В условиях продолжающейся пандемии и экономической неопределенности в Украине начался бюджетный процесс-2022. Проект закона о государственном бюджете (регистр. №6000) уже передан в Верховную Раду, и сейчас с ним работает комитет по вопросам бюджета.
В этом проекте доходы государственного бюджета запланированы в сумме 1267,4 млрд грн, или 23,6% ВВП, а расходы — 1441,9 млрд грн, или 26,9% ВВП. То есть расходы будут примерно на уровне 2019 года и уменьшены на 3,8% ВВП относительно 2020-го (см. рис. 1). Учитывая постепенный выход страны из кризиса и достижение предкризисного уровня производства в 2022 году, некоторое уменьшение относительной величины бюджетных расходов можно считать оправданным.
В расчетах к бюджету учтен прогноз расходов сводного бюджета на 2022 год в сумме 1856,6 млрд грн, или 34,6% ВВП. Данные по относительной величине расходов бюджета в 2012–2022 годах приведены в таблице.
В проекте бюджета увеличение относительного объема расходов в 2022 году по сравнению с планом-2021 и/или фактом-2020 предполагается по следующим функциям государства:
- образование (с 6,0% ВВП в 2020 году до 6,6% по плану на 2021-й и до 7,3% по прогнозу на 2022-й);
- обслуживание государственного долга (с 2,9% ВВП в 2020 году до 3,4% по плану на 2021–2022 годы).
Сокращение бюджетного финансирования в 2022 году должно происходить по следующим функциям государства:
- социальная защита и социальное обеспечение (падение с 8,3% ВВП в 2020 году до 7,2% в 2021-м и до 6,6% в 2020-м);
- общественный порядок, безопасность и судебная власть (с 3,8% ВВП в 2020 году до 3,6% в 2021-м и до 3,3% в 2020-м);
- оборона (с 2,9% ВВП в 2020 году до 2,5% в 2021–2022 годах);
- дорожное хозяйство (с 3,2% ВВП в 2020 году до 1,6% в 2022-м).
Для секторов обороны и дорожного хозяйства некоторые потери бюджетного финансирования будут компенсироваться поступлениями из других источников: официальной помощи на оборонные цели от Франции, Британии и США в сумме 21 млрд грн и займов Агентства автомобильных дорог на 40 млрд грн.
Новым позитивом фискальной политики является изменение негативной динамики расходов на развитие человеческого капитала на протяжении 2014–2019 годов. С 2020-го государство начало тратить заметно больше средств на образование и здравоохранение. Так, в 2022 году относительно 2019-го расходы на образование должны вырасти на 1,3 п.п. ВВП, а расходы на здравоохранение — на 1 п.п. ВВП. Наглядно такие изменения можно отследить по данным рис. 2.
Относительный уровень финансирования образования в 2022 году впервые за последнее десятилетие должен приблизиться к уровню 2013-го — 7,3% ВВП. Дополнительно к традиционным статьям планируется выделить 3 млрд грн на здоровое питание и пожарную безопасность в школах, 1,4 млрд — на программу «Новая украинская школа», 1,3 млрд — на программу «Состоятельная школа». В бюджет заложены также 8,4 млрд грн на повышение номинальных зарплат учителей и 1,2 млрд — академических стипендий.
Стабильность реальной величины финансирования здравоохранения в 2020–2022 годах будет сочетаться с расширением программы государственных гарантий медицинского обслуживания населения, бюджет которой в 2022-м номинально вырастет на 75,9% относительно 2020 года. Но анонсированное правительством повышение средней заработной платы врачей на 56% и медицинского персонала на 34% вряд ли удастся реализовать, поскольку плановый бюджет Министерства здравоохранения должен увеличиться всего на 15,3%.
Обслуживание государственного долга является одной из наибольших бюджетных программ с объемом финансирования 181,4 млрд грн. Номинально ее объем должен вырасти на 14,3% по сравнению с 2021 годом, а относительная величина достигнет 3,4% ВВП (в среднем среди стран с формирующимися рынками — 2%). Дополнительно в 2022 году будет финансироваться программа выполнения гарантийных обязательств за заемщиков, получивших кредиты под государственные гарантии, объемом 6,9 млрд грн. Эффективная ставка обслуживания долга в 2022-м достигнет своего максимального значения за последние пять лет — 7,2% годовых.
Одним из способов консолидации государственных финансов Украины в 2022 году станет сокращение расходов по функции «общественный порядок, безопасность и судебная власть». По сравнению с 2020-м финансирование этой функции должно быть уменьшено на 0,5 п.п. ВВП. Но даже после такого сокращения уровень ее финансирования останется необоснованно высоким. Так, среди стран с формирующимися рынками украинский показатель расходов на общественный порядок и безопасность — 3,8% ВВП в 2020 году и 3,3% ВВП в 2022-м — является вторым по величине после Южной Африки (см. рис. 3). А средний уровень таких расходов в странах с формирующимися рынками составлял 2,2% ВВП.
Сравнение расходов на общественный порядок и безопасность в развитых странах и в Украине снова сигнализирует о наличии огромных диспропорций. Средний уровень таких расходов в развитых странах — 1,5% ВВП — в разы меньше, чем у нас. То есть наша страна тратит чрезмерно большую долю ВВП и бюджета на правоохранительную деятельность, хотя эффективность деятельности этих органов очень низкая. В историческом ракурсе некоторое увеличение таких расходов было оправданным в 2014–2016 годах с началом боевых действий в Донбассе и полномасштабной гибридной войны со стороны России. Но максимальный уровень расходов был зафиксирован в 2019–2020 годах, что трудно объяснить только факторами безопасности. Вместе с этим полуторакратное превышение Украиной среднего уровня расходов для стран с формирующимися рынками свидетельствует о наличии неиспользованных возможностей дальнейшей рационализации расходов на правоохранительные и судебные органы.
Исследование десятилетней динамики расходов сводного бюджета позволило выявить еще одну тенденцию в сфере бюджетного финансирования. Это сокращение бюджетных расходов на социальную защиту и обеспечение населения. Их относительный размер был уменьшен с 10% ВВП в 2013 году, 9,6% в 2017-м, 8,3% в 2020-м до 6,6% ВВП по прогнозу на 2022 год. В пределах социальных расходов запланированная сумма адресных жилищных субсидий населению (38,4 млрд грн), очевидно, будет недостаточной для покрытия потребностей малообеспеченных домохозяйств. Ведь отопительный сезон 2021–2022 годов будет характеризоваться рекордными ценами на газ, а запланированная сумма жилищных субсидий на 2022-й на 9 млрд грн меньше, чем предусмотрено последней версией бюджета-2021.
Для исследования феномена чрезмерности или недостаточности расходов на социальную защиту населения были проведены международные сравнения по сектору общего государственного управления на основе базы данных МВФ GFS-COFOG (см. рис. 4). Как видим, расходы сводного бюджета и государственных фондов социального страхования в Украине на уровне 13,7% ВВП превышают средний показатель в странах с формирующимися рынками — 10,4% ВВП. Но ряд европейских стран — новых членов ЕС тратят на социальные программы большую часть своего ВВП по сравнению с Украиной.
Сравнение расходов на социальную защиту населения в Украине с развитыми странами приведено на рис. 5. В развитых странах средний уровень таких расходов составлял 15,3% ВВП, несколько превышая украинский показатель.
Результаты приведенных сравнений указывают на возможность незначительного сокращения относительной величины социальных расходов в Украине. Но такое сокращение должно было бы достигаться не за счет дальнейшего снижения реальной величины прожиточного минимума, а путем рационализации социальной системы — уменьшения количества реципиентов социальных пособий. Средствами решения этой задачи могли бы стать консолидация существующих социальных программ во избежание их дублирования и недопущения фактов предоставления необоснованной поддержки; повышение функционала единого социального реестра и лучшее таргетирование программ социальной защиты. Частично эти задачи уже решает запуск Единой информационной системы социальной сферы.
При стабилизации величины финансирования органов государственного управления на уровне 2% ВВП бюджетом-2022 запланировано уменьшение расходов на отдельные государственные органы (Государственное управление делами, Государственную службу по вопросам безопасности пищевых продуктов, Верховную Раду, Государственную службу по вопросам геодезии, картографии и кадастра и т.д.). Это безусловный позитив бюджета 2022 года, демонстрирующий определенные усилия власти в плоскости рационализации бюджетных расходов на аппарат государственного управления.
Вместе с тем недостаточно обоснованными являются решения по сокращению плановых ассигнований для Министерства культуры и информационной политики (на 1,8 млрд грн, или 14,9%) и ликвидации Фонда развития заведений общегосударственного значения. Расходы по функции «духовное и физическое развитие» по сводному бюджету никогда не превышали 1% ВВП при том, что они крайне важны для выживания национальной культуры и искусства. Именно поэтому в процессе доработки проекта бюджета-2022 стоило бы отказаться от планов сокращения программ культурно-художественного направления.
Бюджетом-2022 предполагается уменьшение доли капитальных расходов сводного и государственного бюджета (на 0,4% и 0,2 п.п. ВВП относительно 2020 года), что трудно назвать положительным сдвигом. Ведь страна очень нуждается в повышении качества транспортной инфраструктуры, создании современной цифровой инфраструктуры, развитии национальной системы здравоохранения и модернизации образовательной сферы. В идеале объем капитальных расходов сводного бюджета следовало бы увеличить до уровня 5% ВВП. Но в Украине хронические проблемы с качеством институтов планирования, отбора, финансирования, мониторинга и контроля инвестиционных проектов, финансированных государством. Поэтому процесс увеличения инвестиционных расходов должен проходить в унисон с формированием системы стратегического планирования государственных инвестиций, становлением четких процедур и критериев для отбора инвестиционных проектов, выработкой единых методологических установок по вопросам оценки проектов, осуществлением систематического мониторинга/контроля реализации этих проектов. Внедрение современных практик управления государственными инвестициями могло бы минимизировать влияние коррупционных факторов и обеспечить максимальный экономический эффект от инвестирования бюджетных средств.