Многие из вас, читатели ZN.UA, видели выступление постоянного представителя Украины в ООН Сергея Кислицы, где он называет Российскую Федерацию «страной, которая безосновательно занимает место СССР в ООН». В этой статье мы предлагаем развернутое объяснение, почему такое определение России абсолютно правильное.
Более того, мы рассматриваем лишение РФ безосновательно приобретенного статуса членства в ООН и СБ ООН как элемент системы гарантий безопасности Украины в будущем.
Исследование этот вопроса и выводы из него могут не просто стать еще одним раздражителем для страны-агрессора, но и принести Украине самую большую из возможных после гипотетического вступления в НАТО победу на внешнеполитическом фронте.
Распад СССР
Итак, сначала немного истории.
Всем специалистам в области международного права и международных отношений хорошо известно: текст Соглашения об образовании Содружества Независимых Государств (Беловежское соглашение 8 декабря 1991 года) начинается с констатации в ее преамбуле того, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование.
Поскольку Конституция СССР 1977 года в редакции, которая действовала на 1991 год, одновременно определяла республики как формально суверенные образования, вместе с тем лишая их независимых полномочий в областях обороны и внешних сношений, разумеется, что сам факт составления и подписания Беловежского соглашения свидетельствует: руководители стран ее подписантов действовали уже очевидно вне рамок такой конституции, поскольку для них был самоочевидным и непреложным факт прекращения существования самого государства, бытие которого определялось такой конституцией. Государства-подписанты не воспользовались статьей 72 о праве свободного выхода из состава СССР (что сохраняло, по крайней мере в теории, единое государство), а утвердили решение о прекращении существования самого государства. Таким образом, все попытки Российской Федерации и ее трубадуров на разных ступенях использовать аргументы, что якобы СССР как государство продолжило свое существование, но в другой ипостаси и названии (Российская Федерация), просто противоречат имеющимся документам и нашим представлениям о содержании истории ХХ века.
СНГ и ООН
Позднее, в декабре 1991 года, руководители государств — членов Содружества Независимых Государств, которое объединило на какое-то время часть стран после распада СССР, провели встречу в столице одной из них, городе Алма-Ата, где среди прочего было принято Решение от 21 декабря 1991 года, в котором они лишь признали тот факт, что Беларусь и Украина вместе с СССР являются странами-основателями членами ООН (в отличие от Российской Федерации), и подтвердили поддержку последней в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включительно с постоянным членством в Совете Безопасности и других международных организациях, а не заместила его или приобрела членство вместо СССР.
Что именно имелось в виду под термином «поддержка», как такая поддержка соотносится с содержанием Устава ООН, и имели ли полномочие страны — члены СНГ передать, делегировать место СССР в ООН и в Совете Безопасности ООН другой стране, остается неизвестным. Подтверждая поддержку, страны — члены СНГ подтвердили лишь позицию, которая не могла заменить собой решение, поскольку его принятие, согласно положениям статей 3 и 4 Устава ООН, принадлежит исключительно к полномочиям Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Таким образом, направляя на имя генерального секретаря ООН свое письмо от 24 декабря 1991 года, президент Борис Ельцин наверняка должен был понимать нелегальность своих действий, которые планировалось осуществить с его использованием, а именно простой заменой табличек на столе заменить сложную процедуру, предусмотренную специальными нормами Устава ООН — того самого Устава, который в ст. 23 до сих пор содержит упоминание о СССР как о постоянном члене Совета Безопасности ООН.
Основания и условия, при которых тогдашний генеральный секретарь ООН Хавьер Перес де Куэльяр не принял никаких мер, до сих пор остаются неизвестными, хотя часть картины тех событий стала понятной из интервью Ю. Воронцова, который был последним постоянным представителем СССР и первым — Российской Федерации в ООН, что свидетельствует о полном пренебрежении принципиальными процедурами ООН.
Документы, содержание которых стало нам известным, свидетельствуют: с самого начала процедуры попадания Российской Федерации в ООН происходили многочисленные подмены понятий, подтасовки и пренебрежение процедурными нормами ООН. Начиная с того, что на момент обращения в ООН государства с названием Российская Федерация просто не существовало. Замена названия РСФСР на «Российская Федерация» произошла согласно Закону РСФСР «О смене названия государства «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика»», подписанного президентом Ельциным лишь 25 декабря 1991 года. Вряд ли он, подписывая Письмо от 24 февраля 1991 года в ООН, не мог не понимать, что просто не имеет права требовать каких-либо изменений в интересах несуществующего на тот момент государства. Неслучайно тогдашний постоянный представитель СССР в ООН, направляя сопроводительное письмо к обращению Б.Ельцина, даже не смог точно сформулировать, какое именно государство нужно включить в ряды стран-членов вместо СССР — РФ или РСФСР.
Много вопросов сохраняется к содержанию действий, точнее, фактически бездеятельности, тогдашнего генерального секретаря ООН Хавьера Переса де Куэльяра, который, получив уже упомянутое сообщение от Б.Ельцина и сопроводительное письмо, смог лишь подать его для ознакомления национальным делегациям своей телеграммой от 24 декабря 1991 года, без предложений или плана дальнейших действий.
Симптоматично, что само содержание Алма-атинских соглашений и деклараций в англоязычном переводе подал на имя генерального секретаря ООН лишь 30 декабря письмом, датированным 27 декабря 1991 года, постоянный представитель Республики Беларусь в ООН Г.Буравкин.
Вообще, процедура принятия новых членов не была для ООН в 1991 году чем-то новым или неизвестным. В частности, с самого начала деятельности организации эта процедура, описанная в Уставе ООН, вызвала живой практический интерес, о чем, в частности, свидетельствует письмо председателя шестого комитета к председателю первого комитета ООН относительно принятия новых членов, датированное 8 октября 1947 года.
Хорошо понимая потенциальные последствия процессов, произошедших летом и осенью 1991 года в СССР, юридические службы ООН работали над исследованием вопроса и последствий обращения новообразовавшихся на месте СССР стран в ООН для обретения или, соответственно, подтверждения членства. В частности, следы такой подготовки видим в тексте Внутреннего меморандума на основе просмотра ранее опубликованной статьи по этому вопросу от 10 октября 1991 года, подготовленного заместителем генерального секретаря по юридическим вопросам и юридическим советником ООН профессором Карлом-Августом Флейшхауэром. Мнение этого известного специалиста международного права и процедур ООН нашло свое дальнейшее развитие в Меморандуме от 23 декабря 1991 года, поданном им на имя генерального секретаря ООН, который касался первых сведений о факте подписания и содержании Протокола в Алма-Ате от 21 декабря 1991 года. Также, как нам стало известно, был подготовлен и подан на имя генерального секретаря Юридический вывод относительно предложений, содержавшихся в письме Б.Ельцина от 24 декабря 1991 года, полное содержание которого, несмотря на приложенные усилия, остается нам неизвестным. Но позиция, изложенная в предыдущих приведенных нами юридических выводах, не оставляет места для сомнений в том, что опытный ученый и официальный юридический советник не предполагал других сценариев решения ситуации, кроме тех, которые были предусмотрены в тексте Устава ООН.
Важно и то, что в процессе раздела активов и пассивов бывшего СССР в начале 1990-х годов сама Российская Федерация действовала не как мифическая страна-продолжатель, а именно как одна из 15 и равноправная с другими страна-наследница после развала СССР, о чем свидетельствуют подписанные ею документы, в частности Договор о правонаследовании относительно внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, статья 2 которого признает все республики бывшего СССР государствами —преемниками СССР.
Этот Договор ссылается на другое международное соглашение, а именно: Венскую Конвенцию о правонаследовании государств относительно государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года (ратифицированную Украиной лишь в 1992 году). Указанная конвенция тоже не содержит каких-либо ссылок на мифические государства-продолжатели, но четко определяет варианты правопреемственности. Один из них, а именно появление государств-правопреемников, был положен в основу всех соглашений о распределении активов и пассивов бывшего СССР, в частности статьи 2 Соглашения между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о реализации права на зарубежное имущество бывшего СССР для целей дипломатических, консульских и торговых представительств от 3 августа 1992 года.
Российская Федерация и ООН
Положения ст. 3 Устава ООН предусматривают, что первоначальными членами Организации Объединенных Наций являются государства:
- которые участвовали в Конференции в Сан-Франциско (1945) по созданию международной организации или
- подписали Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 года (Вашингтон);
- подписали и ратифицировали Устав ООН согласно положениям ст. 110 Устава ООН.
Сейчас Российская Федерация не отвечает ни одному из приведенных требований. В частности, РСФСР не была участником Конференции 1945 года или подписантом в 1942 году.
В письме-ответе МИДа Украины на запрос, который поступил от Верховной Рады, МИД признал отсутствие документов, которые бы свидетельствовали об обретении РФ статуса члена ООН, и, в свою очередь, подал запрос в ООН с требованием представить такие документы.
Отдельной преградой для Российской Федерации является требование о ратификации Устава ООН. Как известно, Советский Союз подал ратификационную грамоту 24 октября 1945 года, став 29-й страной, которая депонировала ее согласно ст. 110 Устава ООН, благодаря чему сам устав начал действовать. И теперь 24 октября отмечается в мире как День ООН. Также были поданы ратификационные грамоты БССР и УССР (Президиум Верховного Совета УССР ратифицировал Устав ООН 22 августа 1945 года). В то же время ни РСФСР (из-за отсутствия оснований для этого), ни Российская Федерация никогда не ратифицировали Устав ООН, благодаря чему он сам собой не является обязательным для этой страны, что вполне нормально и свойственно стране-не члену.
Статья 4 Устава ООН допускает обретение членства другими государствами в ООН при таких условиях:
- миролюбивое государство, которое берет на себя обязательства придерживаться Устава ООН и, по мнению организации, может и хочет эти обязательства выполнять;
- прием осуществляется постановлением Генеральной Ассамблеи ООН по рекомендации Совета Безопасности.
Оба эти условия никогда не были выполнены РФ, а первая их часть вообще не может быть выполнена на сегодняшний день, поскольку, согласно положениям части 4 статьи 2 Устава ООН, члены ООН обязаны воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства. Также никаких следов голосования или документов о соблюдении второй части требований к государствам — членам ООН сейчас нет. Зато есть ряд решений, которые, по результатам голосований Российской Федерации в Генеральной Ассамблее ООН и Совете Безопасности ООН, были сорваны, как это хорошо продемонстрировано в Исследовательском докладе Совета Безопасности «Вето» от 19 октября 2015 года.
Нужно признать, что среди профессиональных исследователей также распространено мнение о якобы «практической» невозможности это сделать, или даже о «пропуске» такой возможности, или применении принципа «эстоппель», как это изложено в статье профессора Ларри Д.Джонсона о перспективах Российской Федерации в ООН и истории ее появления там вообще и в Совете Безопасности в частности. Позиция, с который мы абсолютно не согласны, но существование и относительное распространение которой среди специалистов признаем.
Между тем опасность для мирового сообщества от злоупотребления Российской Федерацией местом в ООН и Совете Безопасности хорошо описана в работе бывшего главы ОБСЕ Филипа Ремлера «Россия и Объединенные Нации: право, суверенитет и легитимность», опубликованной в 2020 году. По этому поводу также высказались профессор Эндрю Маклеод в статье «Вторжение в Украину: должна ли Россия потерять место в Совете Безопасности ООН», опубликованной в первый день текущей фазы войны, и в статье бывшегоспичрайтера Белого дома и Пентагона Марка Тиссена, который прямо предлагает передать место РФ Украине.
Перспективы изгнания РФ из ООН
Учитывая приведенные выше факты, совершенно безосновательно считать Российскую Федерацию страной — членом ООН или ее Совета Безопасности. Как известно, саму систему объединения стран в состав международной организации, при условии согласования их членства со стороны других стран-членов, и создание отдельного рабочего органа стран-победителей (как постоянных членов) совместно с другими членами (непостоянными) Устав ООН унаследовал от Устава Лиги Наций. Это свидетельствует о принципиальной роли такого порядка обретения членства, апробированного годами практики, который исключает возможность применения к сложившейся ситуации каких-либо обычаев, поскольку никакого другого государства, которое бы попало в семью стран — членов ООН без соблюдения предусмотренного Уставом ООН порядка, не существует.
При условии прекращения злоупотребления Российской Федерацией правами, которые ей не принадлежат, в частности правами постоянного члена Совета Безопасности ООН, станут возможными не только принятие решений об осуждении развязывания агрессивной войны, но и введение миротворческих сил и другие действия, способные потенциально привести к окончанию кровопролития и наказанию виновных в его развязывании, как свидетельствуют пример войны в Корее в 1950-х годах или восстановление суверенитета Кувейта в начале 1990-х.
Приведенные и многие другие аргументы, примеры и прецеденты свидетельствуют о реальной возможности для Украины вместе с мировым сообществом восстановить справедливость и изгнать из рядов государств-членов и постоянных участников Совета Безопасности ООН делегацию страны, которая не имеет и не может иметь никаких законных оснований для осуществления несуществующих полномочий. В то время как кто-то считает распад СССР крупнейшей геополитической катастрофой ХХ века, мы уверены в том, что попадание Российской Федерации в ООН было, безусловно, самой большой геополитической аферой конца ХХ века.
Следует подчеркнуть, насколько ситуация с РФ беспрецедентна. В случае с Чехословакией обе новые страны — Чешская Республика и Словацкая Республика, которые появились в результате распада Чехословакии, проходили процедуру вхождения в состав ООН. В случае с Суданом и Северным Суданом одна страна выделилась из состава другой и приобрела членство в ООН. Случай же с Российской Федерацией уникален тем, что признавать себя ни лишь одним из преемников СССР, ни фактически новым государством она не желает. Напомним: когда Югославия летом 1992 года попробовала повторить российскую схему простой замены таблички с названием страны (новая Югославия вместо СФРЮ), ООН уже через несколько месяцев признала такие действия неуместными, неправильными и ошибочными. Относительно недопустимости такого решения была принята отдельная Резолюция Совета Безопасности ООН №777 от 19 сентября 1992 года.
Совсем не случайно заместитель секретаря Совета безопасности РФ и бывший президент РФ Д.Медведевв интервью признал контроль места постоянного члена в Совете Безопасности ООН равноценным по своему значению наибольшему ядерному потенциалу, гарантией существования Российской Федерации в ее современном виде. Тем временем, по убеждению опытных украинских дипломатов, уже сама постановка вопроса на Генеральной Ассамблее ООН об исследовании законности оснований полномочий делегации РФ в ООН и Совете Безопасности ООН должна привести к открытию новых возможностей в переговорном процессе для Украины.
Сейчас, когда у мирового сообщества исчезают последние сомнения в украинской победе на поле боя, необходимо закрепить ее результаты таким образом, чтобы плодами этой победы могли пользоваться еще многие поколения свободолюбивых украинских граждан. Мировое сообщество должно эффективно и заблаговременно противостоять российской агрессии с использованием всего инструментария, имеющегося в руках ООН, которые были в последние годы связаны (так же, как в сорокалетний период между резолюциями относительно войны в Корее и войны в Заливе) из-за злоупотребления полномочиями, предоставляемыми постоянному члену Совета Безопасности ООН, как это хорошо было описано в докладе Сената США 1985 года «Советское присутствие в ООН». Теми самыми полномочиями, полученными вне закона и в обход процедур, которыми пользовалась и злоупотребляла Российская Федерация для оправдания своей агрессивной политики и недопущения привлечения ее к справедливой ответственности.
Практические пути для создания невозможности Российской Федерации злоупотреблять голосом постоянного члена Совета Безопасности в ООН, учитывая исследование фактических обстоятельств ее попадания в этот рабочий орган ООН, хорошо описаны в статьи исследователей Д.Чепмана и Е.Свободы «Должна ли Россия воздержаться от голосований из-за украинского кризиса».
В указанной публикации дан хороший анализ уставных и прецедентных возможностей для реализации основной идеи реформирования ООН через лишение несвойственных возможностей для стран, имеющих статус постоянных членов СБ ООН, и для недопущения к работе этого органа ООН стран, не отвечающих минимальным требованиям к государствам — членам ООН.
Все страны-члены должны проходить проверку их полномочий перед началом сессии Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности ООН. Указанные нормы содержатся как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН (статьи 27–29) так и в Процедурных правилах Совета Безопасности ООН (статьи 13–17).
Первым, но не последним шагом должно стать исследование наличия и оснований для полномочий делегации РФ, после чего Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности ООН, действуя в рамках своих полномочий, имеют право признать самоочевидный факт прекращения существования СССР и необходимости для всех стран соблюдать процедуру обретения членства в ООН и ее органах, при условии, что такие страны действительно желают стать частью мирового сообщества, исходя из принципов, положенных в основу создания и деятельности ООН. Описанные события могут произойти уже сейчас, в течение 77-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, которая сейчас продолжается, или во время Министерской встречи Совета Безопасности, которая начнется 22 сентября.
Созданная в Украине Инициативная группа за короткий период своей деятельности достигла значительных успехов, проводя одновременно исследовательскую работу, информационную кампанию и переговоры со специалистами в области международного права и отношений и организациями всего мира, убеждая в необходимости сделать эффективные шаги для восстановления справедливости в стенах ООН и внедрить Петицию в поддержку идеи изгнания РФ из ООН. По сути, в результате ее деятельности впервые национальный парламент обратил внимание на проблему нахождения РФ в ООН и способствовал подаче МИДа Украины соответствующих официальных запросов к генеральному секретарю ООН для официального получения всех материалов относительно истории попадания Российской Федерации в ее стены. Это, по сути, является первым случаем начала формальной процедуры лишения ООН ее члена — страны-агрессора, который безосновательно находится в организации.
Впереди долгий и сложный путь, но, объединив усилия, его вполне можно преодолеть. Каждый из нас уже сейчас может сделать первый шаг к достижению общей цели — подписать петицию Kick Russia from UNотносительно лишения Российской Федерации всех преимуществ безосновательного участия в работе ООН.