За последние несколько лет вопрос государственной поддержки обострился в рамках дискуссий о стимулировании развития экономики и учете интересов и потребностей бизнеса.
Зачастую не хватает общего понимания проблемы и консенсуса между основными заинтересованными сторонами (предпринимателями, государством и экспертами). Сторонники поддержки государства часто ссылаются на международный опыт по предоставлению государственной поддержки и внедрению мер протекционизма, а их оппоненты говорят о необходимости обеспечить конкуренцию и равные условия (в частности, в рамках международных обязательств). В результате редко удается построить профессиональное обсуждение, которое основывалось бы на понимании настоящих потребностей бизнеса (определенных в результате опросов), законодательного регулирования государственной помощи (Закону "О государственной помощи субъектам хозяйствования" в начале июля исполняется пять лет), международных обязательств и финансовых возможностей государства.
Какими были ожидания бизнеса до 2014 г.?
Вопрос государственной поддержки всегда волновал украинские предприятия. Институт экономических исследований и политических консультаций в опросе "Деловое мнение" еще с февраля 2004 г. спрашивает руководителей промышленных предприятий об ожиданиях. С 2009-го в списке ожидаемых реформ - "Государственная поддержка предприятий вашего сектора", а с 2010-го - "Государственная поддержка инновационных мер" и "Государственная поддержка мер по энергосбережению". Среди ожидаемых мер - также создание равных условий для всех субъектов хозяйствования.
Для целей этой статьи мы проанализировали динамику ожиданий государственной поддержки для промышленных предприятий и желание иметь равные правила для всех, предполагая, что эти две точки зрения являются противоположными и характеризуют разные группы респондентов (см. рис. 1, 2 ). Первые ориентируются на государственно-административный подход, а вторые - на рыночный. Результаты опросов 2009–2011 гг. показали, что приведенные два ответа были весьма распространены среди ожиданий бизнеса, но вместе с тем эти группы несколько пересекаются. Так, в 2009 г. 62% опрошенных руководителей предприятий считали желательной государственную поддержку для предприятий своего сектора, а 60% - стремились к равным условиям для всех предприятий. В относительных значениях это 3-е место у государственной поддержки и 4-е место - у равных условий (общий список насчитывал от 14 до 20 мер в разные годы). В 2010 г. указанные потребности бизнеса заняли такие же позиции (при этом 51% ожидал господдержки, а 46,9% желали равных правил игры).
В 2011 г. происходят перемены. Доля ожидающих государственной поддержки уменьшилась до 36,1%, и в то же время до 52% возросла доля тех, кто считал важными равные правила игры для всех компаний. Это исследование было проведено в феврале 2011-го, и, возможно, такой результат - отголосок начала налогового произвола, начатого правительством Азарова в конце 2010 г. Однако в общем рейтинге ожидаемых реформ в 2011 г. эти меры поменялись позициями: теперь ожидание равных правил было на 3-м, а государственная поддержка сектора - на 4-м месте. Далее, в 2012 г., продолжилась тенденция к незначительному сокращению доли тех, кто ждал мер по господдержке (до 33%), и уменьшению доли респондентов, прежде всего желающих равных правил для всех (до 36%). В результате обе меры опустились на одну позицию и заняли соответственно 4-е и 5-е места в рейтинге ожидаемых реформ 2012 г.
В феврале 2013 г. наблюдался небольшой рост как доли ожидающих государственной поддержки, так и доли тех, кто хотел равных условий игры. Обе меры переместились в первую тройку - равные условия заняли 2-е, а господдержка сектора - 3-е место в рейтинге. В феврале 2014-го результаты опроса показали отсутствие существенных изменений в ожиданиях: 33% респондентов ожидали равных условий для всех (3-е место в рейтинге) и 27% хотели государственной поддержки сектора (4-е место).
То есть мы видим, что в период с 2009-го по 2014-й ожидания относительно государственной поддержки и равных условий постепенно уменьшались (за исключением 2011 г.), но оставались доминирующими среди респондентов.
Каковы тенденции последних пяти лет?
В 2015 г. мы впервые зафиксировали существенные изменения относительно ожиданий государственной поддержки. Равные условия для всех предприятий продолжали, как и в предыдущем году, занимать 2-ю позицию (39,5%). А вот ожидание господдержки для предприятий сектора (так же, как и два других измерения ожиданий - поддержки инновационных и энергосберегающих мер, которые для экономии места не включены в этот подробный анализ) заняли лишь 9-ю позицию (в абсолютном измерении наблюдается также уменьшение, хоть и не такое существенное - до 23,6%) (см. рис. 3).
В 2016 г. ожидание государственной поддержки также не входило в число реформ, наиболее ожидаемых руководителями промышленных предприятий (24,6% и 8-е место). Доля тех, кто ожидал равных условий игры как первостепенной меры, сократилась до 20% и заняла 10-е место. В 2017-м в абсолютном измерении наблюдался небольшой рост доли тех, кто ожидал государственной поддержки (уже 26,4%, но снова 9-е место).
В течение последних двух лет секторальная государственная поддержка вернулась в топ-5 рейтинга ожидаемых мер, заняв 4-ю позицию (с 30,3 и 32% соответственно в 2018-м и 2019 г.). Кроме того, государственной поддержки инновационных мер ожидали 29,3% респондентов в 2018 г. и 23,8% - в 2019-м. Государственной поддержки мер по энергообеспечению желали 23,8% опрошенных в 2018 г. и 27,5% - в 2019-м. А создания государственной программы, которая обеспечивала бы компенсацию процентных ставок по кредитам, ожидали 20,2% в 2018 г. и 33,5% - в 2019-м соответственно. Вместе с тем на фоне роста ожиданий относительно господдержки равные условия для всех предприятий оставались в 2018-м и 2019 г. на 12-м и 9-м местах соответственно.
Таким образом, ожидание государственной поддержки и равные условия для всех предприятий уже не являются равнозначными по уровню поддержки среди опрошенных руководителей, как это было в конце нулевых и в начале 2010-х годов. Такая тенденция означает, что, во-первых, респонденты не ощущают неравенства, как это было в 2000-х и в начале 2010-х годов (вероятно); во-вторых, произошли изменения в установках респондентов (вероятно); в-третьих, произошла смена поколений респондентов (это так).
Однако рост веса государственной поддержки свидетельствует о том, что бизнес считает необходимой такую поддержку. И на это нужно обратить особое внимание. Однако необходимо учесть разные виды ограничений, в частности, законодательные (вследствие реформирования системы государственной помощи), международные обязательства и бюджетные (ограниченные ресурсы государства).
Ограничивают ли нас международные обязательства?
В дискуссиях о дизайне государственной поддержки заинтересованные стороны часто забывают о международных обязательствах Украины. Однако Соглашение об ассоциации обязывает Украину ввести систему государственной помощи, которая будет соответствовать EU acquis. Кроме этого, правила ВТО регулируют предоставление госпомощи сельскому хозяйству. К сожалению, иногда соответствующие ограничения гиперболизируют в рамках мифа о зависимости страны от международных партнеров (доноров). Хотя на самом деле контроль государственной помощи необходим для обеспечения конкуренции как на международном, так и на внутреннем рынках. А конкуренция - это более справедливые правила игры и более высокая эффективность.
Система контроля государственной помощи является одним из столпов политики конкуренции Европейского Союза, основа для которой была заложена еще в Римском договоре 1958 г. Для функционирования общего рынка ЕС было особенно важно, чтобы конкуренция не искажалась вследствие действий компаний или правительств стран-членов. Поэтому европейское законодательство запрещает предоставлять государственную помощь, которая создает преимущества для отдельных предприятий/производств товаров и искажает или угрожает искажением конкуренции. В Лиссабонском договоре 2007 г. положение о государственной помощи было обновлено.
Несмотря на указанный запрет, европейское законодательство все же предусматривает ряд оснований для признания помощи совместной (разрешенной): помощь для экономического развития регионов с крайне низким уровнем жизни и высоким уровнем безработицы, поддержка развития отдельных видов экономической деятельности/экономических сфер, которая не будет вредить условиям торговли в интересах стран-членов, и т.п. На практике речь идет преимущественно о горизонтальной государственной помощи, которая способствует развитию, но не предоставляет преимуществ отдельным секторам. Вместе с тем секторальная помощь возможна для чувствительных отраслей (угольной, судостроительной и т.п.). Таким образом, международные обязательства хоть и ограничивают вертикальную помощь, но предусматривают широкие возможности для обеспечения экономического развития страны.
Что в Соглашении об ассоциации и украинском законодательстве?
В контексте углубленной и всеохватывающей зоны свободной торговли, определенной Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС, контроль государственной помощи важен, учитывая размеры экономики Украины и ЕС и большие объемы торговли. Поэтому стороны обязались соблюдать нормы предоставления госпомощи, чтобы предотвратить возможное негативное влияние на торговлю и конкуренцию.
Согласно гл. 10 "Конкуренция" разд. IV Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС (ч. 2, ст. 262–267), Украина обязалась ввести соответствующую систему контроля помощи. При этом некоторые статьи Соглашения почти полностью повторяют положение Договора о функционировании ЕС.
С 2014 г., когда был принят Закон "О государственной помощи субъектам хозяйствования", Украина работает над внедрением системы. Антимонопольный комитет был назначен уполномоченным органом по контролю над государственной помощью и начал подготовку к запуску работы системы. Уже с 2017 г. закон полностью вступил в силу.
Принимая во внимание начальные этапы, Украина сталкивается с рядом проблем, в частности, с недостаточным пониманием понятия государственной помощи на разных уровнях. В результате, например, часто декларируется помощь, которая таковой не является.
Какую же помощь разрешено предоставлять бизнесу?
В рамках новой системы государственной помощи Кабинет министров определяет критерии оценки допустимости такой помощи в ряде сфер. В 2018 г. были утверждены критерии помощи для обеспечения развития регионов и поддержки малого и среднего предпринимательства, помощи для профессиональной подготовки. Также был разработан проект критериев для поддержки угольной и банковской отраслей.
Критерии оценки допустимости государственной помощи субъектам хозяйствования для обеспечения развития регионов и поддержки малого и среднего бизнеса предусматривают, что помощь для бизнеса (кроме новообразованного) возможна в любой форме. Несмотря на название документа, помощь может быть допустимой и для больших предприятий. При этом новообразованные субъекты предпринимательства также могут получать на льготных условиях кредиты, гарантии, гранты.
Критерии устанавливают ограничения для объема помощи и определяют обязательства ее получателей. Так, максимальный размер государственной помощи для обеспечения развития регионов, в т.ч. для поддержки инвестиций и создания новых рабочих мест в результате реализации инвестиционного проекта, может максимально составлять от 50 до 70% (в зависимости от размера субъектов предпринимательства) совокупного размера затрат, предусмотренных для обеспечения развития регионов. Ограничения применяются также к общим суммам помощи - максимальный размер льготного кредита для новообразованного малого бизнеса составляет 2 млн евро. Вместе с тем предприниматели должны, например, в течение пяти лет сохранять созданные рабочие места и т.п.
Приведенные примеры указывают на то, что утвержденные критерии создают широкие возможности для использования инструментов государственной помощи в определенных сферах. Существующие программы поддержки регионального развития или МСП оперируют намного меньшими сумами, чем упомянуто в документе. Становится понятно, что сегодня государственная помощь (поддержка) сдерживается, прежде всего, возможностями государственного и местных бюджетов.
Куда сейчас направлена государственная помощь?
На сегодняшний день нет точных оценок реальных объемов государственной помощи для субъектов хозяйствования. Последнее из доступных для широкой общественности подробных исследований с оценкой объема государственной помощи было проведено в 2015 г. (проект ЕС "Гармонизация системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС"). По тем данным, в 2011–2013 гг. объемы госпомощи увеличились до 7–8% ВВП. Этой цифрой до сих пор пользуются чиновники.
Однако, согласно текущей оценке Института экономических исследований и политических консультаций, объем государственной помощи сегодня вряд ли превышает 1% ВВП (без учета расходов на транспорт и дорожную инфраструктуру). При более широкой трактовке государственной помощи этот показатель может составлять 2–3% ВВП.
Таким образом, показатель государственной помощи относительно ВВП в Украине соответствует уровню стран - членов ЕС, где система контроля госпомощи действует уже давно. Так, в 2017 г. показатель государственной помощи колебался между 0,2–0,3% ВВП в Ирландии и Испании и 2,6% ВВП в Венгрии.
В пределах соответствующих расходов значительная часть помощи предприятиям из местных бюджетов направлена на субсидирование услуг коммунальных предприятий для местных жителей. В 2019 г. на экономическую деятельность в государственном и местных бюджетах предусмотрены расходы в сумме 39 млрд грн, из которых почти 5,9 млрд предназначены для поддержки сельскохозяйственных производителей (в т.ч. 0,9 млрд на возмещение стоимости сельхозтехники) и 2,3 млрд - на реструктуризацию и ликвидацию угольных шахт (из которых значительная часть в результате направлена на выплату заработной платы). Вместе с тем в бюджете - минимальные расходы на поддержку малого и среднего предпринимательства.
Если рассмотреть производственный сектор украинской экономики, то он получает лишь незначительную часть государственной помощи. Кроме упомянутых выше примеров, до сих пор сохраняются льготы для судостроительной и самолетостроительной отраслей. Так что остается вопрос: не консервирует ли отставание украинской промышленности исключительный фокус на чувствительных секторах? Инструменты госпомощи следовало бы направить, например, на улучшение технологического уровня производства (инновационности, энергоэфективности и т.п.), ведь на сегодняшний день промышленность Украины уже серьезно отстает от развитых стран, и этот разрыв быстро увеличивается.
Как решить проблему нехватки средств?
Как отмечалось выше, популярность идеи государственной поддержки растет. Однако возникает вопрос: может ли на самом деле страна увеличить расходы на государственную помощь в условиях ограниченных ресурсов? Каким образом компенсировать нехватку средств? Бюджет предусматривает большие расходы на безопасность и оборону, реформу системы образования и медицины, развитие инфраструктуры. Поэтому нужно учитывать баланс всех нужд общества и экономики при планировании программ, предусматривающих госпомощь.
Следует обновить структуру государственной помощи. Высвобождение средств за счет модернизации (сокращения) отраслевых льгот может расширить возможности финансирования направлений допустимой государственной помощи, имеющих минимальное влияние на конкуренцию.
Необходимо определиться с будущим украинской угольной отрасли, получающей львиную долю государственной помощи для промышленного сектора. Надеемся, этому поспособствует обзор затрат на поддержку этого сектора, инициированный правительством. Высвобожденные средства можно было бы направить на важные для экономики Украины направления, которые, к тому же, совместимы с правилами и практикой ЕС:
- программы регионального развития;
- поддержка МСП;
- поддержка местной инфраструктуры;
- исследования и инновации;
- защита окружающей среды;
- развитие профессионально-технического образования.
В целом перечисленные направления обладают потенциалом для привлечения средств международных доноров и частных инвесторов. Например, уже сейчас действуют программы для МСП, не требующие дополнительных расходов бюджета. Банки уже выдают дешевые кредиты МСП в рамках программ международных финансовых организаций, а Немецко-украинский фонд организовывает программы компенсации кредитных ставок и т.п.
Выводы и рекомендации
Результаты опросов показывают, что запрос украинского бизнеса на государственную поддержку растет. И это необходимо учитывать при формировании государственных политик. Конечно, не все пожелания предпринимателей соответствуют законодательству, международным обязательствам и финансовой состоятельности страны. Однако в целом они -важный звоночек о необходимости изменений с помощью мер государственной политики, в частности, с возможным использованием инструментов государственной помощи.
Отчасти больший запрос на государственную поддержку может объясняться нехваткой ликвидности и дорогими банковскими кредитами, о чем говорит бизнес в опросах ИЭИ. Поэтому дальнейшие усилия правительства по соблюдению макроэкономической стабильности и стимулированию экономического роста, что будет способствовать снижению процентных ставок по кредитам, можно рассматривать как важную предпосылку для развития бизнеса. Представляется, что при таких условиях потребность бизнеса в дополнительной государственной поддержке сократится.
Вместе с тем при предоставлении госпомощи бизнесу следует соблюдать несколько базовых условий:
- Государство должно продолжать работать над созданием базовых условий для работы бизнеса (улучшение бизнес-климата, обеспечение конкуренции и т.п.). Без равных условий для работы бизнеса никакая государственная помощь не станет панацеей для решения ключевых экономических проблем страны.
- Государственная помощь не должна консервировать уровень развития страны. За счет государственного бюджета сегодня, возможно, и решаются некоторые проблемы отдельных чувствительных секторов. Однако не хватает помощи для толчка, чтобы страна могла ускорить развитие. Новая система контроля помощи оставляет достаточно возможностей для разработки государственных программ, которые могли бы стимулировать создание нового бизнеса, внедрение инноваций, повышение энергоэффективности производства и т.п. Бизнес сам указывает на необходимость государственной поддержки по этим направлениям.
- Нужна разумная государственная поддержка, которая будет стимулировать развитие и инновации и вместе с тем не будет противоречить нашим международным обязательствам. Европейские инструменты поддержки и европейская практика указывают, что государственную поддержку (помощь) можно успешно использовать для поддержки развития средне- и высокотехнологических секторов, для цифровизации, развития инновационных экосистем.
- Заинтересованным сторонам следует понимать, что сегодня отсутствует фискальное пространство для увеличения расходов на государственную помощь, учитывая, что необходимо проводить реформы (в частности, медицинскую и образовательную), а также важно обеспечить финансирование обороны и безопасности (на уровне 5% ВВП) и полностью обслуживать пиковые выплаты по государственному долгу. И может ли государство вообще самостоятельно решить проблемы только собственными ресурсами? Необходимы пересмотр (модернизация) действующей помощи и поиск дополнительных источников для реализации проектов по приоритетным направлениям. В частности, правительству следует продолжить усилия по привлечению льготного кредитования от МФО на финансирование отдельных инвестиционных проектов, поддержку МСП и т.п.
Статья написана в рамках проекта "Нужен ли Украине протекционизм? Возможности и ограничения УВЗСТ с ЕС", который выполнял Институт экономических исследований и политических консультаций при содействии ЕС и международного фонда "Відродження" в рамках грантового компонента проекта "Общественная синергия".