Україна перебуває на фінішному етапі безвізового діалогу з країнами ЄС. На остаточне позитивне рішення ми очікуємо у першій половині 2017 року.
Але на цьому шляху не обійшлося й без підводних каменів. Надання безвізового режиму Україні і Грузії завбачливі євроінституції прив'язали до ухвалення оновленого механізму призупинення безвізового режиму, який буде застосовано в разі:
- істотного й різкого зростання кількості громадян, яким відмовлено у в'їзді;
- зростання кількості громадян цієї країни, які перебувають на території країн-членів ЄС без відповідних документів і дозволів;
- зростання кількості прохань про притулок від громадян цієї країни;
- послаблення співпраці у сфері реадмісії; значного побільшання відмов від реадмісії своїх громадян;
- істотного зростання ризиків для державної політики або внутрішньої безпеки країн-членів.
Під істотним і різким зростанням мається на увазі збільшення хоча б одного із вказаних вище показників більше ніж на 50% за два місяці у порівнянні з таким самим періодом попереднього року або у порівнянні з двома місяцями до запровадження безвізового режиму. До прикладу: підставою для запуску механізму призупинення буде ситуація, коли за два місяці до запровадження безвізового режиму відмовили у в'їзді трьом тисячам українців, а в наступні два місяці після запровадження безвізу таких осіб стало п'ять тисяч.
Заради справедливості зауважимо, що механізм може бути задіяний не тільки щодо України, а й щодо будь-якої іншої країни, яка отримала безвізовий режим з ЄС. Однак, окрім контролю над міграційними потоками, для отримання безвізу Україна, як і Молдова й Грузія, повинна буде продовжувати імплементацію реформ, розпочатих у рамках Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ). Впродовж щонайменше семи років після надання безвізу Єврокомісія пильно слідкуватиме за роботою антикорупційних інституцій, реформою ідентифікаційних документів, станом управління міграцією та дотриманням прав людини. У разі пробуксовування ключових реформ, наприклад у сфері боротьби з корупцією, євроінституції матимуть право порушити питання про призупинення безвізового режиму для українців.
Тож наскільки складно українцям буде втримати безвіз і яким буде його вплив на міграційні потоки з України до ЄС? Для пошуку відповіді на ці питання у "Міграційній безпековій карті України за 2016 рік" ми проаналізували останні міграційні тенденції за кожним із зазначених вище показників і виділили найбільші ризики.
Ризик №1. Відмова у в'їзді
Навіть після запровадження безвізового режиму деяким українцям можуть відмовити у в'їзді до країн ЄС. Відповідно до законодавства ЄС, громадянам третіх країн відмовляють у в'їзді на зовнішньому кордоні, якщо вони відповідають хоча б одній з наведених нижче умов:
- відсутність чинного закордонного паспорта, чинної візи або дозволу на проживання;
- неможливість обґрунтувати мету і умови запланованого перебування, відсутність достатніх засобів для існування, як на термін запланованого перебування в ЄС, так і для повернення в Україну або транзиту до третьої країни;
- якщо в Шенгенській інформаційній системі з'явилися застереження щодо особи, як-от: її визнано винною у вчиненні злочину на території ЄС і засуджено до ув'язнення на строк від 1 року; є підстави вважати, що вона вчинила тяжкий кримінальний злочин або має намір вчинити такий злочин на території будь-якої держави-члена ЄС; була вислана з ЄС; їй було відмовлено у в'їзді або заборонено проживати в державах-членах ЄС через недотримання національних правил в'їзду або проживання;
- особа вважається такою, що становить загрозу громадському порядку, внутрішній безпеці, громадському здоров'ю або міжнародним відносинам будь-якої з держав-членів.
Якою є ситуація з відмовами у в'їзді українцям до запровадження безвізу? 2015 року українським громадянам 25 283 рази відмовили при в'їзді до держав-членів ЄС, що в 1,5 разу більше, ніж 2014 року (16 160 разів). Близько 80% усіх відмов було на кордоні між Україною і Польщею. Саме там було зафіксовано найбільше річне зростання: 2014 року - 11 185 відмов, 2015-го - 19 020. Гіпотетично ситуація дворічної давності з відмовами українцям у в'їзді на польському кордоні могла б стати приводом для призупинення безвізу.
До трійки країн за кількістю відмов також входять сусідні Угорщина і Румунія. Однак у цих країнах показники в рази менші, ніж на кордоні з Польщею.
Майже половину всіх відмов українські громадяни отримали через відсутність документів, які б підтверджували мету та умови перебування в ЄС (12 367 разів). Другою причиною відмови була відсутність чинної візи або дозволу на проживання (6 582 рази).
Після надання Україні безвізового режиму прогнозується зростання відмов у в'їзді українським громадянам, оскільки консульські установи вже не перевірятимуть супровідних документів і не фільтруватимуть потоку подорожніх із закордонними біометричними паспортами. Наприклад, 2015 року середній показник відмов в оформленні шенгенських віз українським громадянам становив 3,4%, а загалом консульські установи держав-членів ЄС та Шенгенської зони відмовили українцям у візах 41 855разів. Після запровадження безвізового режиму контроль здійснюватимуть лише прикордонні служби України та держав-членів ЄС, які відмовлятимуть у в'їзді всім, хто не зможе довести мету своєї поїздки. Ризик відмови у в'їзді є одним з найбільш гострих для українців.
Ризик №2. Нелегальне перебування
Більшість українців, які подорожують країнами ЄС і Шенгенської зони, обирають законні шляхи отримання дозвільних документів. Тому українців, які нелегально перебувають у країнах ЄС і Шенгенської зони, здебільшого виявляють з візами або дозволами на проживання, термін дії яких закінчився. 2015 року в ЄС було виявлено 23 850 українських громадян з неврегульованим статусом, що на 42% більше, ніж 2014-го. При цьому, за даними Європейського агентства прикордонної служби і берегової охорони (Frontex), значну кількість українських громадян затримали саме під час їх добровільного повернення в Україну з ЄС. Найчастіше українців з неврегульованим статусом виявляли в країнах, які видали українцям велику кількість віз і дозволів на проживання: у Польщі (11 885 осіб), Угорщині (2 820), Німеччині (2 550) і Чехії (1 225).
Після запровадження безвізового режиму до так званих нелегальних мігрантів зараховуватимуть не тільки тих, у кого закінчиться термін дії візи або дозволу на проживання, а й тих, хто перевищить ліміт короткострокового перебування в ЄС без візи, а це 90 днів протягом 180-денного періоду. Прогнозується, що показник виявлених українських мігрантів із неврегульованим статусом у ЄС продовжуватиме зростати, як і в 2013-2015 рр., особливо за рахунок трудових мігрантів, які намагатимуться використати безвізовий режим для спрощеного перетину кордону та подальшого працевлаштування в державах-членах ЄС.
Ризик №3. Шукачі притулку з України
Воєнна агресія Росії на Сході України та анексія Криму стали однією з головних причин збільшення потоку шукачів притулку з України в ЄС. Польські управління у справах іноземців на підставі періодичного опитування громадян України, які претендують на міжнародний захист, визначили п'ять профілів українських заявників на пошук притулку:
- профіль жителів Східної України (Донецької в Луганської областей);
- політичний профіль;
- профіль жителів Криму;
- військовозобов'язані, які не бажають служити в армії та брати участь у бойових діях;
- профіль економічних мігрантів.
2016 року, вперше після початку конфлікту, приріст українських шукачів притулку в ЄС знизився: у першому півріччі було зареєстровано 7 030 заявок, що на 39% менше, ніж у першому півріччі 2015-го. Частка українських заявок у ЄС за перші півроку 2016-го становила всього 1,14% (7 030 з 617 200 заявок). Найчастіше українці шукали притулок у країнах з великою українською діаспорою - Італії, Іспанії, Німеччині, Польщі.
На поменшання кількості шукачів притулку з України міг вплинути хоч і крихкий, але режим тиші й поступове поліпшення економічної ситуації в Україні, а також той факт, що більшості українців відмовляють у наданні притулку і просять покинути територію держав-членів ЄС. У першому півріччі 2016 року частка відмов зросла з 70 до 73% (4135 з 5670 заявок). Найменш лояльними до українських заявників були міграційні служби Болгарії, Данії, Ірландії, Іспанії, Хорватії, Латвії, Люксембургу, які 2015 року відмовили 100% прохачів. Міграційні служби Польщі й Нідерландів відмовили українцям у 99% випадків, Великої Британії - 98, Швеції - 97%.
Одна з ключових причин відмови українцям - "можливість внутрішньої втечі". Це означає, що українські громадяни, які зазнали переслідування на тимчасово окупованих територіях, мають можливість безпечно проживати на решті території України, як це роблять понад півтора мільйона українських внутрішньо переміщених осіб (ВПО).
Втім, деякі громадяни України таки змогли обґрунтувати своє прохання про притулок у ЄС. 2015 року 2810 українських громадян отримали різні види захисту: 415 осіб - статус біженця, 1150 - гуманітарний захист, 1245 - допоміжний захист. Більш як половину всіх позитивних рішень для українських шукачів притулку в ЄС 2015 року було ухвалено в Італії (1635 рішень). Тенденція збереглася і в першому півріччі 2016 року.
Безвізовий режим може сприяти зменшенню кількості українських заявок на пошук притулку, бо економічні мігранти дедалі менше використовуватимуть статус шукача притулку як можливість легально залишитися в ЄС на термін до трьох місяців. З іншого боку, із запровадженням безвізового режиму ті внутрішньо переміщені особи, в яких не вийшло інтегруватися в Україні, матимуть сприятливіші умови для того, щоб прибути до країн ЄС і подати заявку на пошук притулку. Наразі ВПО не демонструють серйозної готовності виїхати за кордон, незважаючи на фінансові труднощі і проблеми з доступом до соціального захисту на нових місцях проживання, про що свідчать результати дослідження, проведеного ГО "Європа без бар'єрів" з українськими, польськими, словацькими та чеськими партнерами. Однак якщо економічне становище переселенців погіршуватиметься, це частіше виштовхуватиме їх з країни на пошуки кращого життя.
Ризик №4. Послаблення співпраці у сфері реадмісії
Нагадаємо, що 2008 року було ратифіковано Угоду між Україною і ЄС про реадмісію осіб, у рамках якої ми зобов'язані приймати на свою територію всіх громадян України, які не виконують умов в'їзду чи перебування на території держав-членів ЄС або припинили виконувати такі умови. Крім того, Україна за тих самих умов зобов'язалася приймати на свою територію і громадян третіх країн або осіб без громадянства, які незаконно в'їхали на територію держав-членів безпосередньо з території України або на момент в'їзду мали дійсну візу чи дозвіл на проживання, виданий Україною. Угода є двосторонньою і передбачає тотожні умови для повернення громадян в держави-члени ЄС.
За останніми оцінками, виконання Україною Угоди про реадмісію вважається одним зі зразкових. За даними МЗС і Державної прикордонної служби, упродовж 2010-2015 рр. від держав-членів ЄС за Угодою було прийнято 3081 особу, з них громадян України - 1869 осіб (61%), громадян пострадянського простору - 626 (20%), інших країн - 586 (19%). Осіб приймали на кордоні з Польщею - 1776 осіб (58%), Словаччиною - 709 (23%), Румунією - 425 (14%), Угорщиною - 171 (5%). Водночас до країн ЄС було передано 353 особи.
Немає підстав вважати, що рівень співпраці між Україною і ЄС у рамках Угоди про реадмісію осіб істотно зменшиться після надання безвізового режиму. Відтак малоймовірно, що безвізовий режим може бути призупинений через цей ризик.
Ризик №5. Вплив на державну політику або внутрішню безпеку держав-членів ЄС
Питання внутрішньої безпеки в ЄС іще більше загострилися після низки кривавих терактів у європейських містах Парижі, Ніцці, Берліні. Тому збройна агресія Росії та воєнний конфлікт на Сході України, що потенційно можуть стати джерелом проникнення тероризму та зброї до ЄС, викликають неабияку стурбованість як у європейських політиків, так і в пересічних громадян. Не варто применшувати й вплив російських медіа в ЄС, які посилюють побоювання європейців пропагандистськими сюжетами.
Об'єктивний погляд на ситуацію дає змогу зрозуміти, що незважаючи на затяжний конфлікт Україна не стала постачальником тероризму і зробила конкретні кроки до уникнення такого статусу й після отримання безвізу. Завдяки виконанню Плану дій з візової лібералізації українська система управління кордонами отримала нові інструменти, які дозволили ефективніше контролювати ризики нелегальної міграції, контрабанди зброї, товарів та наркотичних речовин. Зокрема, українські пункти перетину кордону були під'єднані до бази даних Інтерполу, а Державна прикордонна служба України почала здійснювати спільне патрулювання кордонів з польськими, молдовськими, словацькими й угорськими прикордонними органами.
Значним кроком уперед є те, що український закордонний біометричний паспорт відповідає новітнім стандартам захисту документів Міжнародної організації цивільної авіації (ICAO). Для України це принципово важливо, адже власники нових паспортів за сприятливих умов зможуть скористатися перевагами безвізу з країнами ЄС. При оформленні біометричного закордонного паспорта застосовується запобіжник для порушників закону: під час оформлення документа заявники проходять автоматичну перевірку на наявність заборони виїзду за межі України. Використати чужий біометричний паспорт також буде малоймовірно, оскільки всі пункти перетину кордону між Україною і ЄС мають тепер обладнання, яке зчитує біометричну інформацію: відбитки пальців та оцифрований образ обличчя.
Ще одним об'єктивним свідченням контролю безпекової ситуації з боку України є доволі низький показник нелегального перетину кордону. За 2015 рік було виявлено всього 1255 українських громадян, які нелегально перетинали кордон між прикордонними пунктами. А, наприклад, громадяни Косово, які також претендують на візову лібералізацію, 2015 року нелегально перетинали кордон між пунктами пропуску в 19 разів більше, ніж українці (23 793 рази).
Після запровадження безвізового режиму Державна прикордонна служба і Державна міграційна служба повинні бути готові до прогнозованого збільшення навантаження на свої підрозділи, на жаль, не тільки за рахунок законослухняних громадян. Кількість охочих оформити закордонний біометричний паспорт і перетнути кордон між Україною і Польщею, Угорщиною, Словаччиною, Румунією значно зросте, і серед них можуть бути правопорушники. Тому Державна прикордонна служба повинна розширювати інфраструктуру пунктів пропуску відповідно до зростання руху фізичних осіб і транспортних засобів через кордон, впроваджувати практику "єдиної зупинки". Крім того, потребують удосконалення методики збирання даних про перетин кордону і методики оцінювання ризиків.
Безвіз як тест на відповідальність
Після отримання безвізу українці пройдуть справжній тест на порядність, відповідальність та відповідність європейським цінностям: від поведінки окремих українців на кордоні й усередині держав-членів тепер залежатиме доля безвізу для всієї країни. Якщо хоча б один зі статистично контрольованих показників - як-от відмова українцям у в'їзді або нелегальне перебування українців у ЄС - за два місяці покаже істотне зростання, безвізовий режим може бути призупинено. Для запобігання такій небажаній ситуації, слід пам'ятати про такі настанови:
- отримайте закордонний біометричний паспорт;
- сплануйте свою поїздку так, щоб вона тривала не більше ніж 90 днів;
- запам'ятайте, що для працевлаштування в ЄС потрібно мати іншу відповідну візу або дозвіл на проживання. Безвізовий режим не дає права на роботу;
- візьміть із собою документи, які підтверджують мету поїздки і ваше прагнення повернутися назад. Це можуть бути квитки у зворотний бік, бронювання житла, запрошення, програма заходів, туристичний ваучер тощо;
- рахуйте, скільки днів ви були в ЄС після повернення в Україну. Безвізовий режим дає право перебувати в ЄС до 90 днів протягом 180-денного періоду.
Насправді дотримуватися цих умов буде досить просто. Особливо у порівнянні з нинішньою ситуацію, коли бар'єром на шляху до ЄС стають візи. Українці чекають на безвізовий режим надто довго, щоб втратити його за кілька місяців.