Цього тижня парламент розгляне в другому читанні проєкт державного бюджету на 2021 рік, де уряд разом із низкою програм і субвенцій урізав фінансування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Йдеться про мільярди, які втратить місцеве самоврядування, залишившись без можливості розвивати нові проєкти.
Політики з команди колишньої влади, яка розпочинала децентралізацію, а також сьогоднішні стейкхолдери реформи (в тому числі і від «Слуги народу») в унісон заявляють про відкат фінансової децентралізації та неприпустимість таких кроків Кабміну відносно громад. Адже саме на громади лягає основне навантаження в боротьбі з епідемією.
Більш того, неузгоджені з децентралізацією дії дилетантів з ОПУ вже спричинили політичне протистояння мерів із президентом. Однак розбіжність реформи з процесами, що відбуваються в медицині, освіті та соціальній сфері, може призвести до цілковитого управлінського колапсу. А це вже долі мільйонів людей.
Що насправді відбувається зараз в надрах децентралізації? Чому ключова для країни реформа виявилася без голови? Які це може мати наслідки? Що потрібно зробити, аби вирівняти ситуацію в нових громадах і районах, які формують владу?
Відповіді на ці та інші запитання читайте в інтерв’ю з головою підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування — народним депутатом партії «Слуга народу» Віталієм Безгіним.
Бліц
— Кожен ваш пост у Фейсбуці закінчується фразою «Боротьба триває!». З ким ви боретеся, Віталію?
— Ми постійно з кимось боремося. То з асоціаціями, то з міністерствами, то з колегами з парламенту.
— Ви були абсолютно недосвідченим у цій сфері, але за рік стали одним із основних стейкхолдерів реформи. Ваш метод?
— Оточити себе правильними людьми, які знають, що треба робити. А далі — не шкодувати власної енергії на це.
— Що, по-вашому, головне у проведенні децентралізації, яка торкається, практично, всіх сфер функціонування держави і життя людей?
— Перше — комунікація між центральною владою та місцевим самоврядуванням. Друге — чітка координація дій з іншими міністерствами. На цей момент проблеми періодично виникають в обох пунктах.
— Війна центральної влади з мерами закінчилася, чи йде підготовка до наступного етапу?
— Могла закінчитися після першого туру виборів мерів. Але уряд запровадив карантин вихідного дня й спровокував нову хвилю.
— Де нині «голова реформи»?
— У неї немає голови, тільки тіло.
— Від чого залежить просування реформи в парламенті?
— Від рівня підготовки законопроєктів і роботи з депутатами, а також — взаємодії з асоціаціями як лобістами.
— На кого ви спираєтеся, збираючи голоси?
— У фракції «Слуга народу» — на Олександра Корнієнка. Плюс у реформи сформувалася своя коаліція — СН, «Голос», «За майбутнє» і «Довіра».
— Чи реально внести зміни до Конституції в частині децентралізації?
— Тільки якщо це буде мінімальне точкове втручання з трьох ключових моментів: визначення терміну «громада», ліквідація районних рад і впровадження інституту префектів.
— Ви публічно визнали, що є громади, які не виживуть, бо були «нерозумно об'єднані». Чому?
— На першому етапі створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) Кабмін Гройсмана часто порушував методику, приймав політичні рішення про об'єднання.
— Чи можуть внаслідок цього в майбутній закон про адміністративно-територіальний устрій бути внесені корективи?
— 125 районів за методикою — точно логічніше, ніж 136 створених. Однак парламент — політичний орган і завдання провести рішення через зал завжди актуальне. Як мінімум, три роки ми не можемо турбувати ні громади, ні райони.
— Основна проблема нинішнього етапу реформи.
— Бюджет. Плюс статус голови адміністрації. Узгоджений законопроєкт фіксує державну, а не політичну посаду. Небезпечно знову розпочинати дискусію з цього приводу.
Про «голову» реформи, проблеми нових районів та підкилимні ігри мерів
— Із цього приводу у вас була дискусія з експершим заступником голови ОПУ Сергієм Трофімовим. Ви справді вважаєте, що з приходом на регіональний напрям нового куратора Кирила Тимошенка Банкова перестане хотіти контролювати губернаторську вертикаль?
— Я вважаю, що це була позиція виключно членів команди Сергія Трофімова. Законопроєкт № 4298 про внесення змін до Закону про місцеві державні адміністрації узгоджений усіма сторонами і зареєстрований у парламенті. Жодних нових сигналів ОПУ не подавав.
— Команду під Кирила Тимошенка формувала ексголова апарату Дніпровської ОДА Айна Тимчук. Однак вона раптово виїхала губернаторствувати до Харкова. Ключова позиція реально не закрита з літа. Чи все обмежиться сірим кардиналом Юрієм Голиком, який тісно консультує Тимошенка?
— У нас є умовний чат децентралізації. На сьогодні там від Верховної Ради — Олександр Корнієнко, Андрій Клочко, Віталій Безгін. Від уряду — прем'єр Денис Шмигаль, міністр Олексій Чернишов, заступники міністра В'ячеслав Негода та Іван Лукеря. Від ОПУ — Кирило Тимошенко. Все. Чи у процесі Юрій Голик? Так. Але його більше хвилюють питання інфраструктури і «Великого будівництва», а не законотворчості.
— Як і Тимошенка, втім. Не боїтеся крену всієї реформи у бік «Великого будівництва»?
— А я за «Велике будівництво». Це гроші, робочі місця й розвиток інфраструктури громад.
— Гроші та робочі місця іноземних компаній і виробників матеріалів? На них, а не на вітчизняний бізнес зробили тендерні ставки куратори проєкту. Отримавши на додачу порцію обвинувачень у корупції.
— У чому корупція? За перерозподіл коштів із ковідного спецфонду голосував парламент. Я ж дивлюся на цю історію виключно з погляду користі для громад. Бо, з одного боку, нам треба забезпечити роботу лікарень в епідемію, а з іншого — можливість до них добратися. Тому обидва компоненти однаково важливі і мають бути закриті.
На сьогодні Тимошенко і Голик займаються конкретними інфраструктурними об'єктами, а ми — інституційним забезпеченням реформи. Однак прокачатися на предмет того, що таке місцеве самоврядування, нікому, певна річ, не завадить.
— Ну Юрій Голик як багатолітній ексрадник голови Дніпровської ОДА Валентина Резніченка вже зараз цілком може стати черговим ревнителем губернаторської вертикалі під президента і вашим опонентом. Доки Тимошенко вчитиме «буквар».
— Давайте все-таки почекаємо.
— Прийняття законопроєкту № 3651-д розблокувало процес формування органів влади в нових районах. Велика проблема — майно. Райони, залишившись без коштів і повноважень, до 1 червня мають передати лікарні, ПТУ, стадіони та інші комунальні об'єкти громадам. Однак не всі громади згодні брати на баланс величезні ще радянські будівлі. Хто їх фінансуватиме, коли ті ж таки лікарні не уклали договорів із НСЗУ? Те саме стосується й закладів освіти та соціального захисту. Як ви будете стимулювати часто неспроможні громади, коли в законі не передбачено санкцій стосовно цього?
— «Хочете забрати вишеньки, треба перемолоти й кісточки». Тому закон доведеться виконувати і будівлі на баланс приймати. І тут із боку влади передбачається масштабна роз'яснювальна робота, у тому числі з асоціаціями. Не всі нас чують. Є кілька прикладів, коли під прикриттям однієї з асоціацій штучно роздувають штати апарату районних рад у сто і більше разів, включно з охоронцями, прибиральницями тощо. Мета одна: майбутні торги в парламенті з претензією на частину ПДФО громад. Однак усе це порожні маніпуляції, внаслідок яких люди, котрі повірили їм, просто залишаться без зарплат.
Хоча парламент справді критично затягнув із ухваленням цього закону, Мінрегіон, асоціації та донори підготували масивну роз'яснювальну кампанію, як діяти на кожному рівні, включно з методичними рекомендаціями та брошурами. Розроблено алгоритм, у тому числі й кадровий, для РДА. Де за одним столом, буквально в ручному режимі будуть комунікувати голови нових і старих РДА, а також новообрані голови громад. Кадри, яким доведеться переміститися з субрегіонального рівня в громади, не повинні відчути якогось дискомфорту. Так, є проблема трудового законодавства, де ми, через зволікання з ухваленням закону, трохи не вписуємося в терміни, однак ми вирішимо цю проблему.
— Є дані, скільки працівників органів місцевого самоврядування все-таки втратять роботу?
— На цей момент не можна говорити про точну цифру, оскільки ми не можемо впливати на громади й на кількість кадрів, яку вони захочуть забрати. Але очевидно, що профі, а не просто проїдачі зарплати, без роботи не залишаться.
— Повертаюся до суміжних сфер, яких безпосередньо торкнулася децентралізація, — медицини, освіти і соціального захисту. Будь-який прокол там — репутаційна пляма на реформі. З передачею будівель зрозуміло. З наповненням — не дуже. Ви, коментуючи ситуацію з закриттям у районах і громадах терцентрів, киваєте у бік Мінсоцу. Мовляв, колеги не повинні підвести. Вам не здається, що це несерйозно? У Мінсоцу не було й немає програми, пов’язаної з децентралізацією. А місцева влада, швидше, вкладеться в дірявий дах, ніж в інклюзію на рівні громади. Кому потрібна така реформа?
— Це болюче питання. Є розпорядження Кабміну про те, що реорганізація цієї служби розпочнеться 1 січня і буде зосереджена на субрегіональному рівні. Оскільки я зосереджений на громадах, то для мене це полегшення і зняття додаткового навантаження. З одного боку. З іншого — наскільки такий механізм спрацює на районному рівні?
— Віталію, реформа проводиться насамперед для людей і, в тому числі, за рахунок їхніх податків. І гроші пішли в громади не для того, щоб їх просто ділили депутати, а для того, щоб послуги стали якіснішими та доступнішими. Але навряд чи зараз хтось у захваті від вашої холодної фрази про зняття соціального навантаження з громад.
— Я не випадково поставив питання про те, чи спрацює механізм на районному рівні. Ще ведеться дискусія. Голова профільного парламентського комітету Галина Третьякова наполягає на забезпеченні соціальних послуг найбільш уразливим категоріям населення на основі Центрів надання адміністративних послуг у громадах. Цього тижня будемо спілкуватися з комітетом. Подивимося. Безумовно, я не можу сказати, що тут усе зроблено правильно. Однак як політичний суб'єкт, киваючи на Мінсоц, я висловив сподівання, що їм удасться вирішити цю проблему. На жаль, поки що не вдається.
— Ну так це не Мінсоцу не вдається, а насамперед вам. Команді децентралізаторів. Навряд чи пости у Фейсбуці можуть вирішити таку глобальну проблему. Які ще інструменти ви використовуєте?
— З інструментами — проблема. Децентралізації критично потрібен віцепрем'єр. Потрібен майданчик, на якому координуватимуться дії всіх міністерств. Тобто Мінрегіон створив основу, і тепер треба нанизати на неї решту. Але для цього у віцепрем'єра мають бути повноваження впливати на рішення інших міністерств. Інакше — біда. На жаль, попередня владна команда теж не створила такого майданчика. Хоч у неї і був віцепрем'єр Геннадій Зубко. Однак його повноважень забракнуло на жорстку координацію, потрібну на самому старті реформи.
Тепер ми героїчно долаємо створені власноруч проблеми. Ось відбулася автономна реформа у сфері охорони здоров'я. Є НСЗУ, відповідні пакети для установ і повний хаос. Зрештою, ми їздимо до міністра Степанова і в точковому ручному режимі коригуємо програми в тій чи іншій сфері або громаді. Сюр. Те саме відбувається з судовою вертикаллю, освітньою. Мінрегіон окремо комунікує з міністерствами, наш комітет — окремо. Тут велика пробоїна, яку потрібно терміново закривати. Попри всю повагу до цифрового віцепрем'єра Михайла Федорова, який нині відповідає й за Мінрегіон, не думаю, що цього достатньо. Усе це об'єктивно неправильно.
— Тільки ви про це знаєте – чи все-таки хтось іще? По суті, ми говоримо про розвал системи управління в країні. Що, взагалі, відбувається? На всіх рівнях від цього вже зараз страждають конкретні люди.
— Кадровий голод відбувається. Плюс є великі проблеми в підходах до кадрової політики загалом. Наприклад, питання віцепрем'єра має обговорюватися з прем'єр-міністром. Однак у нас немає комунікації, і це питання зависло.
— А ваш спільний чат?
— На даний момент цього питання ми з ним не обговорюємо.
— Можливо, просто не було відповідної відмашки з Банкової.
— Можливо, через мої хороші стосунки з експрем'єром Олексієм Гончаруком. Але я сподіваюся, що після того, як Кирило Тимошенко ввійде у курс справи, нам усе-таки вдасться повернутися до формату Ради регіонального розвитку, яка функціонувала за попередньої влади. А наступним кроком стане віцепрем'єр. Відтак, секретар Ради і віцепрем'єр із децентралізації можуть стати ключовими фігурами, здатними якісно організаційно вплинути на продовження реформи.
Про контроль, заблокований закон про столицю та бюджет
— Чому Асоціація міст України (АМУ) проти ухвалення оперативних змін до Закону про місцеве самоврядування, який чітко розмежував би повноваження базового та субрегіонального рівнів? Хоча, здавалося б, там у першу чергу мають бути в цьому зацікавлені, щоб заблокувати будь-які посягання з боку позбавлених повноважень і фінансів райрад.
— Навколо цього закону сьогодні багато інсинуацій. Проштовхується новела про громаду як юридичну особу. Якщо в залі стануть розгойдувати цю історію, то закон взагалі може бути заблокований. Що ж до неспішної позиції АМУ – то тут інша причина. У законі є норма про створення єдиного державного реєстру всіх актів органів місцевого самоврядування. Це означає, що кожне рішення будь-якої ради буде як на долоні в центральної влади. Яка, в результаті, зможе оперативно реагувати на те, що відбувається в громаді. Звісно, місцева влада, у бекграунді якої є і схеми, і зловживання, завжди намагатиметься відтермінувати реалізацію таких норм.
— Це підкріплює норму закону про місцеві державні адміністрації, в якій ідеться про контроль із боку голови адміністрації за актами місцевого самоврядування. Проте маються на увазі не всі акти, а тільки ті, котрі стосуються національної безпеки, оборони та суверенітету. На чому, власне, й наполягала Асоціація міст України.
— Так, це, практично, додатковий інструментарій контролю, який повністю корелюється із законом про місцеві державні адміністрації. Без норми про єдиний реєстр актів законопроєкт про місцеве самоврядування не має сенсу. І, думаю, що навколо цього теж точитиметься серйозна боротьба.
— Хто, по-вашому, буде готувати префектів? Передачу Національної академії державного управління при президентові України (НАДУ) університетові Шевченка багато обізнаних людей трактували як поганий знак: професіоналів ніхто готувати не планує і все йде до політичного статусу голів адміністрації.
— Ну, знаєте, можна говорити про варіанти реформування НАДУ, але казати, що НАДУ готуватиме кадровий резерв префектів, — відверта маніпуляція. Немає жодної прив'язки. Ця опція прописана в законі, і для того, щоб підготувати 200 професійних одиниць, не треба тягнути велетенську, в цьому випадку – холосту інституцію. Досить експрес-курсів із залученням експертів. Якщо ми кажемо «кадровий резерв», то це означає, що є пул експертів, який його готує.
— Але це ручник і повна залежність від людського фактора. Чим такий держслужбовець відрізнятиметься від політичного призначенця? Та нічим.
— Я реаліст, а не романтик. Тому просто запитую себе: якщо ми приймемо законопроєкт про місцеві державні адміністрації, чи встигнемо за рік побудувати й запустити інституцію для підготовки префектів? Ба більше, не просто запустити, а підготувати 200 фахівців? Не встигнемо. Тому спочатку стартуємо, призначаємо, а потім працюємо на перспективу і будуємо спеціальну інституцію за прикладом, коли хочете, французької ENA. Чи ручний це режим? Так. Однак, залишаючись стовідсотковим прибічником побудови інституцій, можу підтвердити, що зараз ми продовжуємо їхати тільки тому, що більшість рішень у державному управлінні приймаються в рамках ручного управління.
— Питання — куди їдемо. Але це точно не до вас. А ось із приводу столиці — так. Без внесення змін до Конституції в Києві вже зараз можна побудувати правильну модель управління з префектом, що контролюватиме, і виконкомом під мером. Є законопроєкт із цього приводу. Правда, не ідеальний. Тут хто і в який бік прямує? Чи Кличко тепер пам'ятник і його не об'їхати?
— Я не бачу перспектив для законопроєкту №2143-3 бути прийнятим у цій каденції. По-перше, він справді не ідеальний, і туди, крім розведення повноважень мера та голови КМДА, втиснули багато норм із прямими корупційними ризиками. Допрацьовувати його до другого читання – марна річ. Голоси під нього може шукати тільки сам автор. Тепер або Дмитро Гурін відкличе законопроєкт, або він пройде всю процедуру і, на мій погляд, не отримає схвалення в залі. Однак кожен із цих процесів точно довгограючий. До базового закону про столицю №2143, над яким працювала група на чолі з Юрієм Ганущаком, процедурно справа дійти вже не може. А якщо й дійде, то закон заблокують у підкомітеті того ж таки Гуріна. Тож Віталій Володимирович може спати спокійно.
— Нині точиться боротьба навколо бюджету. І ви, і голова АМУ Олександр Слобожан заявляєте про згортання фінансової децентралізації. Значно урізано Державний фонд регіонального розвитку, зменшено субвенцію вирівнювання, під сумнівом вісім мільярдів акцизу на паливо і плата за оренду землі «Укрзалізниці». Тим часом соціально-економічний пакет депутатів зростає. Це провал бюджетної політики уряду чи все-таки бажання таким чином приструнити місцеве самоврядування?
— Це бажання зібрати голоси в залі, щоб проголосувати за бюджет.
— Підкуп?
— Певною мірою. Спочатку говорили, що до другого читання ДФРР буде 7,7 мільярда, а соцеконом — 7 мільярдів. У підсумку, ми отримуємо соцеконом 6 мільярдів, а ДФРР — 4,5 мільярда. Тому на фракції буде важка розмова з прем'єром. Безумовно, можна філософськи ставитися до соцеконому, кошти якого, хай навіть через депутатів, але будуть вкладені в громади. Однак стоїть питання довіри. Проблема в тому, що місцеве самоврядування отримало від прем'єра абсолютно інші запевнення з приводу бюджету. Відносини й так напружені, на громадах лежить основний тягар боротьби з епідемією, але уряд банально кидає місцеве самоврядування.
— На думку експертів, ми сіли на голку дефіциту бюджету. І, щоб хоч якось вирватися з залежності, Мінфін різатиме все, чого не жаль і за чим не стоять дуже великі інтереси. Інакше — або крах бюджетної системи, або долар по 40.
— Це правда, і це одна з умов МВФ. Однак це не означає, що не треба шукати виходу з ситуації. У тому числі зменшуючи витрати на утримання апарату ВРУ (300 мільйонів), міністерств, аграрних університетів, Офісу генпрокурора, нарешті, та іншого. Оскільки одна річ – публічно заявляти, що реформа пріоритет, зовсім інша — підкріплювати слова конкретними кроками. Я думаю, що в цій ситуації компроміс один: збереження за громадами акцизу на паливо. Вісім мільярдів частково компенсують нестачу. Це принципові речі, і якщо уряд відмовиться від діалогу з місцевим самоврядуванням, під бюджет навряд чи знайдуться голоси в залі. Включаться інші лобістські механізми.