На этой неделе парламент рассмотрит во втором чтении проект государственного бюджета на 2021 год, где правительство вместе с рядом программ и субвенций урезало финансирование Государственного фонда регионального развития (ГФРР). Речь о миллиардах, которые потеряет местное самоуправление, лишившись возможности развития новых проектов.
Политики из команды прошлой власти, начинавшей децентрализацию, а также сегодняшние стейкхолдеры реформы (в том числе и от «Слуги народа») в унисон заявляют об откате финансовой децентрализации и недопустимости таких шагов Кабмина по отношению к громадам. Ведь именно на громады ложится основная нагрузка в борьбе с эпидемией.
Более того, несогласованные с децентрализацией действия дилетантов из ОПУ уже послужили причиной политического противостояния мэров с президентом. Однако расхождение реформы с процессами, происходящими в медицине, образовании и социальной сфере, может привести к полному управленческому коллапсу. А это уже судьбы миллионов людей.
Что на самом деле сейчас происходит в недрах децентрализации? Почему ключевая для страны реформа оказалась без головы? Какие это может иметь последствия? Что нужно сделать, чтобы выровнять ситуацию в формирующих власть новых громадах и районах?
Ответы на эти и другие вопросы читайте в интервью с главой подкомитета по вопросам административно-территориального устройства комитета ВР по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства — народным депутатом партии «Слуга народа» Виталием Безгиным.
Блиц
— Каждый ваш пост в Фейсбуке заканчивается фразой «Борьба продолжается!». С кем вы боретесь, Виталий?
— Мы постоянно с кем-то боремся. То с ассоциациями, то с министерствами, то с коллегами по парламенту.
— Вы были абсолютно без опыта в этой сфере, но за год стали одним из основных стейкхолдеров реформы. Ваш метод?
— Окружить себя правильными людьми, которые знают, что нужно делать. А дальше — не жалеть собственной энергии на это.
— Что, по-вашему, главное при проведении децентрализации, затрагивающей практически все сферы функционирования государства и жизни людей?
— Первое — коммуникация между центральной властью и местным самоуправлением. Второе — четкая координация действий с другими министерствами. На данный момент проблемы периодически возникают в обоих пунктах.
— Война центральной власти с мэрами закончилась или идет подготовка к следующему этапу?
— Могла закончиться после первого тура выборов мэров. Но правительство ввело карантин выходного дня и спровоцировало новую волну.
— Где сейчас «голова реформы»?
— У нее нет головы, только тело.
— От чего зависит продвижение реформы в парламенте?
— От уровня подготовки законопроектов и работы с депутатами, а также — взаимодействия с ассоциациями как лоббистами.
— На кого вы опираетесь, собирая голоса?
— Во фракции «Слуга народа» — на Александра Корниенко. Плюс у реформы сложилась своя коалиция — СН, «Голос», «За майбутнє» и «Довіра».
— Реально ли внести изменения в Конституцию в части децентрализации?
— Только в случае минимального точечного вмешательства по трем ключевым моментам: определение термина «громада», ликвидация районных рад и введение института префектов.
— Вы публично признали, что есть громады, которые не выживут, потому что были «неразумно объединены». Почему?
— На первом этапе создания объединенных территориальных громад (ОТГ) Кабмин Гройсмана часто нарушал методику, принимал политические решения об объединении.
— Могут ли вследствие этого в будущий закон об административно-территориальном устройстве быть внесены коррективы?
— 125 районов по методике — точно логичнее 136 созданных. Однако парламент — политический орган и задача провести решение через зал всегда актуальна. Как минимум три года мы не можем беспокоить ни громады, ни районы.
— Основная проблема нынешнего этапа реформы.
— Бюджет. Плюс статус главы администрации. Согласованный законопроект фиксирует государственную, а не политическую должность. Опасно снова вступать в дискуссию на тот счет.
Про «голову» реформы, проблемы новых районов и подковерные игры мэров
— На этот счет у вас была дискуссия с экс-первым замом главы офиса президента (ОПУ) Сергеем Трофимовым. Вы на самом деле считаете, что с приходом на региональное направление нового куратора Кирилла Тимошенко Банковая оступится от желания контролировать губернаторскую вертикаль?
— Я считаю, что это была позиция исключительно членов команды Сергея Трофимова. Законопроект № 4298 о внесении изменений в Закон о государственных администрациях согласован всеми сторонами и зарегистрирован в парламенте. Никаких новых сигналов ОПУ не подавал.
— Команду под Кирилла Тимошенко формировала экс-глава аппарата Днепровской ОГА Айна Тымчук. Однако она внезапно уехала губернаторствовать в Харьков. Ключевая позиция реально не закрыта с лета. Или все дело ограничится серым кардиналом Юрием Голиком, плотно консультирующим Тимошенко?
— У нас есть условный чат децентрализации. На сегодняшний момент там от Верховной Рады — Александр Корниенко, Андрей Клочко, Виталий Безгин. От правительства — премьер Денис Шмыгаль, министр Алексей Чернышов, замы министра Вячеслав Негода и Иван Лукеря. От ОПУ — Кирилл Тимошенко. Все. Присутствует ли Юрий Голик в процессе? Да. Но его больше волнуют вопросы инфраструктуры и «Большой стройки», а не законотворчества.
— Как и Тимошенко, впрочем. Не боитесь крена всей реформы в сторону «Большой стройки»?
— А я за «Большую стройку». Это деньги, рабочие места и развитие инфраструктуры громад.
— Деньги и рабочие места иностранных компаний и производителей материалов? На них, а не на отечественный бизнес сделали тендерные ставки кураторы проекта. Получив в придачу порцию обвинений в коррупции.
— В чем коррупция? За перераспределение средств из ковидного спецфонда голосовал парламент. Я же смотрю на эту историю исключительно с точки зрения полезности для громад. Потому что, с одной стороны, нам нужно обеспечить работу больниц в эпидемию, а, с другой — возможность до них добраться. Поэтому оба компонента одинаково важны и должны быть закрыты.
На сегодня Тимошенко и Голик занимаются конкретными инфраструктурными объектами, а мы — институциональным обеспечением реформы. Однако прокачаться на предмет того, что такое — местное самоуправление, никому, безусловно, не помешает.
— Ну, Юрий Голик как многолетний экс-советник главы Днепровской ОГА Валентина Резниченко уже сейчас вполне может стать очередным ревнителем губернаторской вертикали под президента и вашим оппонентом. Пока Тимошенко будет учить «букварь».
— Давайте все-таки подождем.
— Принятие законопроекта №3651-д разблокировало процесс формирования органов власти в новых районах. Большая проблема — имущество. Районы, оставшись без средств и полномочий, должны до 1 июня передать больницы, ПТУ, стадионы и другие коммунальные объекты громадам. Однако не все громады согласны принимать на баланс огромные еще советские здания. Кто будет их финансировать, если те же больницы не заключили договора с НСЗУ? То же самое касается и учреждений образования и социальной защиты. Как вы будете стимулировать часто несостоятельные громады, если в законе не предусмотрены санкции на этот счет?
— «Хотите забрать вишенки, нужно перемолоть и косточки». Поэтому закон придется выполнять, и здания на баланс принимать. И здесь со стороны власти предполагается масштабная разъяснительная работа, в том числе с ассоциациями. Не все нас слышат. Есть несколько примеров, когда под прикрытием одной из ассоциаций искусственным образом раздувают штаты аппарата районных рад в сто и более раз, включая охранников, уборщиц и прочих. Цель одна: будущие торги в парламенте с претензией на часть НДФЛ громад. Однако, все это пустые манипуляции, в результате которых поверившие им люди просто останутся без зарплат.
Несмотря на то, что парламент действительно критично затянул принятие этого закона, Минрегион, ассоциации и доноры подготовили массивную разъяснительную кампанию, как действовать на каждом уровне, включая методические рекомендации и брошюры. Разработан алгоритм, в том числе и кадровый, для РГА. Где за одним столом буквально в ручном режиме будут коммуницировать главы новых и старых РГА, а также вновь избранные главы громад. Кадры, которым предстоит переместиться с субрегионального уровня в громады, не должны ощутить какого-либо дискомфорта. Да, есть проблема трудового законодательства, где мы, по причине затягивания принятия закона, немного не вписываемся в сроки, однако мы решим эту проблему.
— Есть данные, какое количество работников органов местного самоуправления все-таки потеряют работу?
— На данный момент нельзя говорить о точной цифре, поскольку мы не можем влиять на громады и то количество кадров, которое они захотят забрать. Но очевидно, что профи, а не просто проедатели зарплаты, без работы не останутся.
— Возвращаюсь к смежным сферам, которых непосредственно коснулась децентрализация, — медицина, образование и социальная защита. Любой прокол там — репутационное пятно на реформе. С передачей зданий понятно. С наполнением — не очень. Вы, комментируя ситуацию с закрывающимися в районах и громадах терцентрами, киваете в сторону Минсоца. Мол, коллеги не должны подвести. Вам не кажется, что это несерьезно? У Минсоца не было и нет программы, сопряженной с децентрализацией. А местные власти скорее вложатся в дырявую крышу, нежели в инклюзию на уровне громады. Кому нужна такая реформа?
— Это больной вопрос. Есть распоряжение Кабмина о том, что реорганизация этой службы начнется 1 января и она будет сосредоточена на субрегиональном уровне. Поскольку я сосредоточен на громадах, то для меня это облегчение и снятие дополнительной нагрузки. С одной стороны. С другой — насколько такой механизм сработает на районном уровне?
— Виталий, реформа проводится прежде всего для людей и в том числе за счет их налогов. И деньги пошли в громады не для того, чтобы их просто делили депутаты, а для того, чтобы услуги стали качественнее и доступнее. Но вряд ли сейчас кто-то в восторге от вашей холодной фразы о снятии социальной нагрузки с громад.
— Я не случайно поставил вопрос о том, сработает ли механизм на районном уровне. Еще ведется дискуссия. Глава профильного парламентского комитета Галина Третьякова настаивает на обеспечении социальных услуг наиболее уязвимым категориям населения на основе Центров предоставления административных услуг в громадах. На этой неделе будем общаться с комитетом. Посмотрим. Безусловно, я не могу сказать, что здесь все сделано правильно. Однако как политический субъект, кивая на Минсоц, я выразил надежду, что им удастся решить эту проблему. К сожалению, пока не удается.
— Ну так это не Минсоцу не удается, а прежде всего вам. Команде децентрализаторов. Вряд ли посты в Фейсбуке могут решить такую глобальную проблему. Какие вы еще используете инструменты?
— С инструментами — проблема. Децентрализации критично нужен вице-премьер. Нужна площадка, где будет происходить координация действий всех министерств. То есть Минрегион создал основу, и теперь надо нанизать на нее все остальное. Но для этого у вице-премьера должны быть полномочия влиять на решения других министерств. Иначе — беда. К сожалению, предыдущая команда власти тоже не создала такой площадки. Хоть у нее и был вице-премьер Геннадий Зубко. Однако его полномочий не хватило на жесткую координацию, которая должна была быть на самом старте реформы.
Теперь мы героически преодолеваем созданные своими же руками проблемы. Вот произошла автономная реформа в сфере охраны здоровья. Есть НСЗУ, соответствующие пакеты для учреждений и полный хаос. В результате мы ездим к министру Степанову и в точечном ручном режиме корректируем программы в той или иной области или громаде. Сюр. То же самое происходит с судебной вертикалью, образовательной. Минрегион отдельно коммуницирует с министерствами, наш комитет — отдельно. Здесь большая пробоина, которую нужно срочно заделывать. При всем уважении к цифровому вице-премьеру Михаилу Федорову, который сейчас отвечает и за Минрегион, не думаю, что этого достаточно. Все это объективно неправильно.
— Вы один об этом знаете или все-таки кто-то еще? По сути мы говорим о развале системы управления в стране. Что вообще происходит? На всех уровнях от этого уже сейчас страдают конкретные люди.
— Кадровый голод происходит. Плюс есть большие проблемы в подходах к кадровой политике вообще. К примеру, вопрос вице-премьера должен обсуждаться с премьер-министром. Однако у нас нет коммуникации и этот вопрос завис.
— А ваш общий чат?
— На данный момент этот вопрос мы с ним не обсуждаем.
— Возможно, просто не было на этот счет отмашки с Банковой.
— Возможно, потому что я сохраняю хорошие отношения с экс-премьером Алексеем Гончаруком. Но я надеюсь, что после того как Кирилл Тимошенко войдет в курс дела, нам все-таки удастся вернуться к формату Рады регионального развития, которая функционировала при прошлой власти. А следующим шагом станет — вице-премьер. В результате секретарь Рады и вице-премьер по децентрализации могут стать ключевыми фигурами, способными качественно организационно повлиять на продолжение реформы.
Про контроль, заблокированный закон о столице и бюджет
— Почему Ассоциация городов Украины (АГУ) против принятия оперативных изменений в закон о местном самоуправлении, который бы четко разграничил полномочия базового и субрегионального уровней? Хотя казалось бы, они первые должны быть в этом заинтересованы, чтобы заблокировать какие-либо поползновения со стороны лишенных полномочий и финансов райрад.
— Вокруг этого закона сегодня очень много инсинуаций. Проталкивается новелла о громаде как юридическом лице. Если в зале начнут раскачивать эту историю, то закон вообще может быть заблокирован. Что касается неторопливой позиции АГУ, то здесь другая причина. В законе есть норма о создании единого государственного реестра всех актов органов местного самоуправления. Это означает, что каждое решение любой рады будет как на ладони у центральной власти. Которая в результате сможет оперативно реагировать на происходящее в громаде. Конечно, местные власти, в бэкграунде которых есть и схемы, и злоупотребления, всегда будут стараться отсрочить реализацию таких норм.
— Это подкрепляет норму закона о местных государственных администрациях, касающуюся контроля главой администрации актов местного самоуправления. Где, однако, речь идет не обо всех актах, а только касающихся национальной безопасности, обороны и суверенитета. На чем собственно и настаивала Ассоциация городов Украины.
— Да, это практически дополнительный инструментарий контроля, который полностью коррелируется с законом о местных государственных администрациях. Без нормы о едином реестре актов законопроект о местном самоуправлении не имеет смысла. И я думаю, что вокруг этого тоже будет идти серьезная борьба.
— Кто, по-вашему, будет готовить префектов? Передачу Национальной академии государственного управления при президенте Украины (НАГУ) университету Шевченко многие сведущие люди трактовали как плохой знак: профессионалов никто готовить не собирается и все идет к политическому статусу глав администрации.
— Ну знаете, можно говорить о вариантах реформирования НАГУ, но говорить о том, что НАГУ будет готовить кадровый резерв префектов — откровенная манипуляция. Нет никакой привязки. Эта опция прописана в законе и для того, чтобы подготовить 200 профессиональных единиц, не нужно тянуть огромную, в данном случае холостую институцию. Достаточно экспресс-курсов с привлечением экспертов. Если мы говорим кадровый резерв, то это означает, что есть пул экспертов, который его готовит.
— Но это ручник и полная зависимость от человеческого фактора. Чем такой госслужащий будет отличаться от политического назначенца? Да ничем.
— Я реалист, а не романтик. Поэтому просто ставлю себе вопрос: если мы примем законопроект о местных государственных администрациях, успеем ли мы за год построить и запустить институцию для подготовки префектов? Более того, не просто запустить, а подготовить 200 специалистов? Не успеем. Поэтому сначала стартуем, назначаем, а потом работаем на перспективу и строим специальную институцию по примеру, если хотите, французской ENA. Ручной ли это режим? Да. Однако, оставаясь стопроцентным сторонником строительства институций, могу подтвердить, что сейчас мы продолжаем ехать только потому, что большинство решений в государственном управлении принимается в рамках ручного управления.
— Вопрос, куда едем? Но это точно не к вам. А вот по поводу столицы — да. Без внесения изменений в Конституцию в Киеве уже сейчас можно выстроить правильную модель управления с контролирующим префектом и исполкомом под мэром. Есть законопроект на этот счет. Правда, не идеальный. Здесь кто и в какую сторону направляется? Или Кличко теперь памятник и его не объехать?
— Я не вижу перспектив, что законопроект №2143-3 может быть принят в этой каденции. Во-первых, он действительно не идеален, и туда помимо разведения полномочий мэра и главы КГГА втиснули много норм с прямыми коррупционными рисками. Дорабатывать его ко второму чтению бесполезно. Голоса под него может искать только сам автор. Теперь лишь Дмитрий Гурин может либо отозвать законопроект, либо он пройдет всю процедуру и, на мой взгляд, не получит поддержки в зале. Однако любой из этих процессов точно долгоиграющий. Дело до базового закона о столице №2143, над которым работала группа во главе с Юрием Ганущаком, процедурно дойти уже не может. А если и дойдет, то закон будет заблокирован в подкомитете того же Гурина. Так что Виталий Владимирович может спать спокойно.
— Сейчас идет борьба вокруг бюджета. И вы, и глава АГУ Александр Слобожан заявляете о сворачивании финансовой децентрализации. Значительно урезан Государственный фонд регионального развития, сокращена субвенция выравнивания, под вопросом 8 миллиардов акциза на топливо и плата за аренду земли «Укрзалізниці». Между тем социально-экономический пакет депутатов растет. Это провал бюджетной политики правительства или все-таки желание таким образом приструнить местное самоуправление?
— Это желание собрать голоса в зале, чтобы проголосовать за бюджет.
— Подкуп?
— В какой-то мере. Изначально был разговор о том, что ко второму чтению ГФРР будет 7,7 миллиарда, а соцэконом — 7 миллиардов. В итоге мы получаем соцэконом — 6 миллиардов, а ГФРР — 4,5 миллиарда. Поэтому на фракции предстоит тяжелый разговор с премьером. Безусловно, можно философски отнестись к соцэконому, средства которого, пусть даже через депутатов, но будут вложены в громады. Однако стоит вопрос о доверии. Проблема в том, что местное самоуправление получило от премьера абсолютно другие заверения по поводу бюджета. Взаимоотношения и так накалены, на громадах лежит основной груз борьбы с эпидемией, но правительство банально кидает местное самоуправление.
— По мнению экспертов, мы сели на иглу дефицита бюджета. И чтобы хоть как-то вырваться из зависимости, Минфин будет резать все, что не жалко и за чем не стоят очень большие интересы. Иначе — или крах бюджетной системы, или доллар по 40.
— Это правда, и это одно из условий МВФ. Однако это не означает, что не надо искать выхода из ситуации. В том числе, сокращая расходы на содержание аппарата ВРУ (300 миллионов), министерств, аграрных университетов, Офиса генпрокурора, наконец, и прочего. Потому что одно дело публично заявлять, что реформа приоритет, совсем другое — подкреплять слова конкретными шагами. Я думаю, что в этой ситуации компромисс один — сохранение за громадами акциза на топливо. Восемь миллиардов частично компенсируют недостачи. Это принципиальные вещи и в случае отказа правительства от диалога с местным самоуправлением, под бюджет вряд ли найдутся голоса в зале. Включатся другие лоббистские механизмы.