Питання внутрішньої безпеки в умовах війни подекуди сприймається як таке, що не на часі, особливо якщо йдеться про євроінтеграційні реформи — «от буде вам безпеки в мирний час стільки, скільки захочете». Але місцева влада вже зараз робить чимало для того, щоб відчуття безпеки у громадян зростало, незважаючи на жахіття війни. Не виняток — допомога самих громадян у тому, щоб упроваджувати більше безпекових ініціатив. Якою є державна політика в цій сфері? Що робити з громадськими формуваннями, муніципальними вартами, ДФТГ та іншими квазімуніципальними поліціянтами? На ці питання має відповісти Національна концепція «Безпечна громада».
2019 року Центр політико-правових реформ опублікував звіт за результатами дослідження «Участь громадян у забезпеченні правопорядку в Україні», в якому експерти проаналізували стан правового регулювання діяльності різноманітних формувань із охорони громадського порядку на національному та місцевому рівнях.
Тоді активною була дискусія щодо правового статусу, повноважень і відповідальності «Національних дружин», громадських формувань із охорони порядку («дружинників»), муніципальних варт (а подекуди й «муніципальних поліцій») та інших форм участі громадян в охороні порядку. В умовах повномасштабної війни 2022 року до цього списку долучилися й ДФТГ — добровольчі формування територіальної громади, утворені в порядку Закону «Про основи національного спротиву». Всіх їх обʼєднують дві речі: 1) бажання місцевої громади мати більше безпеки на своїй території; 2) готовність витрачати кошти місцевих бюджетів на ці безпекові ініціативи. Інакше кажучи — бажання мати муніципальну поліцію.
Проблема з муніципальною поліцією — в тому, що в Україні її немає. Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, централізованою структурою, якщо простіше. Тоді як в окремих країнах Європи існують муніципальні поліціянти, які займаються питаннями громадської безпеки, превенції правопорушень та боротьби з дрібними проступками (кримінальна поліція всюди залишається централізованою), і, відповідно, громада, яка хоче мати більше поліційних сил, просто витрачає на це більше коштів, в Україні це неможливо. Навіть якщо у вас багато коштів у бюджеті, ви не «наймете» собі більше поліціянтів.
Останніми роками Національна поліція намагалася йти назустріч — пропонувати формат «поліційного офіцера громади» (ПОГ). Фактично це реформовані дільничні інспектори (офіцери) поліції, але їх можна мати більше на території своєї громади за умови, якщо буде виділено робоче місце, службовий автомобіль, забезпечено покриття витрат на пальне тощо. Водночас такий офіцер залишається атестованим поліціянтом, який чітко підпорядковується вертикалі поліційної влади. Назвати його «муніципальним поліціянтом» просто неможливо, бо громада не впливає на пріоритети його роботи, він їй не підзвітний, зрештою, інтегрований у «загальнополіційні заходи», тобто за замовчуванням не може витрачати 100% робочого часу на громаду.
Отже, залишається актуальною робота громадських формувань із охорони громадського порядку (утворених на підставі Закону «Про участь громадян у охороні громадського порядку і державного кордону» 2000 року, але сильно «завʼязаних» на поліцію), ДФТГ (утворених тимчасово на період воєнного стану) та муніципальних варт (комунальних підприємств, у яких інспектори з благоустрою виконують функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян в порядку статей 38, 38-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», фактично без повноважень, але подекуди з ліцензіями охоронної фірми).
Проблема в тому, що правове регулювання вищезгаданих субʼєктів є несистемним, містить багато прогалин і загалом не відповідає потребам часу. Має бути мінімальна кількість форм участі громадян у охороні правопорядку з чітким визначенням порядку їх утворення, повноважень, підзвітності, відповідальності тощо.
Але історія на цьому не завершується, адже питання безпеки охоплює не лише громадські формування, ДФТГ і поліційних офіцерів громади, а й місцеву поліцію загалом, добровольчі пожежні формування, т. зв. шерифів, інспекторів із благоустрою поза муніципальними формуваннями, координаційні центри безпеки в громадах (координаційні центри різних органів системи МВС) тощо. Як уже зазначалось, обʼєднує їх принцип муніципального поліціювання — якщо громада хоче мати більше безпеки, вона може виділити більше коштів на це й отримати таку послугу.
Фактично це децентралізація поліційної діяльності, спроби якої в 2001–2015 роках не були успішними через побоювання щодо утворення «кишенькових армій місцевих князьків», «олігархічних армій» тощо. Так, упродовж цих років розроблено ряд тематичних законопроєктів, зокрема «Про міліцію місцевого самоврядування» (2002), «Про місцеву поліцію» (2009), «Про варту» (2014), «Про муніципальну поліцію» (2014) тощо. В усіх законопроєктах певною мірою висвітлено позицію, згідно з якою місцева поліція має бути в повному розпорядженні органів місцевого самоврядування, не перебуваючи в системі МВС України чи Національної поліції України.
Водночас координувати її діяльність можуть виконавчі органи місцевих рад спільно з органами поліції. Кульмінацією цього процесу стало ухвалення 2015 року в першому читанні проєкту Закону «Про муніципальну варту» №2890, яким передбачалося створення в громадах підрозділів правопорядку (муніципальних варт). Саме його визначав уряд у Плані заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні як пріоритетний для супроводження в парламенті (пункт 3 Плану). Однак із огляду на закінчення повноважень Верховної Ради України VIII скликання законопроєкт було автоматично відкликано згідно з Законом України «Про регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року №1861-VI. На цьому історія зі спробою реформування правового регулювання муніципальних варт завершилася.
Побоювання щодо «кишенькових армій» слушні, але не можна заперечувати реальності — громадські формування, насамперед муніципальні варти та ДФТГ, існують і успішно працюють роками. Йдеться не про те, що ми різко маємо створити муніципальну поліцію (а ми до цього прийдемо в мирний час як частина Європи, хоча там і немає єдиної моделі), а про те, що перехідний період відбувається вже зараз. Громади самостійно шукають форми посилення безпеки коштом місцевих бюджетів, створюють такі формування, кооперуються з поліцією, пожежниками, центрами безпеки та іншими, адже потреба в підвищенні рівня безпеки є.
Тож наразі це питання стоїть гостро й державна (публічна) політика на нього не відповідає. 2022 року в МВС та Міністерстві розвитку громад і територій було створено робочу групу з формування концептуальних засад та критеріїв функціонування безпекового середовища в територіальних громадах, яка напрацювала проєкт Національної концепції «Безпечна громада». Мені довелося брати участь у роботі цієї групи. З невідомих причин проєкт так і не було винесено на громадське обговорення та затверджено урядом.
Проєкт Національної концепції «Безпечна громада» охоплював широке коло питань щодо надання безпекових послуг територіальній громаді. До безпекових заходів віднесено не лише превенцію та протидію правопорушенням, а ширше коло соціальних, економічних, технічних та інших питань. Тож безпечна громада в розумінні, описаному вище, стосувалася саме безпеки громадського простору, безпечного житла, інфраструктурної безпеки тощо. Інакше кажучи, гарантування фізичної безпеки силами органів правопорядку та громадських формувань було лише складником Національної концепції, ширшої за змістом.
Водночас це й була її слабка сторона — намагання створити документ, який би описував загальну рамку безпекових послуг для територіальних громад із незначною конкретизацією заходів, які можна здійснити для її реалізації. Відповідно, самі органи влади не були особливо зацікавлені в її впровадженні. Що вже казати про місцеве самоврядування, діяльність якого істотно обмежена в умовах війни, а для реалізації будь-яких ініціатив від таких документів очікують чітких алгоритмів дій. З іншого боку, необхідність введення понятійно-категоріального апарату безпечної громади, чітких критеріїв вимірюваності її складників є сильною стороною проєкту. Зрештою, подальші проєкти змін до законодавства та плани заходів із реалізації державної політики мали б спиратися саме на такі засадничі положення щодо безпеки в територіальних громадах.
Отже, питання змін до законодавства щодо унормування та систематизації форм участі в охороні громадського порядку, а саме визначення організаційно-правових форм діяльності, повноважень, підзвітності тощо, а також сталої державної політики, яка б визначала складники безпеки в громадах, їх розвиток із огляду на воєнний стан, залишаються актуальними й нині.
Тож чи на часі концепція «Безпечна громада»? Безперечно, на часі, адже запит на збільшення безпеки в громадах є, перехід до муніципальної моделі поліціювання в частині громадської безпеки після Революції Гідності вже відбувається, а механізми підзвітності та запобігання зловживанням зʼявляються із систематизацією законодавства. Наразі Центр політико-правових реформ працює над проєктом такої концепції для широкого громадського обговорення того, якою має бути безпечна громада й над чим необхідно працювати вже зараз.