Військові та військово-цивільні адміністрації — це важливий інструмент, яким користується держава для оптимізації управління в регіонах і громадах в умовах війни. Однак беззвітна перед громадами «залізна рука» глави військової адміністрації близько до лінії фронту або після звільнення від окупації — це одна історія, а от у далеких від війни містах, де повноцінно діє місцеве самоврядування, — геть інша. Станом на 1 листопада 2023 року в Україні вже утворено 184 таких ВА. Включно зі скандальними кейсами Чернігова, Рівного та Сум, де мерів незаконно усунули від влади.
Чим небезпечне зловживання таким інструментом і яких ризиків потрібно уникнути в законопроєкті, котрим депутати збираються врегулювати питання ВА/ВЦА?
Проблеми самоврядування воєнного часу
Після початку повномасштабної війни 24 лютого 2022 року указом президента в усіх областях і районах було утворено військові адміністрації. На той час таке рішення було продиктоване військовою необхідністю та реальною загрозою окупації більшої частини України.
Прототипом ВА фактично є військово-цивільні адміністрації (ВЦА), утворені за часів президента Петра Порошенка 2015 року як відповідь на бойові дії на Донбасі. Навіть на той час таке рішення мало б бути лише перехідним, адже разом із позитивними моментами у вигляді відновлення контролю відразу виникла низка хронічних проблем, що зберігаються донині.
По-перше, на підконтрольних територіях Донецької та Луганської областей військово-цивільними адміністраціями фактично вирішили замінити місцеве самоврядування. Навіть після стабілізації та початку децентралізації в Україні громади під ВЦА опинилися фактично поза реформами.
По-друге, голови ВЦА майже одноосібно можуть розпоряджатися бюджетними коштами, що потенційно призводить як мінімум до непрозорості, а як максимум — до відвертої корупції через відсутність звичних механізмів контролю з боку місцевого самоврядування.
По-третє, всю повноту влади щодо створення та призначення голів ВЦА має виключно президент України. Це питання особливо перегукується з децентралізацією, за логікою якої мають запровадити інститут префектів, котрих експертне середовище та громадянське суспільство вимагає призначати саме з кадрового резерву держслужбовців, а не з-поміж політичних призначенців із Банкової. Однак чітких критеріїв того, хто саме має очолювати військові адміністрації, наразі немає.
Ба більше, кількість ВЦА постійно зростала, адже центральна влада почала використовувати їх як універсальний ключ до розв’язання будь-яких проблем. Зрештою на 2021 рік 10 із 46 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) у Донецькій області та 8 із 26 — в Луганській не мали власних органів місцевого самоврядування через утворення ВЦА.
Очевидною прогалиною після стабілізації ситуації на фронті 2022 року стали критерії утворення військових адміністрацій у населених пунктах. Особливо в тих, які не перебувають у зоні бойових дій, у яких є дієві місцеві ради. Це спричиняє обурення в громадах і провокує прямі конфліктні ситуації із центральною владою.
Вже згаданий приклад Чернігова став прецедентом, що відкрив можливість усувати з посади нелояльних міських голів, тому нардепи мають чітко визначити критерії утворення ВА в населених пунктах, щоб у майбутньому уникнути таких ситуацій.
Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан наголошує, що однією з найбільших проблем у відносинах між центральною та місцевою владою є дублювання повноважень ВА і ОМС і нечіткість норм чинного законодавства.
«Необхідно законом визначити чіткі причини запровадження військових адміністрацій населених пунктів, які не допускатимуть згортання дієздатного місцевого самоврядування. Важливо також прибрати двозначність у законі щодо парламентського порядку наділення ВА повноваженнями місцевого самоврядування», — каже Слобожан у коментарі Руху ЧЕСНО.
До цього додається ще й відсутність норм у законі «Про правовий режим воєнного стану» щодо відновлення діяльності місцевого самоврядування після припинення воєнного стану.
На думку Слобожана, в новому законі нардепи також мають чітко визначити, що ВА в населених пунктах повинні займатися виключно питаннями безпеки та оборони, а не перебирати повноваження в органів місцевого самоврядування. Також слід урегулювати й статус посадових осіб муніципалітетів, призначених на посади у ВА.
Зі свого боку експерт із питань територіальної організації влади Юрій Ганущак вважає, що ВА в населених пунктах (ВАНП) не можуть існувати паралельно з місцевим самоврядуванням.
«Утворення ВАНП — виключний захід, коли органи місцевого самоврядування в громадах бездіяльні або ухвалюють рішення, що загрожують безпеці держави. Водночас усі безпекові питання та координацію діяльності територіальних органів виконавчої влади мають узяти на себе місцеві військові адміністрації, насамперед районні», — каже Ганущак.
На його думку, питання існування військових адміністрацій населених пунктів не стояло б, якби вчасно було ухвалено законопроєкт №4298, яким би впроваджувався новий функціонал місцевих державних адміністрацій. І особливістю застосування повноважень МДА в зонах бойових дій чи на деокупованих територіях мали б стати жорсткіші інструменти контролю над діяльністю органів місцевого самоврядування.
«Щодо територій, де місцеві вибори не проводились і органи місцевого самоврядування не були сформовані, то створення військово-цивільних адміністрацій у громадах має розглядатись як необхідний крок до проведення місцевих виборів у таких громадах», — зазначає Ганущак.
Окремою проблемою є узгодження з антикорупційним законодавством призначення міських і селищних голів на посади очільників ВА.
«Наразі є невідповідність антикорупційному законодавству в разі обіймання сільським, селищним, міським головою посади начальника відповідної військової адміністрації населеного пункту зі збереженням на цей період його посади як голови (частина 3 статті 4 закону «Про правовий режим воєнного стану»). Доцільно прямо визначити, що цей випадок не є тим сумісництвом або суміщенням посад, які забороняються законом», — наголошує Слобожан.
Йому опонує Юрій Ганущак, який вважає утворення військової адміністрації в населеному пункті свідченням того, що місцеве самоврядування не впоралося зі своїми обов’язками. Тому призначати на посаду керівника військової адміністрації, який не зумів реалізувати себе як міський, сільський, селищний голова, нелогічно.
«Єдиний мотив цього — пряме його підпорядкування офісу президента. Сумісництво ж посад не лише не відповідає Конституції, а й прямо суперечить принципам децентралізації влади», — каже Ганущак.
Незабаром кількість ВА в населених пунктах може значно збільшитися через заборону проросійських партій, 60 місцевих рад ризикують втратити правомочність. Нижче подаємо дані щодо рад, у складі яких — більш як третина представників партій, що фігурують у списку РНБО:
Частину цих проблем нардепи мають вирішити в законопроєктах, уже зареєстрованих у Верховній Раді, однак питання військової необхідності та проблема «повзучої» централізації, за якою ховається непрозорий розподіл бюджетів міст, у чому явно зацікавлена Банкова, можуть суттєво вплинути на рішення парламенту.
Новий і покинутий законопроєкти: що пропонують нардепи?
Одна з найперших проблем, яку взялися розв’язувати нардепи, — це чітке розмежування державної та місцевої влади після утворення ВА. Для цього у вересні 2022 року було зареєстровано законопроєкт №8056, розгляд якого був одним із найочікуваніших для місцевого самоврядування. Проєкт передбачав низку позитивних моментів, таких як розмежування повноважень військових адміністрацій, що діють на території спільно з місцевим самоврядуванням.
Та водночас законопроєкт значно збільшував вплив президента на призначення голови ВА. Варто зазначити, що після внесення змін до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» керівник обласної військової адміністрації може пропонувати президенту утворювати військові адміністрації в населених пунктах у разі порушень Конституції чи законів.
Однак передати ВА повноваження місцевої ради може виключно парламент. Згідно із законопроєктом №8056, частина цих повноважень мала переходити до ВА автоматично, що потенційно означало можливість у будь-який момент практично обрізати повноваження місцевої влади. Це на додачу до одноосібного права призначати керівників ВА.
Після очікуваної критики з боку експертного середовища та громадянського суспільства законопроєкт забрали на доопрацювання. У коментарі Руху ЧЕСНО один із авторів законопроєкту Віталій Безгін каже, що наразі перспективи законопроєкту сумнівні, натомість готується новий документ, присвячений військовим адміністраціям. «Наразі дорожньої карти проєкту немає. Точно буде відв’язка від виключно Донецької та Луганської областей. Не думаю, що проєкт буде зареєстровано раніше кінця лютого. Щодо ухвалення, багато залежатиме від розвитку подій на фронті», — каже Безгін.
Водночас у новому законі нардепи не зачіпатимуть ключової проблеми, що виникає з утворенням ВА в містах і населених пунктах, — відсторонення обраних міських голів. Питання одноосібного управління бюджетом із боку голів ВА в разі відсутності ОМС також вирішено не буде.
«Сама модель без місцевого самоврядування передбачає одноособові рішення. Щодо позбавлення голів чи рад повноважень, не бачу, як це можна реалізувати, використовуючи модель ВЦА. Навіть у період воєнного стану для такого рішення має бути подвійна верифікація: указ президента та голосування постанови парламентом», — наголошує Безгін.
Не зачіпатимуть у новій ініціативі й процедури переходу до цивільних адміністрацій після закінчення війни, а отже, повоєнна модель відновлення місцевого самоврядування залишиться в підвішеному стані.
Своєю чергою законопроєкт №8056 повністю поховано не буде, частина його норм, за словами Безгіна, має перейти до законопроєкту №9559Д авторства Романа Лозинського, в якому запропоновано розширення повноважень ОМС у підтримці оборонного сектору.
В ньому, зокрема, пропонується надати можливість призначати обраних міських і селищних голів на посаду начальника відповідної ВА населеного пункту без звільнення з обійманої посади. Проєкт загалом отримав позитивний висновок від Головного науково-експертного управління ВР і наразі готується до першого читання.
Київ як адміністративна аномалія
Столиця України через стару проблему, пов’язану з посадою голови КМДА, має нині досить унікальну ситуацію. За логікою законодавства, КМДА мала б перетворитися на військову адміністрацію, та це означало б фактичне позбавлення Кличка будь-яких виконавчих повноважень.
Натомість Київська міська військова адміністрація (КМВА), яку очолює генерал Сергій Попко (призначений 27 жовтня 2022 року), фактично існує паралельно з державною адміністрацією, яку очолює мер Києва Віталій Кличко.
Як наслідок, чітке розмежування повноважень між ними існує хіба що на словах. Також незрозуміло, кому нині мають підпорядковуватися голови районів у Києві після створення КМВА.
У фракції «УДАР» мера Києва в Київраді регулярно ставлять питання доцільності функціонування в місті військової адміністрації після того, як росіян було відкинуто від столиці, а місто стало відносно захищеним завдяки українській ППО.
Схожу позицію має й Олександр Слобожан із Асоціації міст України, який вважає, що для міст із функціональним самоврядуванням утворення ВА не є необхідним. «Якщо є дієздатний муніципалітет, то створювати ВА недоцільно. Тому необхідно законом чітко розмежувати повноваження: ВА — безпека та оборона, муніципалітет — забезпечення життєдіяльності громади», — каже він.
Водночас Юрій Ганущак вимагає створити повноцінне місцеве самоврядування та виконавчу владу в місті Києві, розділивши посади голови КМДА та виконавчого органу Київради. В такому разі на час війни КМДА перетворюється на КМВА. Неухвалення відповідного закону вже є перепоною до євроінтеграції України.
Проблема столиці виглядає ще більш комплексною через потребу ухвалення нового закону про столицю, який нардепи наразі відтягли на безрік як через значні суперечності всередині фракції «Слуга народу», так і через критичні розбіжності з Віталієм Кличком.
Що далі?
По-перше, Верховна Рада має врешті-решт урегулювати питання військових адміністрацій, максимально узгодити їх існування з місцевим самоврядуванням і чітко розділити повноваження центральної та місцевої влади. В цьому разі необхідні не лише законодавчі зміни щодо статусу ВА, а й збереження ключових здобутків децентралізації після завершення воєнного стану та війни.
По-друге, в майбутніх законопроєктах необхідно чітко визначити межі впливу президента на голів ВА й установити чіткі критерії для призначення голів військових адміністрацій. Особливо це стосується голів ВА в населених пунктах, де є спроможні органи місцевого самоврядування. Також необхідно створити запобіжники, що унеможливлять позбавлення повноважень обраних міських голів.
По-третє, столиця України так само гостро потребує законодавчого врегулювання та чіткого розділення повноважень між мером та КМВА. Адже така невизначеність може згодом буде використана під час чергових спроб Банкової усунути Кличка від влади. А також потенційно створити можливість для влади міста перекласти відповідальність на державу в разі нової кризи з укриттями.