Европейский Союз пришел к выводу, что он не может законно конфисковать замороженные российские активы в ЕС, но, наконец, определил потенциальный путь их использования.
Будем откровенными, ни одна страна мира не сможет обеспечить все потребности Украины в восстановлении. Реальным и основным источником восстановления остаются разбросанные по миру замороженные российские активы. Их точная сумма была и остается неизвестной. Даже если учесть оптимистичные предположения Дениса Шмыгаля в 500 млрд долл., их уже меньше, чем нанесенных Украине убытков. А претендентов на получение хотя бы части из них, включительно с «россиянами, пострадавшими от войны», много.
При этом за 16 месяцев полномасштабной войны взыскано всего около 1 млрд долл., или менее 0,3% от всей суммы убытков, которая ежедневно увеличивается. И 99% таких активов было взыскано в Украине. Другие не спешат.
Показателен опыт Великобритании. С одной стороны, министр иностранных дел Джеймс Клеверли заявил, что санкции, в частности и замораживание активов, будут сохранены до полного возмещения причиненного войной ущерба. С другой — теневой министр иностранных дел Дэвид Лэмми откровенно заявил, что у правительства даже нет плана о том, как конфисковать эти активы.
Именно так, к сожалению, выглядит ситуация в большинстве стран. Поэтому наибольшими достижениями ключевых партнеров в направлении взыскания российских активов за этот год можно считать следующие.
- Разработка законодательства, направленного на взыскание российских суверенных активов. Пока ЕС продолжает заявлять о юридических ограничениях для законной конфискации, лед тронулся в парламентах США и Великобритании, где были зарегистрированы флагманские законопроекты, имеющие реальные шансы на поддержку. Британцы детально не расписывали, каким образом должно происходить взыскание активов, но американцы пошли дальше.
Заслуживает внимания их проект REPO, предусматривающий право президента конфисковывать суверенные активы РФ, находящиеся под юрисдикцией США, и передавать их в специальный Фонд поддержки Украины.
Самыми главными нововведениями являются, во-первых, внесение ясности относительно того, как долго может оставаться в силе блокирование российских активов, и, во-вторых, введение возможности бесповоротно конфисковывать российские суверенные активы с дальнейшей передачей их на возмещение ущерба, причиненного войной.
Да, ни один российский суверенный актив, заблокированный или обездвиженный Министерством финансов, не может быть освобожден или приведен в движение до тех пор, пока президент не подтвердит перед соответствующими комитетами Конгресса, что:
- военные действия между Российской Федерацией и Украиной прекратились;
- (A) Украине была предоставлена полная компенсация за ущерб, нанесенный вследствие вторжения Российской Федерации в Украину; или (B) Российская Федерация принимает участие в добровольном международном механизме, который обеспечит выполнение ее обязательств по возмещению Украине всех сумм, которые она задолжала Украине.
При этом решение президента о разблокировке или приведении в движение российского актива может быть преодолено совместной резолюцией обеих палат парламента. Это дает определенные гарантии Украине в свете будущих президентских выборов в США в случае победы кандидата, который захочет изменить политику взаимодействия с Россией.
Впрочем, сейчас надо прилагать усилия, чтобы эти законодательные инициативы сначала стали законами, а потом начали работать.
- Использование прибылей от замороженных российских денег. Источник текущего восстановления. В последнее время среди стран-партнеров продвигается идея передачи Украине средств, полученных от замороженных российских активов без непосредственной конфискации.
В мае 2023 года правительство Бельгии пока только объявило о передаче Украине 92 млн евро налоговых поступлений от 180 млрд евро активов центробанка России, замороженных на счетах международного депозитария Euroclear. Инвестиции от этих прибылей также генерируют средства. За 2022 год было получено 821 млн евро доходов, с которых правительством Бельгии были взысканы налоги на сумму 625 млн евро. Но ни заявленных 92 млн, ни потенциальных 625 млн евро на счета Украины пока не поступило.
Опыт Бельгии обсуждается на уровне ЕС как один из примеров возможного использования прибылей от российских денег. Согласно последней информации, рабочая группа ЕС по использованию замороженных денег рассматривает передачу прибылей, которые получит Euroclear, в Украину, в противоположность непосредственному управлению замороженными активами. Ведь последнее, по их мнению, содержит риски вмешательства в право собственности и потери средств. Но, по словам главы Еврокомиссии, они выйдут с предложением уже в скором времени, тогда и будет понятно, какой из двух вариантов был выбран ЕС.
- Конфискация за уклонение от санкций как дополнительный источник восстановления за счет «кошельков» Путина. Еще в связи с аннексией Крыма и событиями на Донбассе многие страны (США, Канада, Великобритания, ЕС и другие) применяли персональные санкции, а также санкции против компаний РФ. Но за эти годы были разработаны многочисленные схемы обхода санкций, кроме того, появились новые. Поэтому актуальным остается вопрос как закрытия лазеек, так и, собственно, реальной ответственности за нарушение правил. Государства также пытаются усилить ответственность за обход санкций, в частности криминализируя такие действия. Это позволяет под угрозой заключения повысить соблюдение санкционных режимов, а также конфисковать те активы, которые пытались вывести из-под ограничений. Именно в рамках уголовного преследования обхода санкций в США были конфискованы активы российского олигарха Малофеева на общую сумму 5,4 млн долл., которые благодаря специальной поправке со временем были переданы Украине.
Великобритания сейчас рассматривает изменения в законопроект об экономических преступлениях и корпоративной прозрачности, предусматривающие установление для подсанкционных лиц обязанности декларировать все активы, которые они контролируют в Великобритании. Нераскрытие этих активов на протяжении определенного срока будет криминализировано как форма уклонения от санкций, а такие активы могут быть конфискованы с помощью действующих процедур.
Несмотря на то, что в некоторых странах ЕС такие деяния уже криминализованы, Еврокомиссия начала воплощать двухэтапное введение уголовной ответственности за обход санкций. Сначала Решением Совета Европы нарушение ограничительных мер Союза стало преступлением. Вторым шагом стали предложения Комиссии по Директиве об определении уголовных преступлений и наказаний за нарушение ограничительных мер ЕС. Сейчас Европарламент должен проголосовать за резолюцию о поддержке Директивы в первом чтении. Но имплементация этих изменений даже после принятия потребует несколько лет и будет зависеть от правоохранительных органов отдельных стран.
Но не будем укорять партнеров за неспешность, ведь Украина до сих пор не криминализировала такие действия. Соответствующий законопроект уже пять месяцев находится на рассмотрении парламента.
***
Следовательно, большинство стран еще ищут пути конфискации российских денег. Нужно четко понимать, что просто взять и конфисковать российские активы, то ли государственные, то ли олигархов, наши партнеры не могут из-за преград преодоления суверенного иммунитета и невозможности ограничить священное для Запада право частной собственности.
Поэтому укажу пять необходимых и реалистичных шагов, которые позволят приблизить компенсацию убытков за счет страны-агрессора и ее пособников. Именно их реализации нужно уделить особое внимание при коммуникациях с международными партнерами Украины.
- Аудит всех российских активов и синхронизация данных. Украина и государства-партнеры должны выявить и заморозить не только активы центробанка РФ, но и собственность страны-агрессора и компаний, доля в которых принадлежит России. Ключевой проблемой здесь является отсутствие открытых данных об объектах, находящихся в собственности РФ как государства.
По последним опубликованным официальным данным Счетной палаты России по состоянию на 2012 год, страна-агрессор владела 973 зарубежными объектами (166 земельных участков и 807 зданий и помещений). Следует отметить, что речь идет об объектах, на которые не распространяется дипломатический иммунитет. В 2015 году, когда эти данные уже были изъяты из публичного доступа, российские чиновники суммарно оценивали эти объекты минимум в 5 млрд долл.
Можно предположить, что Россия до сих пор владеет недвижимостью в по меньшей мере сотне государств. Это земельные участки, здания, квартиры, культурные центры, церкви и т.д. Важно, чтобы страны-партнеры провели полный аудит собственности РФ на своей территории и заморозили выявленные активы.
Говоря о частных активах, необходимо усилить работу по выявлению номинальных собственников богатств подсанкционных лиц с дальнейшим замораживанием таких активов. Страны должны проводить слаженную и общую политику в этом направлении, поэтому собранная информация должна быть синхронизирована среди партнеров.
- Создание стратегии и единого фонда для гарантирования эффективного управления замороженными активами.
Необходимо наработать стратегию управления замороженными активами с целью не только их физического сохранения, но и получения прибылей, которые можно будет использовать для восстановления уничтоженной инфраструктуры и усиления обороноспособности Украины. По скромным оценкам, ежегодный доход от управления такими активами может составлять 2–3 млрд долл.
Следующим шагом должно стать создание единого международного фонда замороженных активов, а его управляющий должен сохранить основное тело активов для будущего его использования в виде залога для восстановления.
- Криминализация уклонения от санкций и контроль за соблюдением санкционных режимов.
Это поможет значительно ограничить возможности обхода санкций из-за угрозы реального заключения и огромных штрафов, а также является дополнительным и вполне понятным для других стран инструментом для компенсации причиненного войной ущерба через возможность конфисковать активы, которые пытались вывести из-под санкций.
Странам нужно ввести правило об обязательном самодекларировании (selfreporting) активов, которые прямо или опосредованно принадлежат подсанкционным лицам. Следующим шагом должна стать криминализация сокрытия активов подсанкционных лиц с возможностью их дальнейшей конфискации в рамках гражданской процедуры. Эффективность этих мер зависит от предоставления достаточного количества ресурсов органам, ответственным за контроль соблюдения санкционных ограничений и расследование уклонения от санкций, в том числе введение cost-caps для таких категорий дел.
- Усовершенствование действующих и внедрение специальных гражданских процедур конфискации активов пособников войны. Страны-партнеры должны имплементировать в свое законодательство механизмы гражданской конфискации активов подсанкционных лиц и активно использовать существующие инструменты гражданской конфискации как в рамках уголовных производств, так и вне них. Важно закрепить положения, которые предусматривали бы направление конфискованных активов Украине.
- Подписание Международного многостороннего соглашения в рамках Глобального компенсационного механизма. Действующее международное право должно адекватно реагировать на новые вызовы, в частности агрессию, которую совершает сверхмощное ядерное государство, член Совета Безопасности ООН, в отношении своего независимого соседа. Подход к неприкосновенности собственности должен быть изменен.
На Саммите глав государств и правительств Совета Европы, состоявшемся в Рейкьявике 16–17 мая 2023 года, объявлено о создании Международного реестра убытков, нанесенных агрессией РФ против Украины.
Реестр убытков — это только первая составляющая комплексного механизма возмещения убытков. Также Международный компенсационный механизм, который будет создан отдельным международным договором в сотрудничестве с Украиной, будет предусматривать деятельность Комиссии по рассмотрению претензий и Компенсационный фонд. Такое соглашение должно содержать положение о конфискации активов агрессора и его пособников как источнике наполнения фонда.