Украина находится на финишном этапе безвизового диалога со странами ЕС. Окончательного положительного решения мы ожидаем в первой половине 2017 г.
Но на этом пути не обошлось и без подводных камней. Предоставление безвизового режима Украине и Грузии предусмотрительные евроинституты привязали к принятию обновленного механизма приостановления безвизового режима, применяемого в случае:
- существенного и резкого роста количества граждан, которым отказано во въезде;
- возрастания количества граждан этой страны, находящихся на территории стран - членов ЕС без соответствующих документов и разрешений;
- увеличения количества просьб об убежище от граждан этой страны;
- послабления сотрудничества в сфере реадмиссии; значительного увеличения отказов от реадмиссии своих граждан;
- существенного роста рисков для государственной политики или внутренней безопасности стран-членов.
Под существенным и резким ростом подразумевается увеличение хотя бы одного из указанных выше показателей более чем на 50% за два месяца по сравнению с таким же периодом предыдущего года или двумя месяцами до введения безвизового режима. Например: основанием для запуска механизма приостановления будет ситуация, когда за два месяца до введения безвизового режима отказали во въезде 3 тыс. украинцев, а в последующие два месяца после введения безвиза таких лиц стало 5 тыс.
Ради справедливости заметим, что механизм может быть задействован относительно не только Украины, но и любой другой страны, получившей безвизовый режим с ЕС. Однако, кроме контроля над миграционными потоками, для получения безвиза Украина, как и Молдова, и Грузия, должна будет продолжать имплементацию реформ, начатых в рамках Плана действий по визовой либерализации (ПДВЛ). В течение по меньшей мере семи лет после предоставления безвиза Еврокомиссия пристально будет следить за работой антикоррупционных учреждений, реформой идентификационных документов, состоянием управления миграцией и соблюдением прав человека. В случае пробуксовывания ключевых реформ, например в сфере борьбы с коррупцией, евроинституты будут иметь право поднять вопрос о приостановлении безвизового режима для украинцев.
Насколько сложно украинцам будет удержать безвиз, и как он повлияет на миграционные потоки из Украины в ЕС? Для поиска ответа на эти вопросы в "Миграционной безопасной карте Украины за 2016 г." мы проанализировали последние миграционные тенденции по каждому из указанных выше показателей и выделили самые большие риски.
Риск №1. Отказ во въезде
Даже после введения безвизового режима некоторым украинцам могут отказать во въезде в страны ЕС. Согласно законодательству ЕС, гражданам третьих стран отказывают во въезде на внешней границе, если они отвечают хотя бы одному из приведенных ниже условий:
- отсутствие действующего загранпаспорта, действующей визы или разрешения на проживание;
- невозможность обосновать цель и условия запланированного пребывания, отсутствие достаточных средств для существования как на срок запланированного пребывания в ЕС, так и для возвращения в Украину или транзита в третью страну;
- если в Шенгенской информационной системе появились предостережения относительно лица, а именно: оно признано виновным в совершении преступления на территории ЕС и осуждено к заключению на срок от одного года; есть основания считать, что оно совершило тяжкое уголовное преступление или имеет намерение совершить такое преступление на территории какого-либо государства - члена ЕС; было выслано из ЕС; ему было отказано во въезде или запрещено проживать в государствах - членах ЕС из-за несоблюдения национальных правил въезда или проживания;
- лицо считается представляющим угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какому-либо из государств-членов.
Какова ситуация с отказами во въезде украинцам до введения безвиза? В 2015 г. украинским гражданам 25 283 раза отказали при въезде в государства - члены ЕС, что в 1,5 раза больше, чем в 2014 г. (16 160 раз). Около 80% всех отказов было на границе между Украиной и Польшей. Именно там был зафиксирован самый большой годовой рост: в 2014 г. - 11 185 отказов, в 2015-м - 19 020. Гипотетически ситуация двухлетней давности с отказами украинцам во въезде на польской границе могла бы стать поводом для приостановления безвиза.
В тройку стран по количеству отказов также входят соседние Венгрия и Румыния. Но в этих странах показатели в несколько раз меньше, чем на границе с Польшей.
Почти половину всех отказов украинские граждане получили из-за отсутствия документов, которые бы подтверждали цель и условия пребывания в ЕС (12 367 раз). Второй причиной отказа было отсутствие действующей визы или разрешения на проживание (6 582 раза).
После предоставления Украине безвизового режима прогнозируется рост отказов во въезде украинским гражданам, поскольку консульские учреждения уже не будут проверять сопроводительные документы и фильтровать поток путешественников с зарубежными биометрическими паспортами. Например, в 2015 г. средний показатель отказов в оформлении шенгенских виз украинским гражданам составлял 3,4%, а в целом консульские учреждения государств - членов ЕС и Шенгенской зоны отказали украинцам в визах 41 855 раз. После введения безвизового режима контроль будут осуществлять лишь пограничные службы Украины и государств - членов ЕС, которые будут отказывать во въезде всем, кто не сможет доказать цель поездки. Риск отказа во въезде является одним из наиболее острых для украинцев.
Риск №2. Нелегальное пребывание
Большинство украинцев, путешествующих по странам ЕС и Шенгенской зоны, выбирают законные пути получения разрешительных документов. Поэтому украинцев, которые нелегально находятся в странах ЕС и Шенгенской зоны, большей частью обнаруживают с визами или разрешениями на проживание, срок действия которых закончился. В 2015 г. в ЕС было выявлено 23 850 украинских граждан с неурегулированным статусом, что на 42% больше, чем в 2014-м. При этом, по данным Европейского агентства пограничной службы и береговой охраны (Frontex), значительное количество украинских граждан задержали именно во время их добровольного возвращения в Украину из ЕС. Чаще всего украинцев с неурегулированным статусом выявляли в странах, выдавших украинцам много виз и разрешений на проживание: в Польше (11 885 чел.), Венгрии (2 820), Германии (2 550) и Чехии (1 225).
После введения безвизового режима к т.н. нелегальным мигрантам будут причислять не только тех, у кого закончится срок действия визы или разрешения на проживание, но и тех, кто превысит лимит краткосрочного пребывания в ЕС без визы, а это 90 дней на протяжении 180-дневного периода. Прогнозируется, что показатель выявленных украинских мигрантов с неурегулированным статусом в ЕС будет возрастать, как и в 2013–2015 гг., особенно за счет трудовых мигрантов, которые попытаются использовать безвизовый режим для упрощенного пересечения границы и дальнейшего трудоустройства в государствах - членах ЕС.
Риск №3. Искатели убежища из Украины
Военная агрессия России на Востоке Украины и аннексия Крыма стали одной из главных причин увеличения потока искателей убежища из Украины в ЕС. Польские управления по делам иностранцев на основании периодического опроса граждан Украины, претендующих на международную защиту, определили пять профилей украинских заявителей на поиск убежища:
- профиль жителей Восточной Украины (Донецкой в Луганской областей);
- политический профиль;
- профиль жителей Крыма;
- военнообязанные, не желающие служить в армии и участвовать в боевых действиях;
- профиль экономических мигрантов.
В 2016 г., впервые после начала конфликта, прирост украинских искателей убежища в ЕС снизился: в первом полугодии зарегистрировано 7 030 заявок, что на 39% меньше, чем в первом полугодии 2015-го. Доля украинских заявок в ЕС за первые полгода 2016-го составляла всего 1,14% (7 030 из 617 200 заявок). Чаще всего украинцы искали убежище в странах с большой украинской диаспорой - Италии, Испании, Германии, Польше.
На уменьшение количества искателей убежища из Украины мог повлиять хоть и хрупкий, но режим тишины и постепенное улучшение экономической ситуации в Украине, а также тот факт, что большинству украинцев отказывают в предоставлении убежища и просят покинуть территорию государств - членов ЕС. В первом полугодии 2016 г. доля отказов возросла с 70 до 73% (4 135 с 5 670 заявок). Наименее лояльны к украинским заявителям были миграционные службы Болгарии, Дании, Ирландии, Испании, Хорватии, Латвии, Люксембурга, которые в 2015 г. отказали 100% просителей. Миграционные службы Польши и Нидерландов отказали украинцам в 99% случаев, Великобритании - в 98, Швеции - в 97%.
Одна из ключевых причин отказа украинцам - "возможность внутреннего бегства". Это означает, что украинские граждане, подвергшиеся преследованиям на временно оккупированных территориях, имеют возможность безопасно проживать на остальной территории Украины, как это делают более 1,5 млн украинских внутренне перемещенных лиц (ВПЛ).
Впрочем, некоторые граждане Украины таки смогли обосновать свою просьбу об убежище в ЕС. В 2015 г. 2 810 украинских граждан получили разные виды защиты: 415 чел. - статус беженца, 1 150 - гуманитарную защиту, 1 245 - вспомогательную защиту. Более половины всех положительных решений для украинских искателей убежища в ЕС в 2015 г. были приняты в Италии (1 635 решений). Тенденция сохранилась и в первом полугодии 2016 г.
Безвизовый режим может способствовать уменьшению количества украинских заявок на поиск убежища, потому что экономические мигранты все меньше будут использовать статус искателя убежища как возможность легально остаться в ЕС на срок до трех месяцев. С другой стороны, с введением безвизового режима внутренне перемещенные лица, у которых не получилось интегрироваться в Украине, будут иметь более благоприятные условия, чтобы прибыть в страны ЕС и подать заявку на поиск убежища. Сейчас ВПЛ не демонстрируют серьезную готовность выехать за границу, несмотря на финансовые трудности и проблемы с доступом к социальной защите на новом месте жительства, о чем свидетельствуют результаты исследования, проведенного ОО "Европа без барьеров" с украинскими, польскими, словацкими и чешскими партнерами. Но если экономическое положение переселенцев будет ухудшаться, это чаще будет выталкивать их из страны на поиски лучшей жизни.
Риск №4. Послабление сотрудничества в сфере реадмиссии
Напомним, что в 2008 г. было ратифицировано Соглашение между Украиной и ЕС о реадмиссии лиц, и в его рамках мы обязаны принимать на свою территорию всех граждан Украины, которые не выполняют условий въезда или пребывания на территории государств - членов ЕС или прекратили выполнять такие условия. Кроме того, Украина при тех же условиях обязалась принимать на свою территорию и граждан третьих стран или лиц без гражданства, которые незаконно въехали на территорию государств-членов непосредственно с территории Украины или на момент въезда имели действующую визу либо разрешение на проживание, выданное Украиной. Соглашение является двусторонним и предусматривает тождественные условия для возвращения граждан в государства - члены ЕС.
По последним оценкам, выполнение Украиной Соглашения о реадмиссии считается одним из образцовых. По данным МИДа и Государственной пограничной службы, в течение 2010–2015 гг. от государств - членов ЕС по Соглашению было принято 3 081 лицо, из них граждан Украины - 1 869 (61%), граждан постсоветского пространства - 626 (20%), других стран - 586 (19%). Их принимали на границе с Польшей - 1 776 человек (58%), Словакией - 709 (23%), Румынией - 425 (14%), Венгрией - 171 (5%). В то же время в страны ЕС были переданы 353 чел.
Нет оснований считать, что уровень сотрудничества между Украиной и ЕС в рамках Соглашения о реадмиссии лиц существенно уменьшится после предоставления безвизового режима. Значит маловероятно, что безвизовый режим может быть приостановлен из-за этого риска.
Риск №5. Влияние на государственную политику или внутреннюю безопасность государств - членов ЕС
Вопросы внутренней безопасности в ЕС еще больше заострились после ряда кровавых терактов в европейских городах Париже, Ницце, Берлине. Поэтому вооруженная агрессия России и военный конфликт на Востоке Украины, которые потенциально могут стать источником проникновения терроризма и оружия в ЕС, вызывают необычайную обеспокоенность - как у европейских политиков, так и у простых граждан. Не следует преуменьшать и влияние российских медиа в ЕС, которые усиливают опасения европейцев пропагандистскими сюжетами.
Объективный взгляд на ситуацию позволяет понять, что, несмотря на затяжной конфликт, Украина не стала поставщиком терроризма и сделала конкретные шаги к избежанию такого статуса и после получения безвиза. Благодаря выполнению Плана действий по визовой либерализации, украинская система управления границами получила новые инструменты, позволившие эффективнее контролировать риски нелегальной миграции, контрабанды оружия, товаров и наркотических веществ. В частности, украинские пункты пересечения границы были подсоединены к базе данных Интерпола, а Государственная пограничная служба Украины начала осуществлять общее патрулирование границ с польскими, молдавскими, словацкими и венгерскими пограничными органами.
Значительным шагом вперед является то, что украинский зарубежный биометрический паспорт отвечает новейшим стандартам защиты документов Международной организации гражданской авиации (ICAO). Для Украины это принципиально важно, ведь владельцы новых паспортов при благоприятных условиях смогут воспользоваться преимуществами безвиза со странами ЕС. При оформлении биометрического загранпаспорта применяется предохранитель для нарушителей закона: во время оформления документа заявители проходят автоматическую проверку на наличие запрета выезда за пределы Украины. Использовать чужой биометрический паспорт также будет маловероятно, поскольку все пункты пересечения границы между Украиной и ЕС имеют оборудование, считывающее биометрическую информацию: отпечатки пальцев и оцифрованный образ лица.
Еще одним объективным свидетельствам контроля безопасной ситуации со стороны Украины является довольно низкий показатель нелегального пересечения границы. За 2015 г. было выявлено всего 1 255 украинских граждан, нелегально пересекавших границу между пограничными пунктами. А, например, граждане Косово, также претендующие на визовую либерализацию, в 2015 г. нелегально пересекали границу между пунктами пропуска в 19 раз больше, чем украинцы (23 793 раза).
После введения безвизового режима Государственная пограничная служба и Государственная миграционная служба должны быть готовы к прогнозируемому увеличению нагрузки на свои подразделения, к сожалению, не только за счет законопослушных граждан. Количество желающих оформить зарубежный биометрический паспорт и пересечь границу между Украиной и Польшей, Венгрией, Словакией, Румынией значительно возрастет, и среди них могут быть правонарушители. Поэтому Государственная пограничная служба должна расширять инфраструктуру пунктов пропуска согласно росту движения физических лиц и транспортных средств через границу, внедрять практику "единой остановки". Кроме того, требуют усовершенствования методики сбора данных о пересечении границы и методики оценивания рисков.
Безвиз как тест на ответственность
После получения безвиза украинцы пройдут настоящий тест на порядочность, ответственность и соответствие европейским ценностям: от поведения отдельных украинцев на границе и внутри государств-членов теперь будет зависеть судьба безвиза для всей страны. Если хотя бы один из статистически контролируемых показателей - а именно: отказ украинцам во въезде или нелегальное пребывание украинцев в ЕС - за два месяца покажет существенный рост, безвизовый режим может быть приостановлен. Для предотвращения такой нежелательной ситуации следует помнить следующее:
- получите зарубежный биометрический паспорт;
- спланируйте поездку так, чтобы она продолжалась не более 90 дней;
- запомните, что для трудоустройства в ЕС нужно иметь другую соответствующую визу или разрешение на проживание. Безвизовый режим не дает права на работу;
- возьмите с собой документы, подтверждающие цель поездки и ваше стремление вернуться назад. Это могут быть билеты в обратную сторону, бронирование жилья, приглашение, программа мероприятий, туристический ваучер и т.п.;
- считайте, сколько дней вы были в ЕС по возвращении в Украину. Безвизовый режим дает право находиться в ЕС до 90 дней на протяжении 180-дневного периода.
На самом деле соблюдать эти условия будет довольно просто. Особенно по сравнению с нынешней ситуацией, когда барьером на пути в ЕС становятся визы. Украинцы ожидают безвизовый режим достаточно долго, чтобы потерять его за несколько месяцев.