Після двох із половиною років президентства Володимира Зеленського можемо обережно констатувати, що його зовнішня політика — це переважно про три речі. По-перше, про повагу до України з боку інших країн світу і наполегливі спроби цю повагу завоювати. Сам Зеленський останнім часом активно говорить про це як про підвищення рівня суб’єктності України. По-друге — про пошук фінансових ресурсів на розвиток держави, що цілком корелюється і з внутрішньополітичними пріоритетами глави держави. Поганий той союзник, який не може бути добрим інвестором, — приблизно десь так могло б звучати нове правило розбудови міжнародних партнерств України. По-третє — і тут уже, швидше, йдеться про наскрізний принцип зовнішньої політики Зеленського, — людиноцентричність: коли конкретні людські трагедії та життєві драми більше резонують у головному кабінеті країни, ніж складні геополітичні розклади.
Поєднання цих трьох неоднорідних елементів робить зовнішню політику Зеленського цікавим для дослідження кейсом, у якому щільно переплітаються між собою цінності з інтересами, амбітні регіональні ініціативи з приземленими консульськими дорученнями, гучні політичні декларації з запитами на практичну допомогу. Як це працює на практиці, і що така гримуча дипломатична суміш може означати для зовнішньої політики України в наступні два з половиною, а то й усі сім років, за умови переобрання Зеленського на другий термін?
Повага має значення
Коли до 30-річчя незалежності України Зеленського попросили назвати три головні свої досягнення на президентській посаді, то перше він назвав зі сфери саме зовнішньополітичної: підвищення суб’єктності України. І лише на другій позиції опинився такий відомий президентський пункт як будівництво інфраструктури. Ця відповідь — ще одне підтвердження, наскільки питання поваги до України є для Зеленського водночас і важливим, і чутливим.
Переконання, що Україну у світі недостатньо поважають, з’явилось у Зеленського, за всією наявною інформацією, ще задовго до приходу на Банкову. Це переконання неважко було простежити і в творчих продуктах очолюваної ним студії «Квартал 95». Однак за час перебування на президентській посаді враження, що Україну не поважають, за свідченнями наших джерел, у Зеленського лише посилилось. Очевидно, для цього були як зовнішні, так і внутрішні причини. На основі наших розмов із різними представниками його адміністрації спробуємо їх окреслити.
Щодо зовнішніх причин, такою, зокрема, може бути позиціювання Заходу в питанні внутрішніх трансформацій в Україні. Причому йдеться не просто про високий рівень заангажованості окремих західних країн до цього процесу, встановлений ще до приходу Зеленського на Банкову. Йдеться, швидше, про те, що саме за Заходом закріплене останнє слово і в питанні дизайну реформ, і в контексті того, хто має носити почесне звання «реформатора» в Україні, і, нарешті, саме Заходу належить право сертифікації цих реформ — він їх або схвалює, або ж, по суті, ветує, відправляє на «доопрацювання». Зеленський за перших два з половиною роки президентства продовжив «добру» традицію Порошенка, відтягуючи до останнього та намагаючись перекроїти за власними — не західними — лекалами найбільш болючі й чутливі реформи. Відверто натякаючи: українцям видніше, які реформи і в якому вигляді зможуть краще прижитися в українських реаліях.
Очевидно, Зеленський не бачить нічого поганого в залученні Заходу, яке завершується схваленням того чи іншого кроку в реформах і публічним їх одобрямсом у будь-якій заяві Групи підтримки G7, але вочевидь є велика проблема з критикою цих реформ. Складається враження, що поріг терпимості президента до критики на адресу процесу реформ із кожним роком стає тільки нижчим. Зеленський уже, можливо, перевершив Порошенка в бажанні, аби в кожній спільній декларації з важливими міжнародними партнерами було зафіксоване твердження про те, наскільки конкретна країна чи міжнародна організація схвалює прогрес в українських реформах (останній приклад — оновлена Хартія стратегічного партнерства Україна—США, де таких пасажів, із подачі української сторони, з’явилося відразу кілька). Не отримавши бажаного, вибухає болісними реакціями в стилі whataboutism, на кшталт «нема жодної країни світу, вільної від корупції» або ж інтерв’ю для міжнародних медіа, в яких із вуст президента лунає, що звинувачення України в корупції його ображають.
Крім того, як Зеленський, так і окремі впливові представники його оточення переконані: критика реформ в Україні — це насправді не про реформи, це про «поставити Україну на місце», вибити з її голови завжди невчасні думки про членство в ЄС і НАТО. За нашою інформацією, на переговорах із Джо Байденом у Білому домі, під час яких дуже багато мовилося про НАТО і реформи в цьому контексті, хвилинкою слави Зеленського був момент, коли він де-факто нокаутував американського президента, запитавши, чи справді, мовляв, той вважає, що коли Україна здійснить усі можливі реформи, відомі європейські країни перестануть опонувати українському членству в Альянсі?
Жорстка постановка питання про зрозуміліші часові рамки інтеграції України в ЄС і НАТО — це частково теж із категорії поваги до України, адже демонстративна установка наших партнерів на те, як сказати «ні» Україні навіть у ситуаціях, в яких давно вже можна було б сказати «так», справді викликає питання. Ці сентименти посилюються вочевидь стійким враженням Зеленського, що Україна нічим не поступається окремим країнам — членам цих об’єднань. Із серії: ми ж такі, як і вони, чому ж вони за столом, а ми за бортом?
Що стосується внутрішніх чинників, які спонукали Зеленського загострити питання поваги та суб’єктності, то таких наважимося виокремити два. Зеленський як президент опинився під перехресним вогнем не лише двох ідеологічно різних опозиційних таборів, а й двох зовнішньополітичних наративів, які ці табори активно промоціювали. Перший наратив, активно підживлюваний представниками й прибічниками «Європейської солідарності», про те, що з появою Зеленського на Банковій начебто перестало діяти золоте правило зовнішньої політики «нічого про Україну без України». Насправді саме собою «правило» досить міфологізоване: про Україну без України говорили завжди, а інколи навіть на прохання самої України. Адже важливо, хто й що говорить про Україну, а не сам факт такої розмови без участі української сторони. І якщо вже й говорити про доречність такої формули, то це насправді мала б бути формула «жодних рішень про Україну без України». Так чи інакше, Зеленський і його команда вимушені були протиставити цьому наративові реальні докази, що з Україною рахуються, що вона суб’єкт, а не об’єкт, що ніхто, зрештою, за її спиною ні про що не домовляється.
Другий наратив — про «зовнішнє управління», який в Україні підживлює вже інша опозиційна сила — ОПЗЖ. Завдяки російській пропагандистській машині цей наратив виявився неймовірно життєздатним і при кожній зміні української влади проходить свої смислові реінкарнації, хоча незмінно стосується передусім «управління» Україною з боку МВФ та Сполучених Штатів.
Відповідь, яку — свідомо чи несвідомо — знайшов для себе Зеленський як спосіб реагування на ці наративи і, відповідно, завоювання поваги до України, — це підвищення ставок у діалозі з закордонними партнерами, жорстка публічна риторика й паралельно — постійні спроби продемонструвати ініціативу чи навіть лідерство України на певному треку. Кримська платформа — найяскравіший приклад демонстрації такого лідерства й водночас вияв поваги до України — принаймні її територіальної цілісності та суверенітету.
Справді, за умови належного розвитку зазначеної ініціативи Кримська платформа може стати візитівкою не лише перших двох із половиною років президентства Зеленського, а й усього терміну перебування його на посаді. Адже якщо ця ідея успішно розвиватиметься за межами інавгураційного саміту й перетвориться з євроатлантичної Кримської платформи на справді глобальну за складом країн-учасниць, вона стане найкращим свідченням того, що питання Криму не закрите, як сім років поспіль стверджує Росія. Питання Криму дуже навіть відкрите, і відкрити його вдалося саме Україні, і саме за президентства Зеленського.
Ще один приклад лідерства в пошуках відновлення (чи завоювання) міжнародної поваги — регіональні формати, в яких Україна має особливі можливості себе презентувати: йдеться передусім про Люблінський трикутник із Польщею і Литвою, а також про Асоційоване тріо з Молдовою та Грузією. Що стосується цих регіональних форматів, варто говорити про певну еволюцію поглядів Зеленського: на початку свого президентства він помітно більшу ставку робив на розбудову відносин із глобальними гравцями, вважаючи взаємини з сусідами питанням меншої ваги. Крім того, за певною інформацією, ідея Люблінського трикутника спочатку не викликала в нього особливого ентузіазму з огляду на назву, в якій фігурує польське, а не українське місто. Відсутність належних результатів у діалозі з глобальними гравцями, певне розчарування цим діалогом, а також дедалі сильніше усвідомлення, що потенційне членство в ЄС і НАТО неблизьке, примусили, очевидно, українського президента трохи інакше подивитися на формати взаємодії з сусідами. Як і той факт, що обидва формати для нього значно комфортніші, оскільки там ніхто не критикує Зеленського за недостатню боротьбу з корупцією чи повільні темпи судової реформи.
Третій яскравий приклад лідерства задля поваги — пріоритезована на найвищому рівні евакуація людей з Афганістану під час хаотичного виходу Америки з цієї країни. Мети було досягнуто: Україна ввійшла до першої десятки країн Європи за кількістю евакуйованих громадян із аеропорту Кабула, отримала схвальні заяви міжнародних партнерів та позитивну світову пресу.
Людиноцентричність і її обмеження
Кейс із евакуацією з Афганістану ідеально поєднує у собі як спроби завоювати повагу до України, так і властиву Зеленському людиноцентричність як наріжний принцип в основі його зовнішньої політики (навіть якщо в недавно ухваленій Стратегії зовнішньополітичної діяльності людиноцентричність фігурує останнім номером у розлогому переліку інших принципів).
Однак цей принцип має свої нюанси та обмеження. Він стосується передусім громадян України. Чи то йдеться про політичних заручників, фокус на звільненні яких робив Зеленський у перший рік президентства. Чи мова про українців, які не можуть добратися до України через закриті пандемією кордони. Чи йдеться про доставку українськими літаками медичних препаратів і вакцин. Чи, зрештою, йдеться про належні компенсації українським родичам загиблих у збитому під Тегераном літаку. У всіх цих випадках працювала одна важлива установка: спочатку вирішуємо питання з українськими громадянами, потім — за можливості — допомагаємо іншим.
Причому установка досить серйозна: тривалий час одним із найбільш пріоритетних для Зеленського зовнішньополітичних завдань було питання відновлення справедливості у справі збитого над Іраном українського літака — від належного розслідування і до забезпеченням відповідних компенсацій сім’ям загиблих.
Тим часом людиноцентричність Зеленського не варто плутати з відданістю політиці захисту прав людини. Хоча таке враження могло скластися, якщо проаналізуємо ситуацію в Білорусі. За наявною інформацією, однією з причин зміни ставлення українського президента до режиму Лукашенка та його майбутнього визнання (крім персональних випадів із боку самого Лукашенка, звісно) було не те, що білоруси масово стали виходити на вулиці Мінська на знак протесту проти сфальсифікованих виборів, а те, що цих людей почали бити. Категоричне неприйняття такої поведінки дозволило українській позиції щодо Білорусі не просто рухатись у серединній лінії Європейського Союзу, а й рухатися з відчуттям правильного, а не вимушеного чи нав’язаного ззовні вибору. Попри традиційно високий рівень торгівлі між двома країнами. Значно вищий, аніж, скажімо, з нашим ключовим стратегічним партнером — США. У випадку з Білоруссю прагматичний характер політики Зеленського зайшов у конфлікт із людиноцентричним акцентом, і людиноцентричний підхід на певному етапі переміг.
Однак такого людиноцентричного розвороту не сталося в іншому показовому кейсі — китайському, коли Україна відкликала свій підпис під спільною заявою щодо ситуації з порушеннями прав людини в китайській провінції Сіньцзян. Прагматичний інтерес — а саме безперешкодні поставки китайських вакцин та експорт окремих сільськогосподарських позицій на китайський ринок — у цій ситуації взяв гору над правозахисним, хоча, можливо, й не людиноцентричним, оскільки вакцини — теж про конкретні людські життя, а експорт — про конкретні робочі місця для конкретних українців.
Попри людиноцентричний принцип Зеленського, в нинішній владній команді переважає думка, що Україна не може дозволити собі дипломатію, в основою якої лежать права людини. Не може дозволити собі, умовно кажучи, бути Швецією — ні з політичних, ні з економічних міркувань. Однак цікаво, що українське суспільство, згідно з відповідним соціологічним опитуванням на замовлення Центру «Нова Європа», нині більше схиляється на користь цінностей, а не інтересів як основного орієнтира для української зовнішньої політики: 25% українців вважають, що Україна у своїй зовнішній політиці має керуватися виключно власними прагматичними інтересами, тоді як майже 70% опитаних схиляються до думки, що Київ має або спиратися виключно на цінності, або ж знаходити правильний баланс між цінностями та інтересами.
Гроші на розвиток держави
Володимир Зеленський почав своє президентство з доволі прагматичних ноток. Знову з МЗСівських шухляд було витягнуто ідею економізації зовнішньої політики як її основного драйвера. Правда, в елегантнішій обгортці — у вигляді економічної дипломатії. Економічну дипломатію у вигляді пошуку нових ринків для українських товарів пріоритетом номер один зовнішньої політики називало й українське суспільство (підтверджено відповідними соціологічними опитуваннями).
Активна фаза переговорів із Росією й очевидні сподівання досягти швидких результатів у розв’язанні конфлікту навколо Донбасу підживлювали такий підхід. Шукати перспективні ринки та нових закордонних інвесторів було безпечніше для потенційної взаємодії з Путіним, аніж шукати нових союзників для стримування Росії чи нові санкції для покарання російських можновладців.
Однак навіть після того, як переговори з Росією вкотре зайшли в глухий кут, у Зеленського викристалізувався підхід, що міжнародна спільнота передусім має шукати шляхів до винагородження України, а не до покарання Путіна. Тобто якщо раніше досить часто акцентувалося на кроках, які були б спрямовані на покарання російського керівництва за агресію в Україні, — зокрема сакралізації збереження та посилення санкцій, то при Зеленському акцент змістився виключно на очікування, що отримає в результаті того чи іншого рішення Україна, а не як постраждає Росія. Формуванню такого підходу посприяло й те, що в українській столиці зрозуміли: рівень західних санкцій сягнув своєї «стелі». Замість марних намагань її пробити краще зосередити увагу на допомозі Україні.
Так чи інакше, попри задіяння всіх можливих інструментів по лінії МЗС — Ради експортерів та інвесторів, створення департаменту економічної дипломатії в зовнішньополітичному відомстві та призначення заступника міністра з відповідним досьє, визначення критеріїв ефективності посольств у сфері економічної дипломатії, все це виявилося надскладним викликом. Від несприйняття багатьма в дипломатичній службі ідеї перетворення українських диппредставництв на сервісні структури українського бізнесу й до наслідків пандемії на міжнародних ринках. Що стосується приходу нових іноземних інвесторів до України, то в багатьох владних кабінетах так і не зрозуміли зв’язку між активним заходженням інвесторів та поліпшенням ситуації з верховенством права.
А запропонована президентом ідея інвестнянь, за свідченнями окремих представників європейського бізнесу, швидше налякала деяких інвесторів, ніж переконала працювати в Україні: мовляв, невже все так кепсько, що потрібна ціла інвестняня? Як результат, за підсумками 2019 року, Україна залучила 3,1млрд дол. прямих іноземних інвестицій, тоді як Польща, попри банальність порівняння, за той самий рік залучила 13 млрд дол. іноземних інвестицій (за даними UNSTAD’s World Investment Report 2020).
Незважаючи на багатогранність економічної дипломатії, цілком очевидно, що різні українські стейкхолдери вкладають у це поняття різне значення. Якщо в українських дипломатичних колах, як і в суспільстві, акцент передусім робиться на створенні нових можливостей для українського експорту, то особисто для Зеленського йдеться, швидше, про «гроші на розвиток держави».
Є чимало ознак того, що пріоритетність багатьох держав для Зеленського вимірюється їхньою готовністю інвестувати в дуже конкретні проєкти чи об’єкти в Україні. Причому, за нашою інформацією, йдеться саме про видимі об’єкти, а не реформи: скажімо, якщо країна X робить серйозну інвестицію в судову реформу, вона «програє» тій країні, котра інвестуватиме в будівництво нового мосту чи, наприклад, військової бази.
Питання інвестицій у розвиток держави стає дедалі важливішим ще й тому, що для Зеленського в цій точці економічної дипломатії ідеально сходяться його внутрішній (електоральний) і зовнішній (дипломатичний) інтереси: будь-яка інвестиція в ту ж таки програму «Велике будівництво» — це інвестиція в його переобрання на другий термін.
Не виключено, що з наближенням президентських виборів пошук грошей на розвиток держави домінуватиме в його зовнішній політиці. План трансформації України в пріоритетах Зеленського став перемагати План дій щодо членства в НАТО. До речі, на моє запитання, чому Зеленський підтримує євроінтеграцію України, в різних владних кабінетах найчастіше доводилося чути відповідь на кшталт: бо він бачить, які кошти виділяв і продовжує виділяти зі своїх фондів Євросоюз тій-таки Польщі або країнам Балтії, і хотів би мати такі кошти на розвиток України.
Підхід «гроші на розвиток держави», звісно, має повне право на існування, однак важливо пріоритетизувати інвестиції саме з тих країн, котрі готові посилювати європейський і євроатлантичний вектор України, а не підважувати його. В ідеалі, ми б досягли ситуації, коли головними інвесторами в Україну будуть наші головні союзники у стримуванні агресії РФ: саме для таких країн мають створюватись пріоритетні умови та можливості для інвестицій і торгівлі.
Варто також навчитись уникати спокуси вимірювати рівень стратегічності партнерства з тією чи іншою країною світу виключно на основі рівня торгівлі з нею. Мають бути розроблені більш комплексні критерії для стратегічного партнерства, які унеможливлюватимуть ситуації, коли одна й та сама країна у Стратегії національної безпеки не буде названа стратегічним партнером, а в Стратегії зовнішньополітичної діяльності фігуруватиме вже як стратегічний партнер. Так сталося з Китаєм, що лише спровокувало змішані меседжі про послідовність української зовнішньої політики.
***
Володимир Зеленський ще з телевізійних часів добре знає, як важливо для високих рейтингів запропонувати унікальний формат, не забуваючи й про запит широкої аудиторії. Його зовнішня політика за два з половиною роки — це саме спроба поєднати ці дві речі. Унікальним форматом його президентства можна вважати Кримську платформу та малі альянси (Люблінський трикутник, Асоційоване тріо, Квадрига з Туреччиною). Реакцією на широкий запит — європейську та євроатлантичну інтеграцію, рівень підтримки яких і надалі досить високий серед його реальних і потенційних виборців.
Тим часом основним викликом на наступних два з половиною роки залишатиметься досягнення іншого балансу — між максимально амбітним порядком денним у зовнішній політиці та тим, як не завищити рівень очікувань у суспільстві на жодному з важливих для нього треків — чи то відносини зі США, чи членство в ЄС і НАТО, чи, зрештою, завершення війни Росії проти України на прийнятних для України умовах.
Крім того, якщо для президента Зеленського справді важлива повага до України, то важливо й розуміти: щоб забезпечити сталий результат, потрібні не одноразові вияви лідерства, а сталі внутрішні трансформації в Україні. Доки у світі пануватиме думка про Україну як країну, котра за 30 років не спромоглася подолати корупцію й реформувати судову систему, а за 20 — навести лад із олігархами, доти рівень поваги коливатиметься на приблизно одному й тому самому рівні. Якби Зеленському вдалося провести справжню судову реформу, продемонструвати очевидні результати боротьби з корупцією, поліпшити економічну ситуацію — це викликало б значно більше поваги, ніж будь-які ініційовані ним міжнародні ініціативи чи найкраще спланована евакуація, що жодним чином не підважує значення останніх.