Примітно, наскільки сильно покриття міжнародними організаціями пострадянського простору Східно-Центральної Європи та Південного Кавказу сьогодні корелює з територіальною цілісністю країн цих регіонів.
Два великих блоки конфронтують один з одним у Східній Європі: НАТО, ЄС, з одного боку, і Організація Договору про колективну безпеку (ОДКБ) та Євразійський економічний союз (ЄЕС), з другого. Водночас Грузія, Україна, Азербайджан та Молдова (ГУАМ), які не є членами жодної з двох згаданих коаліцій, не контролюють повністю свої території. На противагу цьому такі країни-члени НАТО та ЄС, як Естонія та Латвія, які мають численніші російські меншини й суворіші закони про громадянство, ніж країни ГУАМ, з одного боку, та економічно слабкі країни-члени ОДКБ і ЄЕС, наприклад, Білорусь і Вірменія, з другого, повністю зберегли свої міжнародно визнані кордони.
В Азербайджані - Нагірний Карабах, у Молдові - Придністров'я, в Грузії - Південна Осетія й Абхазія, в Україні - східний Донбас: було створено шість невизнаних псевдодержав з прямою або, у разі Карабаху, непрямою підтримкою з боку Кремля. Крим просто був анексований Росією. Згідно з московською позицією український півострів з березня 2014 року став звичайним регіоном Російської Федерації. Ця інтерпретація була відкинута зокрема декількома документами ООН, ОБСЄ та Ради Європи - тобто організаціями, в яких Росія та/або Радянський Союз є або були повноправними членами протягом багатьох років.
Недієві союзи Східної Європи
Перспективи подальшого східного розширення ЄС і НАТО незрозумілі. ООН, ОБСЄ та Рада Європи, попри чіткі заяви щодо російської експансії, теж продемонстрували свою непридатність у розв'язанні головної проблеми "сірої зони" Східної Європи - питання міжнародної безпеки. Це свідчить про те, що регіон ГУАМ залишатиметься джерелом нестабільності на найближчі роки.
Безперечно, протягом останніх двох десятиліть існували різні багатонаціональні європейські структури, спеціально створені для посилення співпраці й стабільності в країнах Східно-Центральної Європи та Південного Кавказу. Серед них:
- Організація за демократію та економічний розвиток (GUAM), заснована в 2001 році;
- Спільнота демократичного вибору (CDC), заснована у 2005 році;
- Чорноморська синергія (BSS), заснована у 2007 році;
- Східне партнерство ЄС (EaP), започатковане у 2009 році;
- Бухарестська дев'ятка (B9), створена у 2015 році;
- Ініціатива "Тримор'я" (3SI), створена у 2016 році.
Але такі форуми і структури, як GUAM, CDC або BSS, були або є занадто слабкими, або недовговічними, щоб зробити цей регіон більш безпечним. Інші об'єднання є, навпаки, динамічними, проте не включають, як у випадку з B9 та 3SI, будь-яку з найбільш вразливих країн "сірої зони". Насправді, до останніх двох проектів навмисно не запрошували чотири країни ГУАМ з самого початку.
"Східне партнерство" ЄС продемонструвало істотні результати - були укладені особливо великі угоди про асоціацію з трьома з чотирьох країн "сірої зони", з Грузією, Україною та Молдовою у 2014 році. До того ж ці надзвичайно амбіційні договори містять також статті, що стосуються питань безпеки й оборони. Проте ЄС - за винятком окремих своїх членів, зокрема Польщі, Великої Британії та Литви - не вживав заходів щодо наповнення цих формулювань будь-якими істотними чинниками за межами загальної фінансової, економічної та технічної підтримки. З часу ратифікації трьох угод всіма державами-членами Союзу, а також Європейським Парламентом, Тбілісі, Київ і Кишинів скористалися лише дуже обмеженою військовою підтримкою з боку Брюсселя.
Гірше того, деякі країни-члени ЄС почали поволі відновлювати тією або іншою мірою свої економічні й дипломатичні відносини з Москвою після введення санкцій у відповідь на напад Росії на Україну у 2014 році. Найбільш кричущою такою спробою сьогодні є будівництво газопроводу "Північний потік-2" через Балтійське море. Кремль - як і у випадку з першим "Північним потоком" - розробив цей проект спеціально для того, аби зменшити або навіть уникнути часткової залежності Москви від української газотранспортної системи і тим самим розв'язати собі руки для можливої майбутньої ескалації.
США як незамінна сила у Східній Європі
Історія створення транснаціональних інституцій у Східній Європі за останню чверть століття свідчить про необхідність того, щоб США нарешті долучалися до участі в цьому процесі. Для політичної стабільності не тільки Західної, але й Східної Європи, участь Вашингтона була і залишається визначальною. Це проілюстровано, зокрема, у Балтійській та Адріатичній хартіях, які були підписані Сполученими Штатами з декількома посткомуністичними країнами у 1998 і 2003 роках, і мали на меті підготовку східноєвропейських держав до членства в НАТО. Після їх об'єднання зі США в рамках Балтійської хартії Латвія, Литва та Естонія успішно вступили до НАТО у 2004 році.
За п'ять років після підписання Балтійської хартії декілька країн Західних Балкан уклали так звану Адріатичну хартію зі США. Цей документ створив умови, які ще 20 років тому були б сприйняті як дивовижа на Балканах. У 2009 році Албанія, яка колись була однією з найбільш жахливих комуністичних диктатур Європи, і Хорватія стали членами НАТО. У 2017 році Чорногорія, яка була бомбардована військовими літаками НАТО менш ніж двадцять років тому, стала 29-ю країною-членом НАТО. Нині готується вступ до НАТО Македонії та Боснії і Герцеговини. (Сербія є лише кандидатом на вступ до ЄС і не підписала Адріатичну хартію, однак набула статусу спостерігача Хартії. Ймовірно, що Сербія, зрештою, теж звернеться із заявою щодо членства в НАТО, коли вступить в ЄС та всі інші балканські держави будуть повноправними членами альянсу.)
Як відомо, в 2008 році Грузія й Україна офіційно подали заявки для імплементації Плану дій щодо членства в НАТО. Хоча ці заяви були відхилені, у кінцевій декларації Бухарестського саміту Альянсу від 3 квітня 2008 р. тодішні 26 країн-членів привітали "євроатлантичні прагнення України та Грузії до членства в НАТО". Держави Альянсу навіть додали: "Ми сьогодні погодилися, що ці країни стануть членами НАТО".
Амбівалентний статус Грузії й України як офіційних майбутніх членів НАТО, але без дорожніх карт для фактичного вступу до Альянсу, був одним з визначальних чинників московської окупації Південної Осетії й Абхазії в 2008 році, а також Криму та східного Донбасу в 2014 році. Російська експансія, у свою чергу, значно посилила стурбованість у країнах-членах Альянсу щодо його подальшого розширення і створила патову ситуацію щодо вступу України й Грузії до НАТО. Головний урок історії посткомуністичних держав Європи полягає в тому, що політична й інституційна невизначеність породжують нестабільність і регрес, тоді як активна позиція й організаційна структура підвищує безпеку та сприяє прогресу.
На шляху до Хартії США з країнами ГУАМ
Вашингтон частково затямив урок від його попередніх успіхів у Центрально-Східній Європі та від серпневої катастрофи 2008 року - російсько-грузинської війни. США підписали двосторонні Хартії про стратегічне партнерство з Україною у грудні 2008 року та з Грузією у січні 2009 року. У цих двох хартіях сторони проголошували, що підтримують інтеграцію України та Грузії в європейські й євроатлантичні структури, співпрацю в галузі безпеки та підготовку цих країн на вступ до НАТО. Ці документи, однак, не надіслали достатнього сигналу Росії. Вони залишилися значною мірою невідомими навіть громадськості трьох держав, що їх підписали.
На цьому тлі сьогодні є необхідним розширення чинних двосторонніх хартій у більш широкий квазіальянс. Нова багатостороння хартія повинна демонстративно пов'язувати США з трьома асоційованими партнерами ЄС - Грузією, Молдовою та Україною - а також, можливо, з Азербайджаном. Ця тимчасова "напівкоаліція" могла б посилити значення та актуалізувати групу ГУАМ, що була сформована в
2001 році, за прикладом моделей Балтійської й Адріатичної хартій або навіть поза їх рамками.
Такі ідеї вже були озвучені раніше, наприклад у 2009 році у Ризі під час зустрічі міністрів закордонних справ країн Адріатики, Балтії та США, коли тодішній глава МЗС Литви Вігаудас Ушацкас закликав до подальшого розширення НАТО. Ушацкас запропонував запросити на такі зустрічі також представників України і Грузії. Ушацкас зазначив, що "Україна і Грузія, які прагнуть до членства в НАТО, могли б скористатися нашим досвідом проведення військових, політичних та економічних реформ".
Така угода, безперечно, не забезпечить стійкого захисту країнам ГУАМ так, як членам НАТО забезпечує стаття 5 Вашингтонського договору. Можливі запевнення щодо безпеки від США, найімовірніше, теж залишаться менш чітко визначеними, ніж ті гарантії, що були надані Вашингтоном, скажімо, Південній Кореї або Ізраїлю. Втім, така хартія США-ГУАМ могла б створити бодай якусь елементарну організаційну структуру для "сірої зони" Східної Європи на час, доки ці чотири країни зрештою стануть членами ЄС, НАТО або/та інших міжнародних установ, які приєднають їх належним чином до міжнародної системи безпеки. Навіть дуже обережно сформульована багатостороння хартія між Вашингтоном, Києвом, Кишиневом, Тбілісі та Баку матиме значну символічну силу, посилить загальноєвропейську безпеку та підвищить ризики для Москви у разі подальшої російської ескалації у країнах ГУАМ.
Існує, однак, як мінімум три застереження щодо застосування такого проекту. По-перше, США навряд чи погодяться пообіцяти допомогу чотирьом країнам у справі повернення їхніх втрачених територій. Майбутнє відновлення всіх семи сепаратистських регіонів є важливими темами в українському, молдовському, грузинському та азербайджанському внутрішньому політичному дискурсі. Тому Вашингтон має з'ясувати з самого початку, що повернення семи відокремлених територій під контроль країн ГУАМ не є та не може бути функцією хартії.
По-друге, Азербайджан не оголосив амбіцій щодо вступу до НАТО, а Молдова у своїй чинній Конституції від 1994 року визначила себе як позаблокова країна. Отже, хартія має залишити питання про майбутнє входження її можливих держав-підписантів до НАТО відкритим або навіть повністю ігнорувати цю тему. Хоч як дивно, однак саме у Молдови та Азербайджану є надзвичайно тісні політичні, економічні й етнолінгвістичні зв'язки з їхніми близькими й великими сусідами-членами НАТО - Румунією та Туреччиною. Натомість Грузія й Україна не мають порівняно близьких відносин з будь-якою західною країною (колись близькі відносини Польщі й України погіршуються протягом останніх років через суперечності щодо історичної пам'яті). Крім того, Азербайджан має з 2010 року договір про взаємну допомогу з Туреччиною, який, принаймні офіційно, забезпечує Баку гарантіями безпеки однієї країни-члена НАТО.
По-третє, на відміну від Грузії, України та Молдови, Азербайджан не має великої угоди про асоціацію з ЄС. Ба більше, Азербайджан - теж, на відміну від інших трьох країн - не є навіть електоральною демократією, а скоріше автократією. Таким чином, хартія повинна бути обережною у формулюванні своїх політичних стандартів.
Отже, підтримка Азербайджану може здаватися суперечливою щодо загальних цілей зовнішньої політики США. Проте такі суперечливості не є незвичайними у західній геополітичній взаємодії. Наприклад, Азербайджан входить до програми ЄС "Східне партнерство" з 2009 року й отримує фінансову підтримку від Брюсселя. Такі країни-члени НАТО, як Польща, Угорщина та особливо Туреччина, нещодавно у політичному розвитку зазнали значних невдач, які ставлять під сумнів їхню приналежність до повністю ліберальних демократій.
Попри такі застереження, майбутня хартія США-ГУАМ, яка відповідатиме моделям Балтійської та Адріатичної хартій, могла б стати певним кроком уперед у зміцненні безпеки в Східній Європі. Такий новий квазіальянс підтримував би загальну т.зв. Європейську політику добросусідства Брюсселя та особливо "Східне партнерство" ЄС. Навіть якщо така багатостороння хартія не владнає крихку ситуацію в галузі безпеки у Східно-Центральній Європі та на Південному Кавказі, вона сприятиме поступовому зменшенню сірості в європейській пострадянській "сірій зоні".