Упродовж останніх кількох років питання державної підтримки загострилося в рамках дискусій щодо стимулювання розвитку економіки та врахування інтересів і потреб бізнесу.
Найчастіше бракує спільного розуміння проблеми та консенсусу між основними зацікавленими сторонами (підприємцями, державою та експертами). Прихильники підтримки держави часто посилаються на міжнародний досвід із надання державної підтримки і запровадження заходів протекціонізму, а їхні опоненти говорять про необхідність забезпечити конкуренцію та рівні умови (зокрема, в рамках міжнародних зобов'язань). У результаті нечасто вдається побудувати фахове обговорення, яке базувалося б на розумінні справжніх потреб бізнесу (визначених на основі опитувань), законодавчого регулювання державної допомоги (Закону "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" на початку липня виповнюється п'ять років), міжнародних зобов'язань і фінансових можливостей держави.
Якими були очікування бізнесу до 2014 р.?
Питання державної підтримки завжди хвилювало українські підприємства. Інститут економічних досліджень та політичних консультацій в опитуванні "Ділова думка" ще з лютого 2004 р. запитує керівників промислових підприємств про очікування. З 2009-го серед списку очікуваних реформ є "Державна підтримка підприємств вашого сектора", а з 2010-го - такі заходи, як "Державна підтримка інноваційних заходів" і "Державна підтримка заходів з енергозбереження". Серед списку очікуваних заходів є також створення рівних умов для всіх суб'єктів господарювання.
Для цілей цієї статті ми проаналізували динаміку очікувань державної підтримки для промислових підприємств і бажання мати рівні правила для всіх, припускаючи, що ці дві точки зору є протилежними та характеризують різні групи респондентів (див. рис. 1, 2 ).
Перші орієнтуються на державно-адміністративний підхід, а другі - на ринковий. Результати опитувань 2009–2011 рр. показали, що наведені дві відповіді були дуже поширеними серед очікувань бізнесу, але водночас ці групи дещо перетинаються. Так, у 2009 р. 62% опитаних керівників підприємств вважали бажаною державну підтримку для підприємств свого сектора, а 60% - прагнули рівних умов для всіх підприємств. У відносних значеннях це 3-тє місце у державної підтримки і 4-те місце - у рівних умов (загальний список становив від 14 до 20 заходів у різні роки). У 2010 р. зазначені потреби бізнесу посіли такі ж позиції (при цьому 51% очікували держпідтримки, а 46,9% бажали рівних правил гри).
У 2011 р. відбуваються зміни. Частка тих, хто очікував державної підтримки, зменшилася до 36,1% і водночас до 52% зросла частка тих, хто вважав важливими рівні правила гри для всіх компаній. Це дослідження було проведено в лютому 2011-го, і, можливо, такий результат - відголосок початку податкового свавілля, яке було розпочате урядом Азарова наприкінці 2010 р. Однак у загальному рейтингу очікуваних реформ у 2011 р. ці заходи помінялися позиціями: тепер очікування рівних правил було на 3-му, а державна підтримка сектора - на 4-му місці. Далі, у 2012 р., продовжилася тенденція до незначного скорочення частки тих, хто очікував заходів із держпідтримки (до 33%), і зменшення частки респондентів, які насамперед бажали рівних правил для всіх (до 36%). У результаті обидва заходи опустилися на одне місце та посіли відповідно 4-ту та 5-ту позиції в рейтингу очікуваних реформ 2012 р.
У лютому 2013 р. спостерігалося невелике зростання як частки тих, хто очікував державної підтримки, так і частки тих, хто хотів рівних умов гри. Обидва заходи перемістилися в першу трійку - рівні умови посіли 2-ге, а держпідтримка сектора - 3-тє місце в рейтингу. В лютому 2014-го результати опитування засвідчили відсутність суттєвих змін в очікуваннях: 33% респондентів очікували рівних умов для всіх (3-тє місце в рейтингу) і 27% хотіли державної підтримки сектора (4-те місце).
Тобто ми бачимо, що в період з 2009-го по 2014-й очікування щодо державної підтримки та рівних умов поступово зменшувалися (за винятком 2011 р.), але залишалися домінуючими серед респондентів.
Які тенденції останніх п'яти років?
У 2015 р. ми вперше зафіксували суттєві зміни щодо очікувань державної підтримки. Рівні умови для всіх підприємств продовжували, як і попереднього року, посідати 2-гу позицію (39,5%). А от очікування держпідтримки для підприємств сектора (так само, як і два інші виміри очікувань - підтримки інноваційних та енергозберігаючих заходів, які для економії місця не включено до цього детального аналізу) посіли аж 9-ту позицію (в абсолютному вимірі спостерігається також зменшення, хоча не таке суттєве - до 23,6%) (див. рис. 3).
У 2016 р. очікування державної підтримки залишалося так само поза найочікуваніших реформ керівників промислових підприємств (24,6% і 8-ме місце). Частка тих, хто очікував на рівні умови гри як першочерговий захід, скорилася до 20% і посіла 10-те місце. 2017-го в абсолютному вимірі спостерігалося невелике зростання частки тих, хто очікував державної підтримки (вже 26,4%, але знову 9-те місце).
Упродовж останніх двох років секторальна державна підтримка повернулася в топ-5 рейтингу очікуваних заходів, посівши 4-ту позицію (з 30,3 і 32% відповідно у 2018 і 2019 р.). Окрім того, державної підтримки інноваційних заходів очікували 29,3% респондентів у 2018 р. і 23,8% - у 2019-му. Державної підтримки заходів з енергозабезпечення бажали 23,8% опитаних у 2018 р. і 27,5% - у 2019 р. А створення державної програми, яка забезпечувала б компенсацію відсоткових ставок за кредитами, очікували 20,2% у 2018 р. і 33,5% - у 2019-му відповідно. Водночас на тлі зростання очікувань щодо держпідтримки рівні умови для всіх підприємств залишалися в 2018-му та 2019 р. на 12-му та 9-му місцях відповідно.
Таким чином, очікування державної підтримки та рівні умови для всіх підприємств уже не є рівнозначними за рівнем підтримки серед опитаних керівників, як це було наприкінці нульових і на початку 2010-х років. Така тенденція означає, що, по-перше, респонденти не відчувають нерівності, як це було в 2000-х і на початку 2010-х років (ймовірно), по-друге, відбулися зміни в установках респондентів (ймовірно), по-третє, відбулася зміна поколінь респондентів (це так).
Однак зростання ваги державної підтримки свідчить про те, що бізнес вважає необхідною таку підтримку. І на це слід звернути особливу увагу. Але необхідно врахувати різні види обмежень, зокрема законодавчі (через реформування системи державної допомоги), міжнародні зобов'язання та бюджетні (обмежені ресурси держави).
Чи обмежують нас міжнародні зобов'язання?
У дискусіях про дизайн державної підтримки зацікавлені сторони часто забувають про міжнародні зобов'язання України. Однак Угода про асоціацію зобов'язує Україну запровадити систему державної допомоги, що відповідатиме EU acquis. Окрім цього, правила СОТ регулюють надання держдопомоги сільському господарству. На жаль, інколи відповідні обмеження гіперболізують у рамках міфу про залежність країни від міжнародних партнерів (донорів). Хоча насправді контроль державної допомоги необхідний для забезпечення конкуренції як на міжнародному, так і на внутрішньому ринках. А конкуренція - це більш справедливі правила гри та вища ефективність.
Система контролю державної допомоги є одним із стовпів політики конкуренції Європейського Союзу, основу для якої було закладено ще у Римському договорі 1958 р. Для функціонування спільного ринку ЄС було особливо важливо, щоб конкуренція не викривлялася внаслідок дій компаній чи урядів країн-членів. Тому європейське законодавство забороняє надавати державну допомогу, яка створює переваги для окремих підприємств/виробництв товарів і спотворює чи загрожує спотворенням конкуренції. В Лісабонському договорі 2007 р. положення про державну допомогу було оновлено.
Незважаючи на зазначену заборону, європейське законодавство все ж передбачає низку підстав для визнання допомоги сумісною (дозволеною): допомога для економічного розвитку регіонів з дуже низьким рівнем життя та великим рівнем безробіття, підтримка розвитку окремих видів економічної діяльності/економічних сфер, що не шкодитиме умовам торгівлі всупереч інтересам країн-членів, тощо. На практиці йдеться переважно про горизонтальну державну допомогу, яка сприяє розвитку, але не надає переваг окремим секторам. Водночас секторальна допомога можлива для чутливих галузей (вугільної, суднобудівної тощо). Таким чином, міжнародні зобов'язання хоча і обмежують вертикальну допомогу, але передбачають широкі можливості для забезпечення економічного розвитку країни.
Що в Угоді про асоціацію та українському законодавстві?
У контексті поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі, визначеної Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, контроль державної допомоги є важливим з огляду на розміри економіки України та ЄС і великі обсяги торгівлі. Тому сторони зобов'язалися дотримуватися норм надання держдопомоги, щоб запобігти можливому негативному впливу на торгівлю та конкуренцію.
Відповідно до гл. 10 "Конкуренція" розд. IV Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (ч. 2, ст. 262–267) Україна зобов'язалася запровадити відповідну систему контролю допомоги. При цьому деякі статті Угоди майже повністю повторюють положення Договору про функціонування ЄС.
З 2014 р., коли було ухвалено Закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання", Україна працює над запровадженням системи. Антимонопольний комітет був визначений уповноваженим органом з контролю державної допомоги та розпочав підготовку до запуску роботи системи. Вже з 2017 р. закон набув чинності повною мірою.
Зважаючи на початкові етапи, Україна стикається з низкою проблем, зокрема з браком розуміння поняття державної допомоги на різних рівнях. У результаті, наприклад, часто декларують допомогу, яка нею не є.
Яку ж допомогу дозволено надавати бізнесу?
У рамках нової системи державної допомоги Кабінет міністрів визначає критерії оцінки допустимості такої допомоги у низці сфер. У 2018 р. було затверджено критерії допомоги для забезпечення розвитку регіонів і підтримки малого та середнього підприємництва, допомоги на професійну підготовку. Також було розроблено проєкт критеріїв для підтримки вугільної та банківської галузей.
Критерії оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання для забезпечення розвитку регіонів і підтримки малого та середнього бізнесу передбачають, що допомога для бізнесу (крім новоствореного) можлива у будь-якій формі. Попри назву документа, допомога може бути допустимою і для великих підприємств. При цьому новостворені суб'єкти підприємництва також можуть отримувати на пільгових умовах кредити, гарантії, гранти.
Критерії встановлюють обмеження для обсягу допомоги та визначають зобов'язання її одержувачів. Наприклад, максимальний розмір державної допомоги для забезпечення розвитку регіонів, у т.ч. для підтримки інвестицій і створення нових робочих місць у результаті реалізації інвестиційного проєкту, може максимально становити від 50 до 70% (залежно від розміру суб'єктів підприємництва) сукупного розміру витрат, що передбачені для забезпечення розвитку регіонів. Обмеження застосовуються також до загальних сум допомоги - максимальний розмір пільгового кредиту для новоствореного малого бізнесу становить 2 млн євро. Водночас підприємці повинні, наприклад, упродовж п'яти років зберігати створені робочі місця тощо.
Наведені приклади вказують, що затверджені критерії дають широкі можливості для використання інструментів державної допомоги у визначених сферах. Існуючі програми підтримки регіонального розвитку чи МСП оперують набагато меншими сумами, ніж згадано у документі. Стає зрозуміло, що сьогодні державна допомога (підтримка) стримується насамперед можливостями державного та місцевих бюджетів.
Куди зараз спрямована державна допомога?
Сьогодні немає точних оцінок реальних обсягів державної допомоги для суб'єктів господарювання. Останнє з доступних для широкого загалу детальних досліджень з оцінкою обсягу державної допомоги було здійснено у 2015 р. (проєкт ЄС "Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС"). За тими даними, у 2011–2013 рр. обсяги держдопомоги зросли до 7–8% ВВП. Цією цифрою досі послуговуються чиновники.
Однак, за поточною оцінкою Інституту економічних досліджень та політичних консультацій, обсяг державної допомоги сьогодні навряд чи перевищує 1% ВВП (без урахування видатків на транспорт і дорожню інфраструктуру). При ширшому трактуванні державної допомоги цей показник може становити 2–3% ВВП.
Таким чином, показник державної допомоги відносно ВВП в Україні відповідає рівню країн - членів ЄС, де система контролю держдопомоги діє вже давно. Так, у 2017 р. показник державної допомоги коливався між 0,2–0,3% від ВВП у Ірландії та Іспанії до 2,6% ВВП в Угорщини.
У межах відповідних видатків значну частину допомоги підприємствам з місцевих бюджетів спрямовано на субсидування послуг комунальних підприємств для місцевих жителів. У 2019 р. на економічну діяльність у державному та місцевих бюджетах передбачено видатки у сумі 39 млрд грн, з яких майже 5,9 млрд призначено для підтримки сільськогосподарських виробників (у т.ч. 0,9 млрд на відшкодування вартості сільгосптехніки) і 2,3 млрд на реструктуризацію та ліквідацію вугільних шахт (з яких значну частину в результаті спрямовано на виплату заробітної плати). Водночас у бюджеті мінімальні видатки на підтримку малого та середнього підприємництва.
Якщо розглянути виробничий сектор української економіки, то він отримує лише незначну частину державної допомоги. Крім згаданих вище прикладів, досі зберігаються пільги для суднобудівної та літакобудівної галузей. Тож залишається запитання, чи не консервує відставання української промисловості винятковий фокус на чутливих секторах. Інструменти держдопомоги варто було б спрямувати, наприклад, на поліпшення технологічного рівня виробництва (інноваційності, енергоефективності тощо), адже на сьогодні промисловість України вже серйозно відстає від розвинених країн, і цей розрив швидко зростає.
Як вирішити проблему браку коштів?
Як зазначалося вище, популярність ідеї державної підтримки зростає. Однак виникає запитання: чи країна справді може збільшити видатки на державну допомогу в умовах обмежених ресурсів? Яким чином компенсувати брак коштів? Бюджет передбачає високі видатки на безпеку та оборону, реформу системи освіти й медицини, розвиток інфраструктури. Тому потрібно враховувати баланс усіх потреб суспільства та економіки при плануванні програм, що передбачають держдопомогу.
Варто оновити структуру державної допомоги. Вивільнення коштів за рахунок модернізації (скорочення) галузевих пільг може розширити можливості фінансування напрямів допустимої державної допомоги, що мають мінімальний вплив на конкуренцію.
Необхідно визначитися з майбутнім української вугільної галузі, яка отримує левову частку державної допомоги для промислового сектора. Сподіваємося, що цьому сприятиме огляд витрат на підтримку цьому сектора, ініційований урядом. Вивільнені кошти можна було б спрямувати на важливі для економіки України напрями, які, до того ж, сумісні з правилами та практикою ЄС:
- програми регіонального розвитку;
- підтримка МСП;
- підтримка місцевої інфраструктури;
- дослідження та інновації;
- захист навколишнього середовища;
- розвиток професійно-технічної освіти.
Загалом перелічені напрями мають потенціал для залучення коштів міжнародних донорів і приватних інвесторів. Наприклад, уже зараз діють програми для МСП, які не потребують додаткових видатків бюджету. Банки вже видають дешеві кредити МСП у рамках програм міжнародних фінансових організацій, а Німецько-український фонд організовує програми компенсації кредитних ставок тощо.
Висновки та рекомендації
Результати опитувань вказують, що запит українського бізнесу на державну підтримку зростає. І це необхідно враховувати при формуванні державних політик. Звичайно, не всі побажання підприємців відповідають законодавству, міжнародним зобов'язанням і фінансовій спроможності країни. Однак у цілому вони є важливим дзвіночком про необхідність змін через заходи державної політики, зокрема, з можливим використанням інструментів державної допомоги.
Частково більший запит на державну підтримку може пояснюватися браком ліквідності та дорогими банківськими кредитами, про що говорить бізнес в опитуваннях ІЕД. Тому подальші зусилля уряду з дотримання макроекономічної стабільності та стимулювання економічного зростання, що сприятиме зниженню відсоткових ставок за кредитами, можна розглядати як важливу передумову для розвитку бізнесу. Видається, що за таких умов потреба бізнесу в додатковій державній підтримці скоротиться.
Водночас при наданні держдопомоги бізнесу варто дотримуватися кількох базових умов:
- Держава повинна продовжувати працювати над створенням базових умов для роботи бізнесу (поліпшення бізнес-клімату, забезпечення конкуренції тощо). Без рівних умов для роботи бізнесу ніяка державна допомога не стане панацеєю для розв'язання ключових економічних проблем країни.
- Державна допомога не має консервувати рівень розвитку країни. За рахунок державного бюджету сьогодні, можливо, і вирішуються деякі проблеми окремих чутливих секторів. Однак бракує допомоги для поштовху, щоб країна могла пришвидшити свій розвиток. Нова система контролю допомоги залишає достатні можливості для розробки державних програм, що могли б стимулювати створення нового бізнесу, запровадження інновацій, підвищення енергоефективності виробництва тощо. Бізнес сам вказує на необхідність державної підтримки за цими напрямами.
- Потрібна розумна державна підтримка, яка стимулюватиме розвиток та інновації і водночас не суперечитиме нашим міжнародним зобов'язанням. Європейські інструменти підтримки та європейська практика вказують, що державну підтримку (допомогу) можна успішно використовувати для підтримки розвитку середньо- та високотехнологічних секторів, для цифровізації, розвитку інноваційних екосистем.
- Зацікавленим сторонам треба розуміти, що сьогодні відсутній фіскальний простір для збільшення видатків на державну допомогу з огляду на необхідність проводити реформи (зокрема медичну та освітню), а також важливість забезпечити фінансування оборони та безпеки (на рівні 5% ВВП) і повністю обслуговувати пікові виплати за державним боргом. І чи може держава взагалі самостійно вирішити проблеми лише своїми ресурсами. Необхідні перегляд (модернізація) чинної допомоги та пошук додаткових джерел для реалізації проєктів за пріоритетними напрямами. Зокрема, уряду варто продовжити зусилля із залучення пільгового кредитування від МФО на фінансування окремих інвестиційних проєктів, підтримки МСП тощо.
Статтю написано в рамках проєкту "Чи потрібен Україні протекціонізм? Можливості та обмеження ПВЗВТ з ЄС", який виконував Інститут економічних досліджень та політичних консультацій за сприяння ЄС і міжнародного фонду "Відродження" в рамках грантового компонента проєкту "Громадська синергія".