Європейський Союз дійшов висновку, що він не може законно конфіскувати заморожені російські активи у ЄС, але, нарешті, визначив потенційний шлях їхнього використання.
Будьмо відвертими, жодна країна світу не зможе забезпечити всі потреби України у відновленні. Реальним і основним джерелом відновлення залишаються розкидані по світу заморожені російські активи. Їхня точна сума була і залишається невідомою. Навіть якщо врахувати оптимістичні припущення Дениса Шмигаля у 500 млрд дол., їх уже менше, ніж завданих Україні збитків. А претендентів на отримання бодай частки з них, включно з «росіянами, які постраждали від війни», чимало.
При цьому за 16 місяців повномасштабної війни стягнуто лише близько 1 млрд дол., або менш як 0,3% від усієї суми збитків, яка щодня збільшується. І 99% таких активів було стягнуто в Україні. Інші не поспішають.
Показовим є досвід Великої Британії. З одного богу, міністр закордонних справ Джеймс Клеверлі заявив, що санкції, зокрема й замороження активів, зберігатимуться до повного відшкодування завданої війною шкоди. З іншого — тіньовий міністр закордонних справ Девід Леммі відверто заявив, що уряд навіть не має плану щодо того, як конфіскувати ці активи.
Саме так, на жаль, виглядає ситуація в більшості країн. Тож найбільшими здобутками ключових партнерів у напрямі стягнення російських активів за цей рік можна вважати такі.
- Розробка законодавства, спрямованого на стягнення російських суверенних активів. Доки ЄС продовжує заявляти про юридичні обмеження для законної конфіскації, крига скресла в парламентах США та Великої Британії, де було зареєстровано флагманські законопроєкти, які мають реальні шанси на підтримку. Британці детально не розписували, в який спосіб має відбуватися стягнення активів, але американці пішли далі.
Заслуговує на увагу їхній проєкт REPO, що передбачає право президента конфісковувати суверенні активи РФ, які перебувають під юрисдикцією США, і передавати їх до спеціального Фонду підтримки України.
Найголовнішими нововведеннями є, по-перше, внесення ясності щодо того, як довго може залишатися в силі блокування російських активів, і, по-друге, запровадження можливості безповоротно конфісковувати російські суверенні активи із подальшою передачею їх на відшкодування шкоди, завданої війною.
Так, жоден російський суверенний актив, заблокований або знерухомлений Міністерством фінансів, не може бути звільнений або врухомлений доти, доки президент не підтвердить перед відповідними комітетами Конгресу, що:
- воєнні дії між Російською Федерацією та Україною припинилися;
- (A) Україні було надано повну компенсацію за шкоду, заподіяну внаслідок вторгнення Російської Федерації в Україну; або (B) Російська Федерація бере участь у добровільному міжнародному механізмі, який забезпечить виконання її зобов'язань щодо відшкодування Україні всіх сум, які вона заборгувала Україні.
При цьому рішення президента про розблокування чи врухомлення російського активу може бути подолане спільною резолюцією обох палат парламенту. Це дає певні гарантії Україні у світлі майбутніх президентських виборів у США у разі перемоги кандидата, який захоче змінити політику взаємодії з Росією.
Утім, наразі слід докладати зусиль, аби ці законодавчі ініціативи спочатку стали законами, а потім почали працювати.
- Використання прибутків від заморожених російських грошей. Джерело поточної відбудови. Останнім часом серед країн-партнерів просувається ідея передачі Україні коштів, отриманих від заморожених російських активів без безпосередньої конфіскації.
У травні 2023 року уряд Бельгії поки тільки оголосив про передачу Україні 92 млн євро податкових надходжень від 180 млрд євро активів центробанку Росії, заморожених на рахунках міжнародного депозитарію Euroclear. Інвестиції з цих прибутків також генерують кошти. За 2022 рік було отримано 821 млн євро доходів, з яких урядом Бельгії було стягнуто податків на суму 625 млн євро. Проте ані заявлених 92 млн, ані потенційних 625 млн євро на рахунки України поки не надійшло.
Досвід Бельгії обговорюється на рівні ЄС як один із прикладів можливого використання прибутків від російських грошей. Згідно з останньою інформацією, робоча група ЄС щодо використання заморожених грошей розглядає передачу прибутків, які отримає Euroclear, в Україну, на противагу безпосередньому управлінню замороженими активами. Адже останнє, на їхню думку, містить ризики втручання у право власності та втрати коштів. Однак, за словами голови Єврокомісії, вони вийдуть із пропозицією вже незабаром, тоді і буде зрозуміло, який із двох варіантів було обрано ЄС.
- Конфіскація за ухилення від санкцій як додаткове джерело відбудови за рахунок «гаманців» Путіна. Ще у зв'язку з анексією Криму та подіями на Донбасі багато країн (США, Канада, Велика Британія, ЄС та інші) застосовували персональні санкції, а також санкції проти компаній РФ. Але за ці роки було розроблено численні схеми обходу санкцій, окрім того, з’явилися нові. Тому актуальним є питання як закриття лазівок, так і, власне, реальної відповідальності за порушення правил. Держави також намагаються посилити відповідальність за обхід санкцій, зокрема криміналізуючи такі діяння. Це дає можливість під загрозою ув’язнення підвищити дотримання санкційних режимів, а також конфіскувати ті активи, які намагалися вивести з-під обмежень. Саме в межах кримінального переслідування обходу санкцій у США було конфісковано активи російського олігарха Малофєєва на загальну суму 5,4 млн дол., які завдяки спеціальній поправці згодом були передані Україні.
Велика Британія наразі розглядає зміни до законопроєкту про економічні злочини та корпоративну прозорість, які передбачають встановлення для підсанкційних осіб обов’язку декларувати будь-які активи, які вони контролюють у Великій Британії. Нерозкриття цих активів протягом визначеного терміну буде криміналізовано як форму ухилення від санкцій, а такі активи зможуть бути конфісковані з допомогою чинних процедур.
Попри те, що в деяких країнах ЄС такі діяння уже криміналізовані, Єврокомісія почала втілювати двоетапне запровадження кримінальної відповідальності за обхід санкцій. Спочатку Рішенням Ради ЄС порушення обмежувальних заходів Союзу стало злочином. Другим кроком стали пропозиції Комісії щодо Директиви про визначення кримінальних злочинів і покарань за порушення обмежувальних заходів ЄС. Наразі Європарламент повинен проголосувати за резолюцію щодо підтримки Директиви у першому читанні. Але імплементація цих змін навіть після прийняття потребуватиме кількох років і залежатиме від правоохоронних органів окремих країн.
Та не будемо шпиняти партнерів за неквапливість, адже Україна досі не криміналізувала таких діянь. Відповідний законопроєкт уже п’ять місяців перебуває на розгляді парламенту.
***
Отже, більшість країн ще шукають шляхи конфіскації російських грошей. Слід чітко розуміти, що просто взяти і конфіскувати російські активи, чи то державні, чи то олігархів, наші партнери не можуть через перепони подолання суверенного імунітету та неможливість обмежити священне для Заходу право приватної власності.
Тож вкажу п’ять потрібних і реалістичних кроків, які дадуть можливість наблизити компенсацію збитків за рахунок країни-агресорки та її пособників. Саме їхній реалізації слід приділити особливу увагу при комунікаціях із міжнародними партнерами України.
- Аудит усіх російських активів і синхронізація даних. Україна та держави-партнери повинні виявити та заморозити не лише активи центробанку РФ, а й власність країни-агресорки та компаній, частка в яких належить Росії. Ключовою проблемою тут є відсутність відкритих даних про об’єкти, що перебувають у власності РФ як держави.
За останніми опублікованими офіційними даними Рахункової палати Росії станом на 2012 рік, країна-агресорка володіла 973 закордонними об’єктами (166 земельних ділянок і 807 будівель і помешкань). Слід зазначити, що йдеться про об’єкти, на які не поширюється дипломатичний імунітет. 2015 року, коли ці дані уже було вилучено з публічного доступу, російські чиновники сумарно оцінювали ці об’єкти мінімум у 5 млрд дол.
Можна припустити, що Росія й досі володіє нерухомістю у щонайменше сотні держав. Це земельні ділянки, маєтки, квартири, культурні центри, церкви тощо. Важливо, щоб країни-партнери провели повний аудит власності РФ на своїй території та заморозили виявлені активи.
Говорячи про приватні активи, необхідно посилити роботу з виявлення номінальних власників багатств підсанкційних осіб із подальшим заморожуванням таких активів. Країни повинні здійснювати злагоджену та спільну політику у цьому напрямі, тому зібрана інформація має бути синхронізована серед партнерів.
- Створення стратегії та єдиного фонду задля гарантування ефективного управління замороженими активами.
Необхідно напрацювати стратегію управління замороженими активами з метою не лише їхнього фізичного збереження, а й отримання прибутків, які можна буде використовувати для відновлення знищеної інфраструктури та посилення обороноздатності України. За скромними оцінками, щорічний дохід від управління такими активами може становити 2–3 млрд дол.
Наступним кроком має стати створення єдиного міжнародного фонду заморожених активів, а його управитель повинен зберегти основне тіло активів для майбутнього його використання у вигляді застави для відбудови.
- Криміналізація ухилення від санкцій і контроль за дотриманням санкційних режимів.
Це допоможе значно обмежити можливості обходу санкцій через загрозу реального ув’язнення та величезних штрафів, а також є додатковим і цілком зрозумілим для інших країн інструментом для компенсації завданої війною шкоди через можливість конфіскувати активи, які намагалися вивести з-під санкцій.
Країнам слід запровадити правило про обов’язкове самодекларування (selfreporting) активів, які прямо чи опосередковано належать підсанкційним особам. Наступним кроком має стати криміналізація приховування активів підсанкційних осіб з можливістю їхньої подальшої конфіскації в межах цивільної процедури. Ефективність цих заходів залежить від надання достатньої кількості ресурсів органам, відповідальним за контроль дотримання санкційних обмежень і розслідування ухилення від санкцій, у тому числі запровадження cost-caps для таких категорій справ.
- Удосконалення чинних і запровадження спеціальних цивільних процедур конфіскації активів пособників війни. Країни-партнери повинні імплементувати до свого законодавства механізми цивільної конфіскації активів підсанкційних осіб та активно використовувати існуючі інструменти цивільної конфіскації як у межах кримінальних проваджень, так і поза ними. Важливо закріпити положення, які передбачали б спрямування конфіскованих активів Україні.
- Підписання Міжнародної багатосторонньої угоди в межах Глобального компенсаційного механізму. Чинне міжнародне право повинне адекватно реагувати на нові виклики, зокрема агресію, яку вчиняє надпотужна ядерна держава, член Ради Безпеки ООН, щодо свого незалежного сусіда. Підхід до недоторканності власності має бути змінений.
На Саміті глав держав та урядів Ради Європи, що відбувся у Рейк'явіку 16–17 травня 2023 року, оголошено про створення Міжнародного реєстру збитків, завданих агресією РФ Україні.
Реєстр збитків — це лише перша складова комплексного механізму відшкодування збитків. Також Міжнародний компенсаційний механізм, який буде створено окремим міжнародним договором у співпраці з Україною, передбачатиме діяльність Комісії з розгляду претензій і Компенсаційний фонд. Така угода має містити положення щодо конфіскації активів агресора та його пособників як джерела наповнення фонду.