Підзаконні акти, розроблені Державною міграційною службою (ДМС) на виконання Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон про ЄДР), говорять про те, що Україна обрала найвитратніший і найдовший шлях до безвізового режиму з ЄС.
Критика цього закону раніше стосувалася переважно ризиків у царині дотримання прав людини, які виникали, на думку правозахисників, внаслідок надмірної та необґрунтованої концентрації інформації про особу в руках однієї державної установи, уповноваженої розпоряджатися даним реєстром. У пресі вказувалося також і на корупційні ризики даного закону. DT.UA неодноразово писало про цю проблему (зокрема у статті Юрія Бутусова від 12 жовтня 2012 р.).
Єдиним фактором, що до певної міри пояснював і виправдовував появу цього доволі "дорогого" у впровадженні законопроекту, вважалася потреба прискорити виконання Україною Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ) у відносинах з ЄС. Вважалося, що вже в поточному році громадяни України отримають перші біометричні паспорти, а вже за рік-два, за виконання інших умов, можна буде ставити питання про довгоочікуваний безвізовий в'їзд до Євросоюзу.
Тепер виявляється, що зазначений закон у тому вигляді, в якому він ухвалений і набрав чинності, розтягне виконання ПДВЛ щонайменше на три роки. Це випливає з інформації, озвученої 26 лютого на прес-конференції Миколою Ковальчуком, головою Державної міграційної служби - органу, уповноваженого новим законодавством видавати громадянам паспорти для виїзду за кордон.
Нагадаємо, Закон про ЄДР, що передбачає переведення на біометричну основу 15 типів документів, включаючи паспорт громадянина України та закордонний паспорт, поданий депутатом минулого скликання Василем Грицаком, був ухвалений Верховною Радою 20 листопада з поправками, запропонованими президентом Віктором Януковичем.
Коментуючи ухвалений закон, його автор заявив: "Президент відкрив реальний шлях до Європи. З цього моменту можна сказати, що ми виконали всі міжнародні договори з цього питання. Ми віримо, що в підсумку колись про нас згадають як про людей, які зробили таку добру справу і просунули Україну в ЄС". Автор наголосив на можливості розпочати випуск (згідно з ухваленим законом) біометричних паспортів у січні 2013 р. Як бачимо, такий оптимізм виявився перебільшеним.
Справді, донедавна зберігалася ілюзія, що, попри виявлені проблеми, новий закон спроможний позитивно й швидко розв'язати бодай одну проблему: забезпечити початок виробництва в Україні паспортів з біометричними даними для виїзду за кордон - тим самим виконавши першу важливу передумову для запровадження для громадян України безвізового в'їзду до країн Шенгенської зони. Тому незалежні експерти, об'єднані ініціативою "Європа без бар'єрів", за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" ще в грудні 2012 р. запропонували низку змін, які б усунули найбільш очевидні негативи Закону про ЄДР, але б дозволили зберегти конструктивну складову закону, що мав забезпечити швидкий перехід до закордонних паспортів нового зразка у 2013 р.
Як виявилося, запропонованих змін замало, адже сама концепція ЄДР є, за визнанням вітчизняних посадовців, відчутним гальмом, яке відсуває "біометризацію" вітчизняного закордонного паспорта у доволі далеку перспективу.
За словами голови Державної міграційної служби Миколи Ковальчука, масовий, тобто доступний для всіх громадян, випуск біометричних паспортів розпочнеться не раніше ніж 2016 р. Чому? Оголошено, що Державна міграційна служба подала Кабінету міністрів проект Плану заходів, який урегульовує алгоритм створення Єдиного демографічного реєстру і початок видачі ідентифікаційних документів нового покоління (в тому числі біометричних паспортів).
Згідно з Планом заходів зі створення єдиного демографічного реєстру та національної системи ідентифікації громадян, розробленого ДМС, лише на створення, тестування, та практичний запуск ЄДР знадобиться не менше ніж три роки. Йдеться про створення технічних структур, уповноважених адмініструвати ЄДР, розробку та обкатку шаблонів бази даних, тривалий процес її наповнення, збирання відповідної інформації, консолідації наявних відомчих баз даних тощо. Потрібні будуть також тестування ЄДР, верифікація його систем, що забере чимало часу.
Лише після трьох років роботи над самим ЄДР як базою даних, за словами керівника ДМС, можна планувати початок масового (доступного для всіх) випуску біометричних паспортів. Керівництво ДМС при цьому стверджує, що іншого шляху, зокрема запуску нових паспортів, не чекаючи повного створення ЄДР, у рамках чинного законодавства не існує.
Нарешті, принципово важливо й зрозуміло, що навіть цей тривалий шлях буде пройдено лише за умови повного і вчасного фінансування, а вартість створення всіх компонентів ЄДР (не рахуючи коштів на утримання й функціонування), за прогнозом ДМС, становитиме 700–800 млн грн. У поточному році державний бюджет не передбачив жодної гривні на створення ЄДР, тому, ймовірно, конкретні дії зможуть розпочатися лише 2014 р.
Зазначений План заходів нині перебуває на погодженні в органах виконавчої влади і, за прогнозом керівництва ДМС, може бути ухвалений Кабміном уже в березні.
Такий сценарій зумовлює корекцію в гірший бік навіть найбільш песимістичних прогнозів щодо скасування візового режиму з боку ЄС: до раніше озвучених експертами прогнозів (2015 р.) можемо додати ще принаймні три роки, якими завдячуватимемо дорогій забавці - Єдиному демографічному реєстру. Отже, ЄДР не лише викликає недовіру фахівців з огляду на забезпечення прав людини, а й означає зрив усіх мислимих і немислимих термінів досягнення тієї мети, заради прискорення руху до якої його начебто й пропонували. А зважаючи на неминучу боротьбу за освоєння майже мільярда бюджетних коштів та наявність конкуруючих бізнесово-політичних інтересів, можна пророкувати непоодинокі "пробуксовування" на шляху до кінцевої мети - як це неодноразово траплялося у три попередні роки.
Оскільки для скасування віз з боку ЄС вимагається не лише розпочати видачу біопаспортів, а й моніторинг їх видачі протягом певного часу та практичне забезпечення ними значної частини громадян - то навіть якщо запропонованого ДМС графіка буде дотримано, мінімально можливий термін запровадження безвізового режиму для громадян України з боку ЄС відсувається на 2018 р.
І такий сюрприз створюється руками спочатку українського законодавця, а тепер - і урядовців, які, цілком можливо, невдовзі схвалять зазначений План заходів. Чи знову нарікатимемо на "подвійні стандарти" з боку ЄС, коли, не чекаючи України, безвізовий режим із Європою отримають громадяни Молдови, Грузії, Росії? Чомусь для цих країн цілковито технічна проблема переходу до біометричних паспортів не розтягувалася так надовго і не коштувала так дорого.
Варто привернути до цього факту увагу президента Януковича, який обіцяв зробити все для виконання Плану дій з візової лібералізації протягом року-двох. Як на цьому тлі виглядають його розпорядження і запевняння щодо прискорення виконання ПДВЛ, якщо в алгоритм виконання плану, як виявилося, штучно вмонтували три додаткові роки? Нагадаю для порівняння: навіть Албанії знадобилося трохи менше ніж два роки для виконання всього безвізового плану, в основному аналогічного нашому. Україна хоче і тут встановити антирекорд і рухатися до зазначеної мети 8–10 років?
Крім того, створюється правова колізія, пов'язана з тим, що чинне законодавство встановлює певні стандарти персональних документів (згідно із чинним Законом про ЄДР), тоді як на практиці державні органи видають і ще тривалий час видаватимуть зовсім інші документи старого зразка, які нині перебувають поза правовим полем. Це створить підстави для можливого оскарження чинності або невизнання документів, виданих після набрання чинності Законом про ЄДР (1 січня 2013 р.), дострокового припинення дії документів, а відтак, спричинить проблеми власникам таких документів, тобто жертвам ситуації, які жодним чином не можуть вплинути на неї.
Отже, оголошені ДМС проекти підзаконних актів і відповідні часові рамки реформи ідентифікаційних документів в Україні свідчать про те, що Закон про ЄДР є найгіршим із можливих шляхів переходу до біометричних паспортів, адже він не тільки створює численні ризики порушення прав людини, а й започатковує найтриваліший у часі і найвитратніший для платників податків шлях до бажаного безвізового в'їзду в Європу.
Вихід із ситуації полягає у кардинальній зміні Закону про ЄДР, вилученні з нього самої концепції ЄДР як невиправдано витратної та такої, що поглинає силу силенну дорогоцінного часу і створює загрози засадничим правам людини, та обмеженні змісту даного законодавчого акта виключно описом документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України.
Після затвердження зразків документів урядом і проведення належних тендерних процедур, можна було б розпочати випуск персональних документів нового покоління вже в поточному році. Але якщо Закон про ЄДР залишиться у нинішньому вигляді, це буде неможливо.