Чимало вас, читачів ZN.UA, бачили виступи постійного представника України в ООН Сергія Кислиці, в яких він називає Російську Федерацію «країною, що безпідставно займає місце СРСР в ООН». У цій статті ми пропонуємо розгорнуте пояснення, чому таке визначення Росії — абсолютно правильне.
Більше того, ми розглядаємо позбавлення РФ безпідставно набутого статусу членства в ООН та РБ ООН як елемент системи гарантій безпеки України в майбутньому.
Дослідження цього питання та висновки з нього можуть не просто стати ще одним подразником для країни-агресора, а й принести Україні найбільшу з можливих, після гіпотетичного вступу до НАТО, перемогу на зовнішньополітичному фронті.
Розпад СРСР
Отже, спочатку трохи історії.
Усім спеціалістам у галузі міжнародного права та міжнародних відносин добре відомо: текст Угоди про створення Співдружності Незалежних Держав (Біловезька угода 8 грудня 1991 року) починається з констатації в її преамбулі того, що Союз РСР як суб'єкт міжнародного права і геополітична реальність припиняє своє існування.
Оскільки Конституція СРСР 1977 року в редакції, що діяла на 1991 рік, одночасно визначала республіки як формально суверенні утворення, водночас позбавляючи їх незалежних повноважень у галузях оборони та зовнішніх зносин, зрозуміло, що сам факт укладання та підписання Біловезької угоди свідчить: керівники країн її підписантів діяли вже вочевидь поза межами такої конституції, оскільки для них був самоочевидним і незаперечним факт припинення існування самої держави, буття якої визначалося такою конституцією. Держави-підписанти не скористалися статтею 72 про право вільного виходу зі складу СРСР (що зберігало, принаймні в теорії, єдину державу), а ухвалили рішення про припинення існування самої держави. Отже, всі намагання Російської Федерації та її трубадурів на різних щаблях використовувати аргументи, що нібито СРСР як держава продовжила своє існування, але в іншій іпостасі та назві (Російська Федерація), просто суперечать наявним документам і нашим уявленням про зміст історії ХХ століття.
СНД та ООН
Пізніше, у грудні 1991 року, керівники держав-членів Співдружності Незалежних Держав, яка об’єднала на певний час частину країн після розпаду СРСР, провели зустріч у столиці однієї з них, місті Алма-Ати, де серед іншого було ухвалено Рішення від 21 грудня 1991 року, в якому вони лише визнали той факт, що Білорусь і Україна разом з СРСР є країнами-засновниками членами ООН (на відміну від Російської Федерації), та засвідчили підтримку останній у тому, щоб вона продовжила членство СРСР в ООН, включно з постійним членством у Раді Безпеки та інших міжнародних організаціях, а не замістила його чи набула членства замість СРСР.
Що саме малося на увазі під терміном «підтримка», як така підтримка співвідноситься зі змістом Статуту ООН, та чи мали повноваження країни-члени СНД передати/делегувати місце СРСР в ООН і в Раді Безпеки ООН іншій країні, залишається невідомо. Засвідчуючи підтримку, країни-члени СНД засвідчили лише позицію, що не могла замінити собою рішення, ухвалення якого, відповідно до положень статей 3 та 4 Статуту ООН, належитьвиключно до повноважень Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй. Таким чином, скеровуючи на ім’я генерального секретаря ООН свій лист від 24 грудня 1991 року , президент Борис Єльцин напевно мав розуміти нелегальність власних дій, які планувалося здійснити з його використанням, а саме простою заміною табличок на столі замінити складну процедуру, передбачену спеціальними нормами Статуту ООН — того самого Статуту, який у ст.23 досі містить згадку про СРСР як постійного члена Ради Безпеки ООН.
Підстави й умови, за яких тодішній генеральний секретар ООН Хав’єр Перес де Куельяр не вжив жодних заходів, досі залишаються невідомими, хоча частина картини тих подій стала зрозумілою з інтерв’ю Ю.Воронцова, який був останнім постійним представником СРСР і першим — Російської Федерації в ООН, що свідчить про повне нехтування засадничими процедурами ООН.
Документи, зміст яких став нам відомим, свідчать: з самого початку процедури потрапляння Російської Федерації до ООН відбувалися численні підміни понять, підтасовки та нехтування процедурними нормами ООН. Починаючи з того, що на момент звернення до ООН держави з назвою Російська Федерація просто не існувало. Заміна назви РРФСР на «Російська Федерація» відбулася відповідно до Закону РРФСР «Про зміну назви держави «Російська Радянська Федеративна Соціалістична Республіка»», підписаного президентом Єльциним лише 25 грудня 1991 року. Навряд чи він, підписуючи Лист від 24 грудня 1991 року до ООН, не міг не розуміти, що просто не має права вимагати будь-яких змін в інтересах неіснуючої на той момент держави. Невипадково тодішній постійний представник СРСР в ООН, скеровуючи супровідний лист до звернення Б.Єльцина, навіть не зміг точно сформулювати, яку саме державу слід включити до лав країн-членів замість СРСР — РФ чи РРФСР.
Багато запитань зберігається до змісту дій, точніше — фактично, бездіяльності, тодішнього генерального секретаря ООН Хав’єра Переса де Куельяра, який, отримавши вже згадане повідомлення від Б.Єльцина і супровідний лист, спромігся лише подати його для ознайомлення національним делегаціям власною телеграмою від 24 грудня 1991 року без пропозицій чи плану подальших дій.
Симптоматично, що сам зміст Алма-Атинських угод і декларацій в англомовному перекладі подав на ім'я генерального секретаря ООН лише 30 грудня листом, датованим 27 грудня 1991 року, постійний представник Республіки Білорусь в ООН пан Г. Буравкін.
Взагалі, процедура прийняття нових членів не була для ООН у 1991 році чимось новим чи незвіданим. Зокрема, з самого початку діяльності Організації ця процедура, описана у Статуті ООН, викликала жвавий практичний інтерес, про що, зокрема, свідчить лист голови шостого комітету до голови першого комітету ООНстосовно прийняття нових членів, датований 8 жовтня 1947 року.
Добре розуміючи потенційні наслідки процесів, що відбулися влітку і восени 1991 року в СРСР, юридичні служби ООН працювали над дослідженням питання та наслідків звернень новоутворених на місці СРСР країн до ООН для набуття чи, відповідно, підтвердження членства. Зокрема, сліди такої підготовки бачимо в тексті Внутрішнього меморандуму на основі огляду раніше опублікованої статті з цього питання від 10 жовтня 1991 року, підготовленого заступником генерального секретаря з юридичних питань та юридичним радником ООН професором Карлом-Августом Флейшхауером. Думка цього знаного фахівця міжнародного права і процедур ООН знайшла свій подальший розвиток у Меморандумі від 23 грудня 1991 року, поданому ним на ім'я генерального секретаря ООН, який стосувався перших відомостей про факт підписання та зміст Протоколу в Алма-Аті від 21 грудня 1991 року. Також, як нам стало відомо, був підготовлений і поданий на ім'я генерального секретаря Юридичний висновок стосовно пропозицій, що містилися в листі Б.Єльцина від 24 грудня 1991 року, повний зміст якого, незважаючи на докладені зусилля, залишається нам невідомим. Але позиція, викладена в попередніх наведених нами юридичних висновках, не залишає місця для сумнівів у тому, що досвідчений вчений і офіційний юридичний радник не передбачав інших сценаріїв вирішення ситуації, крім тих, котрі були передбачені в тексті Статуту ООН.
Важливим є те, що в процесі поділу активів і пасивів колишнього СРСР на початку 1990-х років сама Російська Федерація діяла не як міфічна країна-продовжувачка, а саме як одна з 15-ти і рівноправна з іншими країна-спадкоємиця після розвалу СРСР, про що свідчать підписані нею документи, зокрема Договір про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу та активів Союзу РСР від 4 грудня 1991 року, стаття 2 якого визнає всі республіки колишнього СРСР державами-наступницями СРСР.
Цей Договір посилається на іншу міжнародну угоду, а саме Віденську Конвенцію про правонаступництво держав щодо до державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 року (ратифіковану Україною лише 1992 року). Зазначена Конвенція теж не містить жодних посилань на міфічні держави-продовжувачі, але чітко визначає варіанти правонаступництва. Один із них, а саме поява держав-правонаступників, був покладений в основу всіх угод про розподіл активів та пасивів колишнього СРСР, зокрема статті 2 Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації про реалізацію права на закордонну власність колишнього СРСР для цілей дипломатичних, консульських і торгових представництв від 3 серпня 1992 року.
Російська Федерація та ООН
Положення ст. 3 Статуту ООН передбачають, що первісними членами Організації Об’єднаних Націй є держави:
- Які взяли участь у Конференції в Сан-Франциско (1945) зі створення міжнародної Організації або
- Підписали Декларацію Об’єднаних Націй від 1 січня 1942 року (Вашингтон);
- Підписали та ратифікували Статут ООН відповідно до положень ст.110 Статуту ООН.
Наразі Російська Федерація не відповідає жодній із наведених вимог. Зокрема, РРФСР не була учасником Конференції 1945 року чи підписантом у 1942 році.
У листі-відповіді МЗС України на запит, що надійшов від Верховної Ради, МЗС визнало відсутність документів, які б свідчили про набуття РФ статусу члена ООН, і, своєю чергою, подало запит до ООН із вимогою надати такі документи.
Окремою перепоною для Російської Федерації є вимога про ратифікацію Статуту ООН. Як відомо, Радянський Союз подав ратифікаційну грамоту 24 жовтня 1945 року, ставши 29-ю країною, що депонувала її відповідно до ст.110 Статуту ООН, завдяки чому сам Статут почав діяти. І тепер 24 жовтня відзначається у світі як День ООН. Також були подані ратифікаційні грамоти БРСР та УРСР (Президія Верховної Ради УРСР ратифікувала Статут ООН 22 серпня 1945 року). Тимчасом ані РРФСР (через відсутність підстав для цього), ані Російська Федерація ніколи не ратифікували Статут ООН, завдяки чому він сам собою не є обов’язковим для цієї країни, що цілком нормально і властиво країні-не членові.
Стаття 4 Статуту ООН допускає набуття членства іншими державами в ООН за таких умов:
- Миролюбна держава, яка бере на себе зобов’язання дотримуватися Статуту ООН і яка, на думку Організації, може і прагне ці зобов’язання виконувати;
- Прийом здійснюється постановою Генеральної Асамблеї ООН за рекомендацією Ради Безпеки.
Обидві ці умови ніколи не були виконані РФ, а перша їх частина взагалі не може бути виконана на сьогодні, оскільки, відповідно до положень частини 4 статті 2 Статуту ООН, члени ООН зобов’язані утримуватися від погрози силою або її застосування проти територіальної недоторканності або політичної незалежності будь-якої держави. Також жодних слідів голосувань чи документів про дотримання другої частини вимог до держав-членів ООН наразі немає. Натомість є ціла низка рішень, які, за результатами голосувань Російської Федерації в Генеральній Асамблеї ООН та Раді Безпеки ООН, були зірвані, як це добре продемонстровано в Дослідницькій доповіді Ради Безпеки «Вето» від 19 жовтня 2015 року.
Слід визнати, що серед професійних дослідників також поширена думка про буцім «практичну» неможливість це зробити, або навіть про «пропуск» такої нагоди, чи застосування принципу «естопель», як це викладено у статті професора Ларрі Д.Джонсона про перспективи Російської Федерації в ООН та історію її появи там загалом і в Раді Безпеки, зокрема. Позиція, з якою ми абсолютно не погоджуємося, але існування й відносне поширення якої серед спеціалістів визнаємо.
Тимчасом небезпеки для світової спільноти від зловживання Російською Федерацією місцем в ООН та її Раді Безпеки добре описані у праці екс-глави ОБСЄ Філіпа Ремлера «Росія та Об’єднані Нації: право, суверенітет і легітимність», опублікованій у 2020 році. З цього приводу також висловилися професор Ендрю Маклеод у статті «Вторгнення в Україну: чи має Росія втратити місце в Раді Безпеки ООН», опублікованій у перший день поточної фази війни, та в статті екс-спічрайтера Білого Дому і Пентагону Марка Тіссена, який прямо пропонує передати місце РФ Україні.
Перспективи вигнання РФ з ООН
З огляду на вищенаведене, абсолютно безпідставно вважати Російську Федерацію країною — членом ООН чи її Ради Безпеки. Як відомо, саму систему об’єднання країн у склад міжнародної організації, за умови погодження їхнього членства з боку інших країн-членів, та створення окремого робочого органу країн-переможців (як постійних членів) разом з іншими членами (непостійними) Статут ООН успадкував від Статуту Ліги Націй. Це свідчить про засадничу роль такого порядку набуття членства, апробованого роками практики, який виключає можливість застосування до ситуації, що склалася, яких-небудь звичаїв, оскільки жодної іншої держави, котра б потрапила до родини країн-членів ООН без дотримання передбаченого Статутом ООН порядку, не існує.
За умови припинення зловживання Російською Федерацією правами, які їй не належать, зокрема правами постійного члена Ради Безпеки ООН, стануть можливими не тільки ухвалення рішень про засудження розв’язання агресивної війни, а й введення миротворчих сил та інші дії, здатні потенційно привести до закінчення кровопролиття та покарання винних у його розв’язанні, як свідчать приклад війни в Кореї в 1950-х роках чи відновлення суверенітету Кувейту на початку 1990-х.
Наведене та багато інших аргументів, прикладів і прецедентів свідчать про реальну можливість для України разом зі світовою спільнотою відновити справедливість і вигнати з лав держав-членів та постійних учасників Ради Безпеки ООН делегацію країни, яка не має й не може мати жодних законних підстав для здійснення неіснуючих повноважень. Тоді як дехто вважає розпад СРСР найбільшою геополітичною катастрофою ХХ століття, ми впевнені в тому, що потрапляння Російської Федерації в ООН було, безумовно, найбільшою геополітичною аферою кінця ХХ століття.
Слід підкреслити, наскільки ситуація з РФ безпрецедентна. У випадку з Чехословаччиною обидві нові країни — Чеська Республіка і Словацька Республіка, — що постали в результаті розпаду Чехословаччини, проходили процедуру входження до складу ООН. У випадку з Суданом та Північним Суданом одна країна виділилася зі складу іншої й набула членства в ООН. Випадок же з Російською Федерацію унікальний тим, що визнавати себе ані лише однією зі спадкоємиць СРСР, ані фактично новою державою вона не бажає. Нагадаємо: коли Югославія влітку 1992 року спробувала повторити російську «схему» простої заміни таблички з назвою країни (нова Югославія замість СФРЮ), ООН уже за кілька місяців визнала такі дії недоречними, неправильними та помилковими. Щодо неприпустимості такого рішення було ухвалено окрему Резолюцію Ради Безпеки ООН №777 від 19 вересня 1992 року.
Абсолютно невипадково заступник секретаря Ради безпеки РФ і колишній президент РФ Д.Медвєдєв в інтерв’ю визнав контроль місця постійного члена в Раді Безпеки ООН рівноцінним за своїм значенням найбільшому ядерному потенціалові, гарантією існування Російської Федерації в її сучасному вигляді. Тимчасом, на переконання досвідчених українських дипломатів, уже сама постановка питання на Генеральній Асамблеї ООН про дослідження законності підстав повноважень делегації РФ в ООН та Раді Безпеки ООН має привести до відкриття нових можливостей у переговорному процесі для України.
Наразі, коли у світової спільноти зникають останні сумніви в українській перемозі на полі бою, необхідно закріпити її результати таким чином, аби плодами цієї перемоги могли користуватися ще багато поколінь волелюбних українських громадян. Світова спільнота має ефективно й заздалегідь протистояти російській агресії з використанням усього інструментарію, що є в руках ООН, які були останніми роками зв’язані, — так само, як у сорокалітній період між резолюціями щодо війни в Кореї та війни в Затоці, — через зловживання повноваженнями, котрі надаються постійному членові Ради Безпеки ООН, як це добре було описано в доповіді Сенату США 1985 року «Радянська присутність в ООН». Тими самими повноваженнями, здобутими поза законом та в обхід процедур, якими користувалась і зловживала Російська Федерація для виправдання власної агресивної політики та недопущення притягнення її до справедливої відповідальності.
Практичні шляхи до унеможливлення зловживання Російською Федерацією голосом постійного члена Ради Безпеки в ООН, з огляду на дослідження фактичних обставин її потрапляння до цього робочого органу ООН, добре описані у статті дослідників Д. Чепмана та Е. Свободи «Чи має утриматись Росія від голосувань через українську кризу».
У зазначеній публікації проведено добрий аналіз статутних можливостей і прецедентних спроможностей для реалізації основної ідеї реформування ООН через позбавлення невластивих можливостей для країн, що мають статус постійних членів РБ ООН, і для недопущення до роботи цього органу ООН країн, які не відповідають мінімальним вимогам до держав-членів ООН.
Усі країни-члени мають проходити перевірку їхніх повноважень перед початком сесії Генеральної Асамблеї чи Ради Безпеки ООН. Зазначені норми містяться як у Правилах процедури Генеральної Асамблеї ООН (статті 27–29) так і в Процедурних правилах Ради Безпеки ООН (статті 13–17).
Першим, але не останнім кроком має стати дослідження наявності та підстав для повноважень делегації РФ, після чого Генеральна Асамблея і Рада Безпеки ООН, діючи в межах власних повноважень, мають право визнати самоочевидний факт припинення існування СРСР і необхідності для всіх країн дотримання процедури набуття членства в ООН та її органах, за умови, що такі країни справді бажають стати частиною світової спільноти, виходячи з принципів, покладених в основу створення та діяльності ООН. Описані події можуть відбутися вже зараз, упродовж 77-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН, що нині триває, чи під час Міністерської зустрічі Ради Безпеки, яка розпочнеться 22 вересня.
Створена в Україні Ініціативна група за короткий період своєї діяльності досягла значних успіхів, проводячи одночасно дослідницьку роботу, інформаційну кампанію та перемовини зі спеціалістами в галузі міжнародного права та відносин і організаціями всього світу, переконуючи в необхідності вчинення ефективних кроків задля відновлення справедливості в стінах ООН і запровадивши Петицію на підтримку ідеї вигнання РФ з ООН. По суті, в результаті її діяльності вперше національний парламент звернув увагу на проблематику знаходження РФ в ООН і сприяв поданню МЗС України відповідних офіційних запитів до генерального секретаря ООН для офіційного отримання всіх наявних матеріалів щодо історії потрапляння Російської Федерації до її стін. Це, по суті, є першим випадком початку формальної процедури позбуття ООН її члена — країни-агресора, що безпідставно перебуває в Організації.
Попереду довгий і складний шлях, але, об’єднавши зусилля, його цілком можливо здолати. Кожен із нас уже зараз може зробити перший крок до досягнення спільної мети — підписати петицію Kick Russia from UN щодо позбавлення Російської Федерації всіх переваг безпідставної участі в роботі ООН.