства" (если не брать во внимание представительские мероприятия за границей).
Многолетний мониторинг развития отечественной экономической дипломатии и извне, и внутри привел меня к заключению, что ее деградация (чтобы не сказать полное разрушение) стала следствием не глупости или непрофессионализма, а наоборот, преднамеренных и хорошо продуманных действий. И необязательно это связано только с происками северного "стратегического партнера". В том же направлении работали (и, боюсь, что и в дальнейшем работают) многочисленные интересы и "интересики" отдельных бизнес-групп и частных лиц. Иногда очень мелкие.
По нашему мнению, эффективная работа МИД, направленная на достижение упомянутых выше целей, нуждается, прежде всего, в определенной реформе его организационной структуры. Экономический департамент (сейчас, к сожалению, расформированный) должен стать ведущим (по крайней мере одним из ведущих) подразделением, а его руководитель - быть членом коллегии министерства. При этом его куратором должен быть не просто первый заместитель министра, а лицо в ранге члена Кабинета министров. (Что-то приближенное к канадскому варианту, описанному в статье А.Веселовского.) И свои функции такой департамент должен осуществлять в тесном сотрудничестве с министерствами экономики и финансов, Национальным банком, другими экономическими учреждениями, а также профильными научными институтами (прежде всего, Институтом мировой экономики и международных отношений, который необходимо использовать как мозговой центр).
Формой такого тесного сотрудничества могут быть периодические (систематические) совместные заседания. При этом именно экономический департамент МИД Украины должен играть роль координатора международной деятельности всех остальных государственных органов власти. А решения таких совместных заседаний (в дальнейшем утвержденные Кабинетом министров Украины) обеспечат единство внешнеполитических и внешнеэкономических приоритетов и практических действий разных государственных учреждений в этих вопросах. Естественно, что и внутри самого МИД такой департамент должен выполнять координационную роль, чего можно достичь путем создания в составе территориальных управлений экономических отделов с двойным подчинением.
Следующим организационным шагом может быть устранение определенного дублирования, которое возникает вследствие существования в некоторых странах торгово-экономических миссий (ТЭМ), непосредственно подотчетных Министерству экономики. Это старая проблема, у которой нет простого решения. Но, по мнению автора, при наличии четкой координации действий, о которой упоминалось выше, такие миссии должны влиться в состав посольств. Функции ТЭМ в действительности являются только продолжением и углублением работы, проводимой службами экономических советников посольств. Следовательно, такое присоединение на практике будет означать только то, что потребности (перспективы развития или существующее состояние экономических отношений) предопределяют необходимость в данной конкретной стране расширить функции такой службы. При этом можно использовать опыт других стран, практикующих командировки в свои посольства за границей представителей (атташе) других государственных учреждений. У нас уже сейчас существует потребность иметь таких атташе, которых мог бы содержать Минфин в Париже (при FATF) и Вашингтоне (при МВФ и МБРР).
Можно поразмышлять и о более радикальных структурных изменениях по "канадскому варианту": как известно, в этой стране существует единое Министерство иностранных дел и внешней торговли. И не только в этой стране, а например, еще и в Австралии (кстати, две страны с мощными украинскими сообществами - может, в этом что-то есть?), Швеции и более чем в десятке других стран мира.
Такие реформы, как кажется, будут способствовать улучшению внешнеэкономической деятельности. Но есть определенные (и немалые) резервы, которые можно и надо использовать уже сейчас. Прежде всего, следует резко повысить эффективность использования наших работников в зарубежных учреждениях.
Следует учитывать, что эффективность работы экономических (коммерческих) дипломатов за границей определяется не только и не столько их количеством, сколько качеством, т.е. уровнем профессиональности и порядком организации их работы.
Спектр представителей коммерческой дипломатии довольно широк: от высочайших государственных служащих (президента, премьер-министра, министров и депутатов парламента) до посла и дипломатических представителей низшего ранга, таких, как руководители торговых представительств, коммерческие атташе и т.п. Размышляя над словами премьера еще ХІХ века У.Пита о том, что "британская дипломатия - это британская торговля", современный дипломат сделал вывод: "Посольская дипломатическая служба нуждается в лицах, так сказать, другой веры, поскольку торговля - это не дело людей, которые сидят за столом и пишут доклады, чем, собственно, и заняты дипломаты".
Выбор типа экономического дипломата определяется в зависимости как от учреждения, выступающего основным проводником экономической дипломатии и координатором действий в этой сфере, так и от общих управленческих традиций соответствующего государства и типа отношений между государством и частным сектором. В частности, тип государственного служащего присущ как странам с прочными патерналистскими традициями, так и странам, в которых существуют развитые объединения частного сектора, способные обеспечивать своим предприятиям действенную помощь за границей, оставляя экономическим дипломатам только их специфическую работу, связанную с межгосударственными отношениями.
Содействие своим товаропроизводителям - не новое дело для дипломатов. В свое время министр торговли США Р.Браун прямо провозглашал эру "коммерческой дипломатии", целью которой должно быть содействие развитию торговых и инвестиционных интересов США за границей. Значительную роль в этом сыграла также инициатива тогдашнего заместителя государственного секретаря США Л.Игелбергера (известная, как игелбергерский "билль о правах"), которая была обнародована в ноябре 1989 г. Сущность этой инициативы состояла в признании первоочередным национальным интересом США поддержки экономики страны. С целью увеличения роли Государственного департамента в продвижении интересов американских компаний за границей и нивелирования конкурентных преимуществ, которые получают компании других стран от собственных правительств,
Л.Игелбергер предложил признать за американскими хозяйствующими субъектами права на следующее:
- учет их позиции в процессе формирования внешней политики;
- оказание содействия в установлении равных и недискриминационных условий в международной торговле;
- получение квалифицированной помощи от специалистов во всех зарубежных дипломатических учреждениях;
- получение профессиональных советов и анализа условий местной политической и деловой среды;
- содействие в установлении контактов с ключевыми государственными и частными центрами принятия решений;
- получение равной для всех заинтересованных американских фирм поддержки при участии в международных торгах;
- получение помощи в решении инвестиционных и деловых споров, а в случае экспроприации - помощи в получении быстрой и полной компенсации.
Так что, несомненно, отечественному бизнесу необходимо помогать. Причем независимо от формы собственности. Даже если он полностью или частично принадлежит иностранному капиталу. Все они наши налогоплательщики. Или не все. Или на разные суммы. Или... В этом деле много вопросов и не только перед нашими дипломатами. Действительно, предоставление помощи может занять больше времени в случае среднего предприятия, чем гиганта индустрии (хотя бы потому, что у последнего есть возможность пользоваться услугами настоящих специалистов-"внешнеторговцев"). А все это за счет средств бюджета, в который их платят неравноценно. И важность для экономики страны может быть разная.
А как дипломат за границей в целом может проверить прозрачность и надежность предприятия, за которое он, в сущности, дает гарантии местному бизнесу? Ведь при каких-либо недоразумениях между партнерами в будущем местные бизнесмены не забудут, кто привел в их офис украинских предпринимателей. А это означает ухудшение имиджа уже не только конкретных отечественных бизнесменов или предпринимательства в целом. Это удар по доверию к нашему государству, которое, собственно, и представляют дипломаты. Причем это может произойти независимо от того, кто прав, а кто виноват. Ведь все происходит на их территории, где у местной стороны больше возможностей влияния на общественное мнение и чиновников. Поэтому надо подойти к этому вопросу по-государственному. В моем понимании это означает:
- централизованно определить формы и уровни дипломатической поддержки внешнеэкономической деятельности украинских предприятий (начиная с предоставления информации о состоянии экономики и основных предприятиях и заканчивая осуществлением маркетинговых исследований и ведением переговоров);
- четко определять и официально объявить принципы отбора предприятий, которым предоставляется дипломатическая поддержка (участие в реализации государственных программ, принадлежность к приоритетным отраслям или направлениям экономического развития страны, прозрачность деятельности и отчетности и т.п.);
- разработать и утвердить стандартные формы носителей информации, которые могут использоваться при предоставлении дипломатической поддержки (требования к языку изложения материалов, показателям финансово-экономической деятельности, детальности подготовки бизнес-планов, наличию иллюстративного материала и образцов продукции, информации о владельцах и руководителях компаний и т.п.);
- обеспечить востребованность информации, поступающей из дипучреждений за рубежом (т.е. наличие в МИД определенной структуры, которая занимается только практическим использованием такой информации, а именно: передает, переводит, разъясняет маркетинговую информацию, согласовывает визиты бизнес-делегаций, осуществляет мониторинг деловых связей, установленных с помощью дипломатической поддержки, проверяет соответствие деловой информации установленным стандартам, а в случае необходимости помогает доработать ее и т.п.).
Таким образом, непосредственно перед Министерством иностранных дел возникает целый комплекс новых задач. И решать их необходимо совместно не только с другими государственными учреждениями, но и с предпринимательскими ассоциациями и объединениями. (И, что очень важно, делать это нужно в ежедневном режиме, а не на парадных заседаниях Совета экспортеров.) Следует шире практиковать проведение с ними консультаций, создание общих комиссий ad hoc (что надо было сделать, например, при возникновении проблемы в отношениях с FATF относительно борьбы с отмыванием грязных денег или с Соединенными Штатами по защите интеллектуальной собственности, или с Европейским Союзом... или с Российской Федерацией - конечно, после полной победы нашей дипломатии и "здравого смысла") и комиссий по двух- и многосторонним отношениям. Это поможет не только лучше узнать мнение и интересы отечественного бизнеса, но и скоординировать совместную деятельность (ведь у некоторых бизнес-структур есть такие представительства за границей, которые могут работать наравне с посольствами), а также использовать их лоббистские возможности и в Украине, и за рубежом.