После двух с половиной лет президентства Владимира Зеленского можно осторожно констатировать, что его внешняя политика — преимущественно о трех вещах. Во-первых, об уважении к Украине со стороны других стран мира и настойчивые попытки это уважение завоевать. Сам Зеленский в последнее время активно говорит об этом как о повышении уровня субъектности Украины. Во-вторых, — о поиске финансовых ресурсов на развитие государства, что вполне коррелируется и с внутриполитическими приоритетами главы государства. Плох тот союзник, который не может быть хорошим инвестором, — примерно так могло бы звучать новое правило развития международных партнерств Украины. В-третьих, — и здесь уже, скорее, речь о сквозном принципе внешней политики Зеленского — человекоцентричность: когда конкретные человеческие трагедии и жизненные драмы в главном кабинете страны резонируют больше, чем сложные геополитические расклады.
Объединение этих трех неоднородных элементов делает внешнюю политику Зеленского интересным для исследования кейсом, где плотно переплетаются между собой ценности с интересами, амбициозные региональные инициативы с приземленными консульскими поручениями, громкие политические декларации с запросами на практическую помощь. Как это работает на практике и что такая гремучая дипломатическая смесь может означать для внешней политики Украины в следующие два с половиной, а то и все семь лет, при условии переизбрания Зеленского на второй срок?
Уважение имеет значение
Когда к 30-летию независимости Украины Зеленского попросили назвать три главных его достижения на президентской должности, то первое он назвал из области именно внешнеполитической: повышение субъектности Украины. И лишь на второй позиции оказался такой известный президентский пункт как строительство инфраструктуры. Этот ответ — еще одно подтверждение, насколько вопрос уважения к Украине является для Зеленского вместе с тем и важным, и чувствительным.
Убеждение, что Украину в мире уважают недостаточно, появилось у Зеленского, по всей информации, еще задолго до прихода на Банковую. Это убеждение нетрудно было проследить и в творческих продуктах возглавляемой им студии «Квартал 95». Однако за время пребывания на президентской должности впечатление, что Украину не уважают, по свидетельствам наших источников, у Зеленского лишь усилилось. Очевидно, для этого были как внешние, так и внутренние причины. Основываясь на наших разговорах с разными представителями его администрации, попробуем их очертить.
Что касается внешних причин, тут, в частности, может быть позиционирование Запада в вопросе внутренних трансформаций в Украине. Причем речь идет не просто о высоком уровне заангажированности отдельных западных стран в этом процессе, установленном еще до прихода Зеленского на Банковую. Речь идет, скорее, о том, что именно за Западом закреплено последнее слово и в вопросе дизайна реформ, и в контексте того, кто должен носить почетное звание «реформатора» в Украине, и, наконец, именно Западу принадлежит право сертифицировать эти реформы — он их либо одобряет, либо же, по сути, ветирует, отправляет на «доработку». Зеленский в первые два с половиной года президентства продолжил «добрую» традицию Порошенко, оттягивая до последнего и стараясь перекроить по собственным, не западным, лекалам наиболее болезненные и чувствительные реформы. Откровенно намекая: украинцам виднее, какие реформы и в каком виде смогут лучше прижиться в украинских реалиях.
Очевидно, Зеленский не видит ничего плохого в привлечении Запада, которое завершается одобрением того или иного шага в реформах и публичным их одобрямсом в любом заявлении Группы поддержки G7, но очевидно есть большая проблема с критикой этих реформ. Складывается впечатление, что порог терпимости президента к критике в адрес процесса реформ с каждым годом становится только ниже. Зеленский уже, возможно, превзошел Порошенко в желании, чтобы в каждой общей декларации с важными международными партнерами было зафиксировано утверждение, насколько конкретная страна или международная организация одобряет прогресс в украинских реформах (последний пример — обновленная Хартия стратегического партнерства Украина—США, где таких пассажей, с подачи украинской стороны, появилось сразу несколько). Не получив желаемого, взрывается болезненными реакциями в стиле whataboutism, вроде «нет ни одной страны мира, свободной от коррупции» либо же интервью для международных медиа, где из уст президента звучит, что обвинения Украины в коррупции его обижают.
Кроме того, как Зеленский, так и отдельные влиятельные представители его окружения убеждены: критика реформ в Украине — это на самом деле не о реформах, это о том, чтобы «поставить Украину на место», выбить из ее головы всегда несвоевременные мысли о членстве в ЕС и НАТО. По нашей информации, на переговорах с Джо Байденом в Белом доме, во время которых очень много говорилось о НАТО и реформах в этом контексте, минутой славы Зеленского был момент, когда он де-факто нокаутировал американского президента, спросив, действительно ли, дескать, тот считает, что когда Украина осуществит все возможные реформы, известные европейские страны перестанут оппонировать украинскому членству в Альянсе?
Жесткая постановка вопроса о более понятных временных рамках интеграции Украины в ЕС и НАТО — частично тоже из категории уважения к Украине, ведь демонстративная установка наших партнеров на то, как сказать «нет» Украине даже в ситуациях, когда давно уже можно было бы сказать «да», действительно вызывает вопрос. Эти сентименты усиливаются очевидно устойчивым впечатлением Зеленского, что Украина ничем не уступает отдельным странам — членам этих объединений. Из серии: мы такие же, как и они, почему же они за столом, а мы за бортом?
Что касается внутренних факторов, побуждавших Зеленского заострить вопрос уважения и субъектности, то таких отважимся выделить два. Зеленский как президент оказался под перекрестным огнем не только двух идеологически разных оппозиционных лагерей, но и двух внешнеполитических нарративов, которые эти лагеря активно промотировали. Первый нарратив, активно подпитуемый представителями и сторонниками «Европейской солидарности», о том, что с появлением Зеленского на Банковой будто бы перестало действовать золотое правило внешней политики «ничего об Украине без Украины». На самом деле само по себе правило весьма мифологизировано: об Украине без Украины говорили всегда, а иногда даже по просьбе самой Украины. Ведь важно, кто и что говорит об Украине, а не сам факт такого разговора без участия украинской стороны. И если уже и говорить об уместности такой формулы, на самом деле это должна была бы быть формула «никаких решений об Украине без Украины». Так или иначе, Зеленский и его команда вынуждены были противопоставить этому нарративу реальные доказательства, что с Украиной считаются, что она — субъект, а не объект, что никто, в конце концов, за ее спиной ни о чем не договаривается.
Второй нарратив — о «внешнем управлении», который в Украине подпитывает уже другая оппозиционная сила — ОПЗЖ. Благодаря российской пропагандистской машине этот нарратив оказался невероятно жизнеспособен и при каждой смене украинской власти проходит свои смысловые реинкарнации, хотя неизменно касается прежде всего «управления» Украиной со стороны МВФ и Соединенных Штатов.
Ответ, который осознанно или бессознательно нашел для себя Зеленский как способ реагировать на эти нарративы и, соответственно, завоевывать уважение к Украине, — это повышение ставок в диалоге с зарубежными партнерами, жесткая публичная риторика и параллельно постоянные попытки продемонстрировать инициативу или даже лидерство Украины на определенном треке. Крымская платформа — ярчайший пример демонстрации такого лидерства и вместе с тем проявление уважения к Украине — по крайней мере к ее территориальной целостности и суверенитету.
Действительно, при условии должного развития этой инициативы Крымская платформа может стать визиткой не только первых двух с половиной лет президентства Зеленского, но и всего срока его пребывания на должности. Ведь если эта идея успешно будет развиваться за рамками инаугурационного саммита и превратится из евроатлантической Крымской платформы в реально глобальную по составу стран-участниц, она станет лучшим свидетельством того, что вопрос Крыма не закрыт, как семь лет подряд утверждает Россия. Вопрос Крыма очень даже открыт, и открыть его удалось именно Украине, и именно при президентстве Зеленского.
Еще один пример лидерства в поисках восстановления (или завоевания) международного уважения — региональные форматы, где у Украины есть особые возможности себя представлять. Речь в первую очередь о Люблинском треугольнике с Польшей и Литвой, а также об Ассоциированном трио с Молдовой и Грузией. Что касается этих региональных форматов, следует говорить о некой эволюции взглядов Зеленского: в начале своего президентства он заметно делал большую ставку на развитие отношений с глобальными игроками, считая взаимоотношения с соседями вопросом меньшего значения. Кроме того, по некоторой информации, идея Люблинского треугольника сначала не вызвала у него особого энтузиазма, учитывая название, в котором фигурирует польский, а не украинский город. Отсутствие должных результатов в диалоге с глобальными игроками, некоторое разочарование этим диалогом, а также все более сильное осознание, что потенциальное членство в ЕС и НАТО неблизкое, заставили, очевидно, украинского президента немного иначе посмотреть на форматы взаимодействия с соседями. Как и тот факт, что оба формата для него значительно более комфортны, поскольку там никто не критикует Зеленского за недостаточную борьбу с коррупцией или медленные темпы судебной реформы.
Третий яркий пример лидерства ради уважения — приоритезированная на высшем уровне эвакуация людей из Афганистана во время хаотичного выхода Америки из этой страны. Цель была достигнута: Украина вошла в первую десятку стран Европы по количеству эвакуированных граждан из аэропорта Кабула, получила одобрение международных партнеров и положительную мировую печать.
Человекоцентричность и ее ограничение
Кейс по эвакуации из Афганистана идеально сочетает в себе как попытки завоевать уважение к Украине, так и свойственную Зеленскому человекоцентричность как краеугольный принцип в основе его внешней политики (даже если в недавно принятой Стратегии внешнеполитической деятельности человекоцентричность фигурирует последним номером в пространном перечне других принципов).
Однако у этого принципа есть свои нюансы и ограничения. Они касаются прежде всего граждан Украины. То ли речь идет о политических заложниках, на освобождении которых Зеленский фокусировался в первый год президентства. То ли об украинцах, которые не могут добраться в Украину из-за закрытой пандемией границы. Идет ли речь о доставке украинскими самолетами медицинских препаратов и вакцин. Или, наконец, — о должных компенсациях украинским родственникам погибших в сбитом под Тегераном самолете. Во всех этих случаях работала одна важная установка: сначала решаем вопрос с украинскими гражданами, потом, по возможности, помогаем другим.
Причем установка весьма серьезная: долгое время одной из наиболее приоритетных для Зеленского внешнеполитических задач было восстановление справедливости в деле сбитого над Ираном украинского самолета — от должного расследования и до обеспечения соответствующих компенсаций семьям погибших.
Тем временем человекоцентричность Зеленского не следует путать с преданностью политике защиты прав человека. Хотя такое впечатление могло сложиться, если проанализировать ситуацию в Беларуси. По информации, одной из причин изменения отношения украинского президента к режиму Лукашенко и его будущего признания (кроме персональных выпадов со стороны самого Лукашенко, конечно) было не то, что белорусы массово стали выходить на улицы Минска в знак протеста против фальсифицированных выборов, а то, что этих людей начали бить. Категорическое непринятие такого поведения позволило украинской позиции в отношении Беларуси не просто двигаться в срединной линии Европейского Союза, но двигаться с ощущением правильного, а не вынужденного или навязанного извне выбора. Несмотря на традиционно высокий уровень торговли между двумя странами. Значительно более высокий, чем, скажем, с нашим ключевым стратегическим партнером — США. В случае с Беларусью прагматичный характер политики Зеленского вошел в конфликт с человекоцентричным акцентом, и человекоцентричный подход на определенном этапе победил.
Однако такой человекоцентричный разворот не произошел в другом показательном кейсе — китайском, когда Украина отозвала свою подпись под общим заявлением о ситуации с нарушениями прав человека в китайской провинции Синьцзян. Прагматичный интерес (а именно: беспрепятственные поставки китайских вакцин и экспорт отдельных сельскохозяйственных позиций на китайский рынок) в этой ситуации возобладал над правозащитным, хотя, возможно, и не человекоцентричным, поскольку вакцины — тоже о конкретных человеческих жизнях, а экспорт — о конкретных рабочих местах для конкретных украинцев.
Несмотря на человекоцентричный принцип Зеленского, в нынешний властной команде преобладает мнение, что Украина не может позволить себе дипломатию, в основе которой лежат права человека. Не может позволить себе, условно говоря, быть Швецией — ни по политическим, ни по экономическим соображениям. Однако интересно, что украинское общество, согласно соответствующему социологическому опросу по заказу Центра «Новая Европа», сейчас больше склоняется в пользу ценностей, а не интересов как основного ориентира для украинской внешней политики: 25% украинцев считают, что Украина в своей внешней политике должна руководствоваться исключительно собственными прагматичными интересами, тогда как почти 70% опрошенных склоняются к мнению, что Киев должен либо опираться исключительно на ценности, либо же находить правильный баланс между ценностями и интересами.
Деньги на развитие государства
Владимир Зеленский начал свое президентство с весьма прагматичных ноток. Снова из МЗСовских ящиков извлекли идею экономизации внешней политики как ее основного драйвера. Правда, в более элегантной обертке — в виде экономической дипломатии. Экономическую дипломатию в виде поиска новых рынков для украинских товаров приоритетом номер один внешней политики называло и украинское общество (подтверждено соответствующими социологическими опросами).
Активная фаза переговоров с Россией и очевидные ожидания достижения быстрых результатов в решении конфликта вокруг Донбасса подпитывали такой подход. Искать перспективные рынки и новых зарубежных инвесторов было безопаснее для потенциального взаимодействия с Путиным, чем искать новых союзников для сдерживания России или новые санкции для наказания российских вельмож.
Однако даже после того, как переговоры с Россией в который раз зашли в тупик, у Зеленского выкристаллизовался подход, что международное сообщество в первую очередь должно искать пути к вознаграждению Украины, а не к наказанию Путина. То есть если раньше довольно часто акцент делался на шагах, направленных на наказание российского руководства за агрессию в Украине, — в частности сакрализации сохранения и усиления санкций, то при Зеленском акцент сместился исключительно на ожидание, что получит в результате того или иного решения Украина, а не как пострадает Россия. Формированию такого подхода поспособствовало и то, что в украинской столице поняли: уровень западных санкций достиг своего потолка. Вместо напрасных стараний его пробить лучше сосредоточить внимание на помощи Украине.
Так или иначе, несмотря на задействование всех возможных инструментов по линии МИД — привлечение Совета экспортеров и инвесторов, создание департамента экономической дипломатии во внешнеполитическом ведомстве и назначение заместителя министра с соответствующим досье, определение критериев эффективности посольств в сфере экономической дипломатии, все это оказалось сверхсложным вызовом. От непринятия многими в дипломатической службе идеи преобразовать украинские диппредставительства в сервисные структуры украинского бизнеса и до последствий пандемии на международных рынках. Что касается прихода новых иностранных инвесторов в Украину, то во многих властных кабинетах так и не поняли связи между активным вхождением инвесторов и улучшением ситуации с верховенством права.
А предложенная президентом идея инвестнянь, по свидетельствам отдельных представителей европейского бизнеса, скорее, напугала некоторых инвесторов, чем убедила работать в Украине: дескать, неужели все так скверно, что нужна инвестняня? Как результат, по итогам 2019 года, Украина привлекла 3,1млрд долл. прямых иностранных инвестиций, тогда как Польша, несмотря на банальность сравнения, за этот же год привлекла 13 млрд долл. иностранных инвестиций (по данным UNSTAD's World Investment Report 2020).
Несмотря на многогранность экономической дипломатии, вполне очевидно, что разные украинские стейкхолдеры вкладывают в это понятие разное значение. Если в украинских дипломатических кругах, как и в обществе, акцент прежде всего делается на создании новых возможностей для украинского экспорта, то лично для Зеленского речь идет, скорее, о деньгах на развитие государства.
Есть много признаков того, что приоритетность многих государств для Зеленского измеряется их готовностью инвестировать в конкретные проекты или объекты в Украине. Причем, по нашей информации, речь идет именно о видимых объектах, а не реформах: скажем, если страна X делает серьезную инвестицию в судебную реформу, она проиграет той стране, которая будет инвестировать в строительство нового моста или, например, военной базы.
Вопрос инвестиций в развитие государства становится все важнее еще и потому, что для Зеленского в этой точке экономической дипломатии идеально сходятся его внутренний (электоральный) и внешний (дипломатический) интересы: любая инвестиция в ту же программу «Большое строительство» — это инвестиция в его переизбрание на второй срок.
Не исключено, что с приближением президентских выборов поиск денег на развитие государства будет доминировать в его внешней политике. План трансформации Украины в приоритетах Зеленского стал побеждать План действий относительно членства в НАТО. Кстати, на мой вопрос, почему Зеленский поддерживает евроинтеграцию Украины, в разных властных кабинетах чаще всего приходилось слышать ответ вроде такого: потому что он видит, какие средства выделял и продолжает выделять из своих фондов Евросоюз той же Польше или странам Балтии, и хотел бы иметь такие средства на развитие Украины.
Подход «деньги на развитие государства», конечно, имеет полное право на существование, однако важно приоритезировать инвестиции именно из стран, готовых усиливать европейский и евроатлантический вектор Украины, а не поднимать его. В идеале мы бы достигли ситуации, когда главными инвесторами в Украину будут наши главные союзники в сдерживании агрессии РФ: именно для таких стран должны создаваться приоритетные условия и возможности для инвестиций и торговли.
Следует также научиться избегать соблазна измерять уровень стратегичности партнерства с той или иной страной мира исключительно на основе уровня торговли с ней. Следует разработать комплексные критерии для стратегического партнерства, которые сделают невозможными ситуации, когда одна и та же страна в Стратегии национальной безопасности не будет названа стратегическим партнером, а в Стратегии внешнеполитической деятельности будет фигурировать уже как стратегический партнер. Так случилось с Китаем, что лишь спровоцировало смешанные месседжи о последовательности украинской внешней политики.
***
Владимир Зеленский еще с телевизионных времен хорошо знает, как важно для высоких рейтингов предложить уникальный формат, не забывая и о запросе широкой аудитории. Его внешняя политика за два с половиной года — это именно попытка объединить эти две вещи. Уникальным форматом его президентства можно считать Крымскую платформу и малые альянсы (Люблинский треугольник, Ассоциированное трио, Квадрига с Турцией). Реакцией на широкий запрос — европейскую и евроатлантическую интеграцию, уровень поддержки которых и в дальнейшем весьма высок среди его реальных и потенциальных избирателей.
Тем временем основным вызовом на следующие два с половиной года будет оставаться достижение другого баланса — между максимально амбициозной повесткой дня во внешней политике и тем, как не завысить уровень ожиданий в обществе ни на одном из важных для него треков — то ли отношениях с США, то ли членстве в ЕС и НАТО, то ли, наконец, окончании войны России против Украины на приемлемых для Украины условиях.
Кроме того, если для президента Зеленского действительно важно уважение к Украине, то важно и понимать: чтобы обеспечить постоянный результат, нужны не одноразовые проявления лидерства, а постоянные внутренние трансформации в Украине. Пока в мире будет царить мнение об Украине как о стране, которая за 30 лет не смогла преодолеть коррупцию и реформировать судебную систему, а за 20 лет — навести порядок с олигархами, до тех пор уровень уважения будет колебаться примерно на одном и том же уровне. Если бы Зеленскому удалось провести настоящую судебную реформу, продемонстрировать очевидные результаты борьбы с коррупцией, улучшить экономическую ситуацию, это вызвало бы значительно больше уважения, чем любые инициированные им международные инициативы или наилучшим образом спланированная эвакуация, что никоим образом не умаляет значения последних.