В умовах триваючої пандемії та економічної невизначеності в Україні розпочався бюджетний процес-2022. Проєкт закону про державний бюджет (реєстр. №6000) уже передано до Верховної Ради, і нині його опрацьовує комітет з питань бюджету.
У цьому проєкті доходи державного бюджету заплановано в сумі 1267,4 млрд грн, або 23,6% ВВП, а видатки — 1441,9 млрд грн, або 26,9% ВВП. Тобто видатки будуть десь на рівні 2019 року та зменшені на 3,8% ВВП відносно 2020-го (див. рис. 1). Враховуючи поступовий вихід країни з кризи і досягнення передкризового рівня виробництва у 2022 році, деяке зменшення відносної величини бюджетних видатків можна вважати виправданим.
У розрахунках до бюджету враховано прогноз видатків зведеного бюджету на 2022 рік у сумі 1856,6 млрд грн, або 34,6% ВВП. Дані щодо відносної величини видатків бюджету у 2012–2022 роках наведено в таблиці.
У проєкті бюджету збільшення відносного обсягу видатків 2022 року щодо плану-2021 і/або факту-2020 передбачається за такими функціями держави:
- освіта (із 6,0% ВВП 2020 року до 6,6% за планом на 2021-й і до 7,3% за прогнозом на 2022-й);
- обслуговування державного боргу (із 2,9% ВВП 2020 року до 3,4% за планом на 2021–2022 роки).
Скорочення бюджетного фінансування у 2022 році має відбуватися за такими функціями держави:
- соціальний захист і соціальне забезпечення (падіння із 8,3% ВВП 2020 року до 7,2% у 2021-му і до 6,6% у 2020-му);
- громадський порядок, безпека та судова влада (із 3,8% ВВП 2020 року до 3,6% у 2021-му і до 3,3% у 2020-му);
- оборона (із 2,9% ВВП 2020 року до 2,5% у 2021–2022 роках);
- дорожнє господарство (із 3,2% ВВП 2020 року до 1,6% у 2022-му).
Для секторів оборони і дорожнього господарства певні втрати бюджетного фінансування компенсуватимуться надходженнями з інших джерел: офіційної допомоги на оборонні цілі від Франції, Британії та США в сумі 21 млрд грн і позик Агентства автомобільних доріг на 40 млрд грн.
Новітнім позитивом фіскальної політики є порушення негативної динаміки видатків на розвиток людського капіталу протягом 2014–2019 років. З 2020-го держава почала витрачати помітно більше коштів на освіту та охорону здоров’я. Так, 2022 року відносно 2019-го видатки на освіту мають зрости на 1,3 в.п. ВВП, а видатки на охорону здоров'я — на 1 в.п. ВВП. Наочно такі зміни можна відслідкувати за даними рис. 2.
Відносний рівень фінансування освіти 2022 року вперше за останнє десятиріччя має наблизитися до рівня 2013-го — 7,3% ВВП. Додатково до традиційних статей планується виділити 3 млрд грн на здорове харчування та пожежну безпеку в школах, 1,4 млрд — на програму «Нова українська школа», 1,3 млрд — на програму «Спроможна школа». До бюджету закладено також 8,4 млрд грн на підвищення номінальних зарплат учителів і 1,2 млрд — академічних стипендій.
Сталість реальної величини фінансування охорони здоров'я у 2020–2022 роках поєднуватиметься із розширенням програми державних гарантій медичного обслуговування населення, бюджет якої 2022-го номінально зросте на 75,9% відносно 2020 року. Однак анонсоване урядом підвищення середньої заробітної плати лікарів на 56% і медичного персоналу на 34% навряд чи вдасться реалізувати, оскільки плановий бюджет Міністерства охорони здоров'я має зрости лише на 15,3%.
Обслуговування державного боргу є однією з найбільших бюджетних програм з обсягом фінансування 181,4 млрд грн. Номінально її обсяг має зрости на 14,3% щодо 2021 року, а відносна величина досягне 3,4% ВВП (у середньому серед країн з ринками, що формуються, — 2%). Додатково 2022 року фінансуватиметься програма виконання гарантійних зобов'язань за позичальників, що отримали кредити під державні гарантії, обсягом 6,9 млрд грн. Ефективна ставка обслуговування боргу 2022-го досягне свого максимального значення за останні п’ять років — 7,2% річних.
Одним із способів консолідації державних фінансів України у 2022 році стане скорочення видатків за функцією «громадський порядок, безпека і судова влада». Порівняно з 2020-м фінансування цієї функції має бути зменшено на 0,5 в.п. ВВП. Але навіть після такого скорочення рівень її фінансування залишатиметься необґрунтовано високим. Так, серед країн з ринками, що формуються, український показник видатків на громадський порядок і безпеку — 3,8% ВВП у 2020 році і 3,3% ВВП у 2022-му — є другим за величиною після Південної Африки (див. рис. 3). А середній рівень таких видатків у країнах з ринками, що формуються, становив 2,2% ВВП.
Порівняння видатків на громадський порядок і безпеку в розвинених країнах і в Україні знову сигналізує про наявність величезних диспропорцій. Середній рівень таких видатків у розвинених країнах — 1,5% ВВП — є в рази меншим, ніж у нас. Тобто наша країна витрачає надмірно велику частку ВВП і бюджету на правоохоронну діяльність, при тому що ефективність діяльності цих органів є дуже низькою. В історичному ракурсі деяке збільшення таких витрат було виправданим у 2014–2016 роках з початком бойових дій в Донбасі і повномасштабної гібридної війни з боку Росії. Однак максимальний рівень видатків було зафіксовано в 2019–2020 роках, що важко пояснити лише безпековими чинниками. Разом із цим півтораразове перевищення Україною середнього рівня видатків для країн з ринками, що формуються, свідчить про наявність невикористаних можливостей подальшої раціоналізації витрат на правоохоронні і судові органи.
Дослідження десятирічної динаміки видатків зведеного бюджету дало змогу виявити ще одну тенденцію у сфері бюджетного фінансування. Це скорочення бюджетних видатків на соціальний захист і забезпечення населення. Їхній відносний розмір було зменшено із 10% ВВП у 2013 році, 9,6% у 2017-му, 8,3% у 2020-му до 6,6% ВВП за прогнозом на 2022 рік. У межах соціальних видатків запланована сума адресних житлових субсидій населенню (38,4 млрд грн), очевидно, буде недостатньою для покриття потреб малозабезпечених домогосподарств. Адже опалювальний сезон 2021–2022 років характеризуватиметься рекордними цінами на газ, а запланована сума житлових субсидій на 2022-й є на 9 млрд грн меншою, ніж передбачено останньою версією бюджету-2021.
Для дослідження феномену надмірності чи недостатності видатків на соціальний захист населення було проведено міжнародні порівняння за сектором загального державного управління на основі бази даних МВФ GFS-COFOG (див. рис. 4). Як бачимо, видатки зведеного бюджету і державних фондів соціального страхування в Україні на рівні 13,7% ВВП перевищують середній показник у країнах з ринками, що формуються, — 10,4% ВВП. Але ряд європейських країн — нових членів ЄС витрачають на соціальні програми більшу частину свого ВВП порівняно з Україною.
Порівняння видатків на соціальний захист населення в Україні з розвиненими країнами наведено на рис. 5. У розвинених країнах середній рівень таких видатків становив 15,3% ВВП, дещо перевищуючи український показник.
Результати наведених порівнянь вказують на можливість незначного скорочення відносної величини соціальних видатків в Україні. Але таке скорочення мало б досягатися не за рахунок подальшого зниження реальної величини прожиткового мінімуму, а шляхом раціоналізації соціальної системи — зменшення кількості реципієнтів соціальних допомог. Засобами вирішення цього завдання могли б стати консолідація наявних соціальних програм при уникненні їх дублювання та недопущення фактів надання необґрунтованої підтримки; підвищення функціоналу єдиного соціального реєстру та краще таргетування програм соціального захисту. Частково ці завдання вже вирішує запуск Єдиної інформаційної системи соціальної сфери.
При стабілізації величини фінансування органів державного управління на рівні 2% ВВП бюджетом-2022 заплановано зменшення видатків на окремі державні органи (Державне управління справами, Державну службу з питань безпечності харчових продуктів, Верховну Раду, Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, інші).Це є безумовним позитивом бюджету 2022 року, що демонструє певні зусилля влади в площині раціоналізації бюджетних витрат на апарат державного управління.
Водночас недостатньо обґрунтованими є рішення щодо скорочення планових асигнувань для Міністерства культури та інформаційної політики (на 1,8 млрд грн, або 14,9%) і ліквідації Фонду розвитку закладів загальнодержавного значення. Видатки за функцією «духовний та фізичний розвиток» за зведеним бюджетом ніколи не перевищували 1% ВВП при тому, що вони є вкрай важливим для виживання національної культури і мистецтва. Саме тому в процесі доопрацювання проєкту бюджету-2022 варто було б відмовитися від планів скоротити програми культурно-мистецького спрямування.
Бюджетом-2022 передбачається зменшення частки капітальних видатків зведеного і державного бюджету (на 0,4% і 0,2 в.п. ВВП відносно 2020 року), що важко назвати позитивним зрушенням. Адже країна має значні потреби в підвищенні якості транспортної інфраструктури, створенні сучасної цифрової інфраструктури, розбудові національної системи охорони здоров'я та модернізації освітньої сфери. В ідеалі обсяг капітальних видатків зведеного бюджету варто було б збільшити до рівня 5% ВВП. Однак Україна має хронічні проблеми з якістю інститутів планування, відбору, фінансування, моніторингу і контролю інвестиційних проєктів, фінансованих державою. Тому процес збільшення інвестиційних видатків має відбуватися в унісон із формуванням системи стратегічного планування державних інвестицій, становленням чітких процедур і критеріїв для відбору інвестиційних проєктів, виробленням єдиних методологічних настанов з питань оцінки проєктів, здійсненням систематичного моніторингу/контролю реалізації цих проєктів. Впровадження сучасних практик управління державними інвестиціями мало б мінімізувати вплив корупційних чинників і забезпечити максимальний економічний ефект від інвестування бюджетних коштів.