Зеленський давно зліз із велосипеда Голобородька. Амбіцій іграшкового президента виявилося достатньо, щоб на екваторі каденції повністю підмінити виконавчу вертикаль влади. У результаті, прем'єр-міністр України Денис Шмигаль, міністри та їхні заступники, хоч і продовжують нести конституційну відповідальність за свої рішення, давно й віртуозно перетворені на механічних підписантів покладених на папір команд Банкової. У капіталізованому парламенті останні дні плутається під ногами спікер Дмитро Разумков. У силовиків залишилося підчистити від норовистих керівників тільки антикорупційний блок — НАБУ і НАЗК.
Не можна сказати, що офіс/адміністрація президента вперше в історії незалежної України намагається перетворити уряд на зборисько політичних євнухів, підкорити/купити парламент і нагнути силовиків. Не вперше. І тут працюють два чинники: об'єктивний та суб'єктивний. У першому випадку йдеться про конституційний дуалізм: парламентсько-президентська модель залишила президентові серйозні важелі впливу на виконавчу владу та силовий блок. У другому — про компетентність і відчуття міри чинного глави держави та його оточення.
Очевидний баг форми державного правління, який підточує систему зсередини (конспірологічні теорії говорять про з самого початку закладену під Україну міну з перспективою failed state), по-своєму використовували попередники нинішнього президента. Зеленського порівнюють із Порошенком, підкреслюючи його перехід на патріотичну риторику. Насправді ж його треба порівнювати з Януковичем другої — «сімейної» — половини президентства. Тотальна розстановка Зеленським вірних і слабко компетентних людей по всій матриці державної влади покликана замкнути ланцюги схем і нікого до них не підпускати. Гілки державної влади стали департаментами Банкової. А РНБО підмінила «реформовану» для показу Заходу судову систему.
Всередині склеєного жадібним слиновиділенням «Карткового будиночка Зе!» викристалізовується така собі «Криворізька народна республіка», де ватажок, контролюючи весь видобуток, своїх «кошенят» несамовито захищає, а чужих — просто душить.
Суб'єктивний чинник. Президент, що не знає міри
У медіа вже озвучені прізвища тих, кого цього разу Банкова видушує з уряду. Причому оцінити KPI потенційного відставника неможливо. Для міністрів показників ефективності не існує в природі. Як, утім, і для всього Кабміну: за 18 місяців роботи Верховна Рада так і не затвердила програму уряду. Тобто про жодні стратегії, політики та інші базові речі, закріплені в законі про Кабінет міністрів і Конституції за урядом, сьогодні не йдеться. Робота уряду базується на:
- якихось обіцянках міністрів, які отримали фінальний «лайк» на співбесіді в кабінеті в Єрмака, а потім і — президента;
- наступному менеджменті, що безвідмовно забезпечує команди Банкової;
- суб'єктивній оцінці міністра, котрий «не впорався», на вильоті з команди.
Класика жанру — кейс звільненого з вовчим квитком міністра охорони здоров'я Максима Степанова. З одного боку, амбіційний конформіст Степанов політично відповів за провал у боротьбі з ковідом і стартовій кампанії вакцинації. Однак навчений використовувати посаду для себе міністр не приймав глобальних державних рішень і був на короткому повідці в Банкової. Інакше він навряд чи проковтнув би таке цинічне обрізання антивоковідного фонду на користь «Великого будівництва».
З іншого боку, вилетів профнепридатний Степанов тільки тоді, коли мав зухвалість публічно записати у свої заслуги 10 мільйонів доз вакцин, за які домовився з американцями Зеленський. Гарант психанув. Степанов огризнувся у відповідь. Ось і все державне управління та кадрова політика.
Тому абсолютно неважливо, кого й за що знімуть (за лупу чи дружбу з Богданом, за новою гендерною квотою, щоб завести даму, немедійність чи тому, що просто набрид) і кого призначать. Якісні люди апріорі не можуть пройти через частокіл викристалізуваних вимог Зеленського: лояльність, безвідмовність у схематозі, піар-ефективність за відсутності власних політичних амбіцій. Це, звісно, не свідчить про те, що потенційні відставники, намагаючись зберегти крісло, перестали намагатися догодити президентові. Не країні.
За такого підходу з кожною новою ротацією якість кадрового матеріалу у владі лише погіршуватиметься. Нагадаємо, що одним із ключових завдань реформи державного управління було розмежування адміністративних та політичних посад. Але якщо на рівні держслужби реформа, хоч і з відкотами («слуги» повертали політичні звільнення і на півтора року підвішували конкурси), все-таки запрацювала, то на рівні політичної надбудови системи держуправління — ні. Прем'єр-міністр, міністри та їхні заступники виявилися найбільш незахищеною її частиною. Потреба чинного президента в контролі та ресурсах зростає прямо пропорційно його бажанню залишитися на другий термін. Очікувано, що в його системі координат кожен наступний міністр має бути зручнішим за попереднього.
«Але, по-перше, кожна адекватна людина хоче мати якусь автономію в рамках загальної урядової програми, — пояснює наше джерело, яке не перший рік вариться в надрах Кабміну й відмовилося від ідеї стати міністром (щонайменше, за цієї влади). — По-друге, кожен логічно розраховує на свою команду. Однак далеко не всі члени уряду сьогодні можуть похвалитися тим, що своїх заступників вони запропонували самі. По-третє, хочеться розуміти, скільки в тебе часу на реалізацію програми. Чи бодай якогось власного внутрішнього плану. По-четверте, бентежить низька заробітна плата міністра — 55–60 тис. грн. Тоді як керівники директоратів і держсекретар отримують значно більше.
Ми намагалися сформувати інституційний прошарок міністерств. І зробили це принаймні для середньої ланки держслужби: висока зарплата, захист від політичного звільнення тощо. При цьому — абсолютно забули про політичний компонент. На міністра та його заступників не поширюється закон про держслужбу й КЗпП. Тоді як закон про Кабмін і Конституція в рамках парламентсько-президентської моделі кульгають на обидві ноги. Тож ти або йдеш працювати ширмою, беручи на себе чужі ризики, або ні», — завершило джерело.
У результаті, охочих податися в тимчасові міністри мало. Депутати дорожать мандатами; бізнесмени — незалежністю та відсутністю «головняка» з антикорупційними органами (після роботи у владі вони стають постійними об'єктами моніторингу НАЗК, а для світу — «пепами»); експерти — репутацією. У Кабміні розповідають про таку собі понятійну домовленість, що в прем'єра є право вето. Але цим правом на Грушевського, м'яко кажучи, не зловживають. Шмигаль здався президентові без бою.
Однак для того, щоб остаточно застебнути пояс вірності на всій системі держуправління, Зеленському треба зробити кілька фінальних кадрових кроків в інших напрямах.
По-перше, «збити» спікера парламенту Дмитра Разумкова. Протистояння з Разумковим уже вихлюпнулося в публічну площину. Бажання «слуг» призначити голову апарату Ради в обхід голови парламенту — пробний камінь для голосування за відставку самого Разумкова. І тут важливо розуміти: після появи на позиції спікера ручного Руслана Стефанчука країна отримає зовсім іншу монобільшість, ніж та, котра працювала у 2019 році. Під дахом головного законодавчого органу країни наївних «слуг», які штампують закони, замінить згуртована програмою 20/30/50 цинічна й повністю залежна від президента спільнота. Що й стане основою його влади.
Тут доречно повернутися до міністра юстиції Малюськи, який нині запекло бореться за збереження крісла. Любитель постояти на голові нещодавно поставив на вуха все медіаспівтовариство. На конференції YES Brainstorming у Києві Малюська запропонував власникам ЗМІ пройти перевірку на детекторі брехні, щоб визначити, чи платять вони зарплату в конвертах. При цьому міністр забув, що з приходом до влади ЗеКоманда фактично легалізувала тіньові виплати, наприклад, народним депутатам. Пояснивши це тим, що зарплата в конверті — чи не єдиний спосіб змусити депутата працювати чесно. Так би мовити, утримати в парламенті монобільшість «Слуги народу» від «скупівлі олігархами» (програма 20/30/50). Чи оцінив президент зразково-показову вірність Малюськи, незабаром побачимо. Як, утім, і те, наскільки швидко Банкова відреагує на заяву Разумкова: спікер привселюдно звернувся до правоохоронців із проханням перевірити інформацію про корупцію в парламенті.
По-друге, Зеленському треба буде почистити антикорупційний блок, який зараз дуже заважає захищати своїх. Крім Кабміну-підкаблучника й купленого парламенту, в системі державної влади утворилася каста недоторканних. Банкова завзято захищає своїх. Зокрема й від правосуддя. Відмазується від відповідальності в рамках кримінальної справи Микитася заступник голови ОПУ Татаров. Відмили незаконно призначеного головою НАК «Нафтогаз України» Вітренка. (Ганебний позов прем'єра в ОАСК «Вовк проти НАЗК» — те саме слово, якого з пісні не викинеш.) Закрила система від удару нардепа-касира Трухіна, котрий заклав за комір, перш ніж сісти за кермо.
І це вже абсолютно сформована модель поведінки влади Зеленського, яку він лише зміцнюватиме. Тут можна відразу зробити проєкцію на очікувані проблеми в імплементації судової реформи.
Що стосується антикорупційного блоку, то після «перемоги» в конкурсі на голову БЕБ платоспроможного Мельника головна кістка в горлі Банкової — НАБУ. І велике запитання, чи піде президент через зміну закону про НАБУ або ж усе-таки знайде привід достроково змістити директора бюро Артема Ситника на користь нині чинного голови комісії з правової реформи при президенті Сергія Іонушаса. Фракція «Слуга народу» у понеділок погодила Іонушаса на посаду голови правоохоронного парламентського комітету. Звідки стартувати в директори НАБУ буде презентабельніше.
За інформацією наших джерел, можлива ще одна кадрова ротація з цього ряду. Щоправда, після реформи СБУ. Оптимізовану службу (5–6 тисяч замість 30) залишить Іван Баканов. Перехід нинішнього голови СБУ в крісло генпрокурора вже зараз активно готується. Ірина Венедіктова як може відбивається від впровадження в офіс ексголови служби внутрішньої безпеки СБУ Андрія Наумова. Баканов намагається легалізувати статус фігуранта гучних розслідувань про «кришування» контрабанди, без якого він і кроку не міг ступити.
Наумова зняли з посади, але не з потоків. Його тіньовий офіс, обладнаний поруч із СБУ, як і раніше, приймає тих самих клієнтів і за рангом, і за бізнесом.
При цьому працевлаштований в Офіс генпрокурора Наумов цілком може зайнятися справою Гео Лероса, відкритою за інформацією анонімного телеграм-каналу. І це не комедійний серіал, а реальність, яка прийшла до нас із серіалу. Про яку президент навряд чи ризикне говорити зі своєю фракцією в Трускавці, на урочисто заявленій "фундаментальній нараді".
Об'єктивний чинник. Дуалізм, закладений у Конституцію
При президентській формі державного правління глава держави офіційно бере на себе відповідальність за виконавчу владу. У парламентській республіці у президента немає жодних важелів впливу на уряд. Дуалізм же парламентсько-президентської системи ставить держуправління на розтяжку. При цьому, будь український президент хоч популістом, хоч диктатором, він, маючи достатньо важелів впливу на виконавчу владу, жодної політичної відповідальності за результати її роботи та свої дії не несе.
У чому це виражено в нашому випадку?
По-перше, у фрагментованості виконавчої влади по вертикалі. Те, що голів ОДА призначає і знімає президент, розриває систему виконавчої влади. Практично без рук (а підпорядковані президентові голови ОДА і РДА координують діяльність територіальних органів виконавчої влади) уряд не може ефективно імплементувати свої рішення на всій території країни.
По-друге, у розірваності влади по горизонталі. Президент відповідає за оборону, зовнішню політику та має особливі повноваження в частині призначення профільних міністрів. Що теж розриває виконавчу владу. Плюс прямий вплив на силовиків: президент вносить у Верховну Раду кандидатури голови СБУ й генпрокурора. Також від нього ж одержує путівку голова НБУ. Навіть цього вже достатньо, аби поставити будь-який Кабмін і силовиків на коліна.
А далі, як ми вже зрозуміли, справа лише смаку й амбіцій. І, до речі, ви помітили, що ми говоримо про особистий вибір і відповідальність Зеленського, а не про пагубний вплив на нього «поганого» оточення і Єрмака. На екваторі каденції президенти не носять рожевих окулярів, хоча й приймають теплі ванни.
Як збалансувати систему й захистити її «від дурня»?
Прибрати дуалізм, закладений у парламентсько-президентській моделі. Так чи інакше, але нас очікує дрейф у бік або парламентської, або президентської республіки. І це може стати приводом для дострокових парламентських і президентських виборів.
Тут варто роз'яснити докладніше. Уже нині у системі державного управління набирають швидкість два цілком протилежні процеси. З одного боку, освячена Банковою децентралізація — фінанси й повноваження пішли в громади, з іншого — жорстка централізація державної влади президентом. Яку ми описали вище. Їхнє лобове зіткнення може серйозно розгойдати й дестабілізувати систему вже в найближчий час.
Як відомо, на розгляді парламенту перебуває законопроєкт № 4298 про місцеві державні адміністрації. Йдеться про чіткий поділ повноважень місцевого самоврядування й держави та впровадження інституту префектів. Ключове запитання: кому він має підпорядковуватися — прем'єру чи президенту? Відсутність відповіді заблокувала роботу конституційної комісії, яка розробляла проєкт внесення змін у Конституцію щодо децентралізації влади.
Насправді префект, підпорядкований Кабміну й контрольований ним, лягає в логіку децентралізації та парламентсько-президентську модель. Навіть із урахуванням дуалізму системи. Однак не вписується в картину світу президента Зеленського й Банкової. І тут навряд чи варто сподіватися на адекватну норму в законі. Навіть прихильники децентралізації від партії влади, які, по суті, забезпечили продовження реформи на майданчику парламенту, впадають у ступор перед цим питанням. Як, утім, і мери міст, котрі прекрасно розуміють, яку адміністративну палицю одержить президент перед виборами. А те, як «акуратно» він нею користується, підкріпивши силовиками, пояснювати вже нікому не треба.
То, можливо, справді слід послухатися голосу менталітету й прийняти нову Конституцію, закріпивши президентську республіку? Адже Зеленський не перший такий жадібний до влади президент. Нехай офіційно бере на себе політичну відповідальність і рулить Кабміном на конституційних підставах.
Безумовно, лад у системі можна й потрібно навести, вибравши ту чи іншу завершену модель державного управління. Але річ у тім, що цю стратегічну тему Банкова може тактично використати для досягнення своєї політичної мети — якомога довше залишатися при владі. «Поки немає реального емоційного конкурента Зеленському, треба спробувати повністю перезавантажитися». Це була топ-ідея літа, а нині вона хоч і не в червоній папці, однак на столі президента є.
Таким чином, конституційні зміни можуть стати приводом для того, щоб, указавши на необхідність перерозподілити повноваження між законодавчою і виконавчою гілками влади, провести дострокові й парламентські, й президентські вибори. Тим самим буде знято з порядку денного гостре питання чергових парламентських виборів, які за Конституцією мають відбутися раніше за президентські. Страх Зе! втратити основу у Верховній Раді — серйозний стимул піти шляхом повного перезавантаження.
Дуже привабливий проєкт. І ризикований. Не так для Зеленського, як для країни. Бо неможливо без втрат перестрибнути з рабовласницького ладу в капіталізм. На думку багатьох експертів, різкий перехід до президентської моделі так і не дасть розвинутися українським партіям. Що зробить Україну заручницею рандомних лідерів без потрібного захисту від «дурня». На жаль, президент в Україні все ще може купити парламент і координаційним органом — РНБО — підмінити суд. І хоч би які противаги вибудувала Конституція президентської республіки, в умовах нашої нереформованої правоохоронної системи ми одержимо абсолютну монархію. Причому досить неосвічену.
Ба більше, президент завжди представляє частину електорату, а Україна розколота не лише по лінії Схід—Захід. Тоді як парламент завжди змушений згладжувати гострі кути й домовлятися, балансуючи систему та зшиваючи країну.
Але це тема вже для іншої, не менш серйозної, розмови.