Чергові придумки Банкової мають усі шанси ускладнити й так непростий поточний виборчий процес. А також дати владі певний механізм виправдання можливих поступок агресорові у проблемі донбаського врегулювання. Два тижні тому голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко з товаришами вніс у парламент законопроєкт, який пропонує наділити Центральну виборчу комісію новими повноваженнями — проводити опитування громадської думки під час виборів. Завидна напористість, із якою просувається ця законодавча новела, свідчить про надзвичайну важливість для влади зазначеного питання.
Спрожогу
«Турборежим» ввімкнули першого ж дня роботи нової сесії — у вівторок 1 вересня. Буквально за 20 хвилин до початку пленарного засідання, коли парламентський комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування вже завершував свою роботу, щоб депутати встигли на відкриття сесії, голова партії «Слуга народу» (і один із основних промоутерів побажань Банкової в парламенті) Олександр Корнієнко вніс пропозицію наділити Центральну виборчу комісію повноваженнями проводити опитування громадської думки в день виборів. Пропозицію зроблено з голосу, раніше члени комітету ознайомлені з нею не були. Цю поправку Корнієнко пропонував до обговорюваного комітетом законопроєкту №3971 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення окремих виборчих процедур і мотивував її необхідність… ситуацією з COVID-19 — мовляв, це допоможе «досліджувати ставлення людей до тих або інших можливих карантинних обмежень під час виборів тощо». Слабкі спроби заступниці голови комітету і голови підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Аліни Загоруйко перенести голосування на наступний день, щоб «ретельніше підійти до редакції» пропозиції Корнієнка, оскільки вона не бачить, наприклад, «ані підстав, ані термінів, ані бюджету», а бачить «повну дискрецію (можливість діяти на свій розсуд. — Т.С.) ЦВК», що серйозно критикувалася раніше, були рішуче перервані «слугою народу», головою комітету Андрієм Клочком: мовляв, пропозиція прозвучала на цьому засіданні, і ми ставимо її на голосування зараз. У результаті, рішення прийняли десятьма голосами, вісім членів комітету утрималися.
Однак наступного дня, 2 вересня, перший заступник голови комітету від «Голосу» депутат Роман Лозинський, який напередодні був відсутній на черговому засіданні комітету, назвав прийняте рішення «неоднозначним» та «небезпечним» і, навівши низку аргументів (докладно про які — нижче), закликав колег проголосувати за його скасування. Лозинського активно підтримали і «слуги народу» В.Безгін, Д.Гурін, А.Загоруйко та О.Качура, які теж докладно аргументували свою позицію. Серед іншого, Загоруйко відзначила, що законопроєкт №3971 «говорить і має назву, котра стосується уточнення окремих виборчих процедур», і як об’єднати їх із опитуванням громадської думки — незрозуміло, тобто навіть за самим предметом це питання не підходить до законопроєкту. Крім того, підкреслила депутатка, досить спірне положення про наділення ЦВК невластивими їй повноваженнями гарантовано «завалить» у сесійній залі весь «дуже потрібний» законопроєкт про уточнення виборчих процедур. У результаті цього обговорення, за вилучення пропозиції Корнієнка із законопроєкту №3971 проголосували 16 членів комітету (один був проти, і один утримався).
Здавалося б, тему закрито. Але ні. Того самого дня пізно ввечері члени комітету отримали смс-повідомлення, що наступного дня, 3 вересня, о 9 ранку відбудеться ще одне засідання. Запідозривши негаразди, на нього майже в повному складі прийшла фракція «Голос», і не помилилася, бо на комітеті знову стали обговорювати «поховану» напередодні тему. Завдяки активності депутатів «Голосу», з десяток яких виступили перед колегами з аргументами, чому категорично не можна вносити у виборче законодавство запропоновану Корнієнком новелу, після бурхливої дискусії комітет так і не підтримав ідею наділення ЦВК повноваженнями проводити соцопитування в день виборів. Не вистачило одного голосу.
Однак ініціатори сумнівних законодавчих нововведень здаватися не збиралися. І того самого дня, 3 вересня, у Верховній Раді було зареєстровано новий законопроєкт — №4043 «Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» щодо опитувань громадської думки» авторства Клочка та Корнієнка. Серед «ініціаторів законопроєкту» на сайті ВРУ значаться ще троє «слуг народу» — Іванов, Качура та Стріхарський. Законопроєкт пропонує розширити повноваження ЦВК, додавши до них забезпечення організації підготовки і проведення в день голосування на загальнонаціональних або місцевих виборах опитування громадської думки, якщо Кабінет міністрів України прийме рішення про проведення такого опитування. У своєму рішенні Кабмін визначає список запитань, які виносяться на це опитування, терміни і територію проведення опитування.
Прикметно, що ще напередодні, 2 вересня, один зі співавторів свіжоспеченого законопроєкту №4043 Качура, виступаючи на комітеті (як свідчить стенограма засідання), пропонував відхилити пропозицію Корнієнка з цілком зрозумілою аргументацією: ЦВК — інституція, яка організовує виборчий процес і встановлює результати, тому не слід навантажувати її невластивими повноваженнями. Крім того, зазначав Качура, в Україні є «величезна палітра соціологічних компаній, які знають і роблять свою роботу, і держава, однозначно, не повинна втручатися в цей процес» (виділено мною. — Т.С.). Але, очевидно, Банкова сказала «треба», і «слуги» все-таки відповіли «Єсть!». Правда, не одразу.
На 9 ранку п’ятниці, 4 вересня, знову було призначене засідання комітету з питань держвлади — четверте за четвертий день роботи сесії. Однак токсичність і абсурдність питання, яке виносилося на нього, не сприяли депутатській активності, тож кворум не зібрався, адже навіть деякі «слуги» раптом відчули припливи нездужання і за станом здоров’я на засідання не з’явилися. Але скоро отримали «заряд бадьорості»: за інформацією ZN.UA, президент Зеленський особисто обдзвонив депутатів фракції «Слуга народу». Після чого засідання комітету відбулося о 12 годині дня прямо в кулуарах будівлі під куполом, і законопроєкт, який проштовхується Банковою, набрав мінімально необхідні 14 голосів.
Підводні рифи
Чим же небезпечний цей документ?
Перше. Запропоноване опитування — це завуальований референдум. Як зазначає у своєму альтернативному законопроєкті Р.Лозинський, це опитування має всі основні ознаки референдуму — масовий характер, ініційований державою і проводиться за державні кошти. Таке опитування, на думку депутата, може мати порівнянну з референдумом суспільну вагу. Більшість громадян не розбираються в юридичних тонкощах і запитання, поставлені державою в день виборів, безперечно, будуть розцінюватися як референдум, що, своєю чергою, надалі дасть владі можливість посилатися на отримані дані як на досить вагомий аргумент, приймаючи ті або інші рішення. Спроба ж легалізувати проведення псевдореферендумів під егідою ЦВК і КМУ, на думку Лозинського, суперечить Конституції, зокрема статті 92, згідно з якою організація та порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України, і розділу III Основного Закону, що визначає суб’єктів призначення референдуму.
«Опитування державою за державний кошт у день виборів — це референдум, — ще раз підкреслив у коментарі ZN.UA Р.Лозинський. — А без закону про референдум, який вводить певні обмеження, референдум проводити не можна. Ми всі бачили, чим завершився, наприклад, псевдореферендум у Криму 2014 р.».
До речі, рекомендований комітетом із держбудівництва в середу до другого читання та прийняття в цілому проєкт закону про референдум забороняє проведення референдуму одночасно із загальнонаціональними виборами.
Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) Верховної Ради, яке вже дало свій висновок щодо законопроєкту №4043, не підтримує його прийняття з багатьох причин, у тому числі й через закладену в ньому «міну» псевдореферендуму. «Враховуючи, що опитування має проходити в день загальнодержавних або місцевих виборів, організовувати, проводити і визначати його порядок уповноважується ЦВК, а в процесі опитування передбачається використання норм ВКУ (Виборчого кодексу України. — Т.С.), виникає обґрунтована думка, що процедура опитування громадської думки буде реалізовуватися за аналогією з виборчою процедурою. У зв’язку з цим слід зазначити, що організація процедури опитування в порядку, визначеному підзаконним нормативно-правовим актом за аналогією з виборчим процесом, проведення опитування органами, уповноваженими проводити вибори, на наш погляд, є вкрай сумнівними і небезпечними в умовах абсолютної правової невизначеності з ключових питань організації опитування та його юридичних наслідків. Адже наведені чинники здатні ввести в оману громадян, які беруть участь в опитуванні, і можуть призвести до маніпуляцій громадською думкою, оскільки громадянами таке опитування може сприйматися як референдум (виділено мною. — Т.С.)», — йдеться у висновку експертів ГНЕУ.
Друге. Імовірні маніпуляції. Абсолютно незрозуміло, як, хто, за якою методологією та з якою метою формулюватиме запитання для цього опитування. Адже добре відомо, що від формулювання запитання багато в чому залежить відповідь на нього. Уже класичним у вітчизняній соціології став приклад із опитуваннями українців щодо їхнього ставлення до вступу України в НАТО: коли в запитанні фігурувала «страшна» у ті часи (це було ще до російської агресії) абревіатура НАТО, то охочих бачити Україну в цій структурі було набагато менше, ніж коли респондентів запитували про їхнє ставлення до членства нашої країни в Організації Північноатлантичного договору.
Р.Лозинський усерйоз побоюється, що маніпулятивно сформульовані запитання для опитування, проведеного в день виборів, можуть вплинути на думку виборців не тільки під час самого опитування, а й у момент їхнього голосування власне на виборах, що, на переконання депутата, «становить пряму загрозу вільному волевиявленню громадян і рівності суб’єктів виборчого процесу». Запропонованим законопроєктом неналежно встановлені вимоги до змісту та формулювання запитань, які можуть виноситися на такі опитування, що може призвести до зловживань із боку КМУ, вважає Лозинський, який припускає в пояснювальній записці до свого альтернативного законопроєкту, що «влада, яка контролює уряд і ЦВК, може використовувати такі опитування для легітимації власних рішень».
У багатьох депутатів, і не тільки з «Голосу», виникають серйозні побоювання, що опитування під час виборів може бути використане і для небезпечних рішень, що стосуються Донбасу.
Ще до того, як представників «Слуги народу» змусили на комітеті 4 вересня проголосувати за законопроєкт №4043, який наділяє ЦВК повноваженнями проводити опитування під час виборів, депутат цієї фракції В.Безгін, виступаючи на комітеті 2 вересня, наголосив: «Не можна забувати, що ми досі перебуваємо в стані війни, що в нас, як ми бачимо, дотепер звучать якісь незрозумілі заяви від деяких представників ТКГ, які теоретично представляють там Україну. І всі подібні речі все-таки не дозволяють спокійно в цей момент, безпосередньо цього року, поки не завершений воєнний конфлікт, впроваджувати таку норму, оскільки в нас як парламентаріїв можуть бути побоювання, що цю норму безпосередньо буде використано проти українських громадян, проти України та проти її територіальної цілісності».
Автори законопроєкту парирують подібні побоювання тим, що, мовляв, вони внесли в текст своєрідний «запобіжник», і пункт 7 містить список тем, запитання з яких включати в опитування не можна. Вони стосуються тимчасово окупованих територій, зокрема виборів на них, економічної взаємодії з ними, порядку управління такими територіями, а також запитань амністії та взаємодії з державою, визнаною ВРУ державою-агресором або державою-окупантом.
Однак голова фракції «Голос» С.Рахманін переконаний, що існує чимало способів обійти подібний «обмежник», наприклад, маніпулюючи формулюваннями запитань. Згадаємо того ж таки Фокіна з його пропозицією надати спеціальний статус усьому Донбасу. От вам і запитання, що не суперечить «запобіжнику»: «Чи вважаєте ви, що Донецька та Луганська області в цілому мають отримати спеціальний статус?».
Третє. ЦВК наділяється невластивими їй повноваженнями. «Досить дивними», як висловився на комітеті 2 вересня член «Слуги народу» Д.Гурін.
На думку ж Рахманіна, законопроєкт №4043 порушує статтю 19 Конституції, згідно з якою органи держвлади та місцевого самоврядування, їхні посадові особи мають діяти лише на підставі, у рамках повноважень і способом, передбаченим Конституцією та законами України.
Депутатка від «Слуги народу» і фахівець у сфері виборчого права А.Загоруйко звертає увагу на той факт, що ЦВК — це конституційний орган, і в його визначенні сказано, що це «постійний колегіальний державний орган, який діє на підставі Конституції, законів України та наділений повноваженнями щодо організації проведення виборів усіх рівнів і референдумів». «Скажіть, будь ласка, де в цьому визначенні повноваження з проведення опитувань? — запитувала Загоруйко на засіданні профільного комітету 2 вересня і резюмувала: — Немає їх».
З нею згодні й експерти ГНЕУ: «ЦВК створювалася з метою адміністрування електоральних процесів, що підтверджується й конституційною назвою цього органу». Тому, на їх думку, законодавчі ініціативи з перегляду повноважень ЦВК та їхнього розширення «мають випливати з конституційної назви цього органу, історично обумовленої мети його створення та завдань, покладених на нього ст. 1 Закону («Про Центральну виборчу комісію». — Т.С.)».
«Я абсолютно не розумію, навіщо нам, щоб держава займалася дослідженнями, коли в усьому цивілізованому світі цим займаються незалежні соціологічні організації», — дивувався на комітеті 2 вересня Гурін.
Оглядовий аналіз зарубіжного досвіду привів експертів ГНЕУ до такого самого висновку: опитування громадської думки здійснюються саме соціологами та з ініціативи приватних суб’єктів, які замовляють і оплачують його проведення. Аналіз же чинного українського законодавства України дав змогу ГНЕУ дійти такого висновку: «У ньому не передбачено існування й, відповідно, відсутнє правове регулювання інституту опитування громадської думки, зокрема й опитування, яке ініціюється та проводиться державою в особі її органів». Крім того, зазначають експерти, згідно із Законом «Про Кабінет міністрів України», «уряд не наділений компетенцією призначати опитування громадської думки».
Аналіз положень законопроєкту №4043, проведений ГНЕУ, свідчить, що приписи даного документа «не дають жодного уявлення про зміст і механізм реалізації опитування громадської думки». «Зокрема, не зрозуміло: які суб’єкти мають право брати участь у такому опитуванні (громадяни України чи будь-які особи, що перебувають на території України); з якого віку особи можуть брати участь в опитуванні; які суб’єкти та за якою саме процедурою безпосередньо проводять опитування громадської думки (можна лише здогадуватися, що таку функцію буде надано дільничним виборчим комісіям, оскільки опитування проводиться в день виборів); яким чином проводиться опитування (методом інтерв’ю на виборчих дільницях чи методом анкетування); які вимоги пред’являються до формулювання запитань, що виносяться на опитування громадської думки. Нарешті, абсолютно незрозуміло, яке юридичне значення мають результати опитування для органів державної влади; чи є його результати обов’язковими для врахування», — йдеться у висновку ГНЕУ.
Четверте. Проведення опитування в день виборів дуже ускладнить самі вибори. Крім того, як нагадав у коментарі ZN.UA С.Рахманін, профільні міжнародні інституції дуже негативно ставляться до зміни виборчого законодавства під час виборів. Запропонований же Корнієнком&Ко законопроєкт було внесено до Ради лише за два дні до початку виборчої кампанії, а його розгляд у парламентській залі проходитиме вже в її розпал. Цікаво, що скаже з приводу цього сумнівного законопроєкту, наприклад, Венеціанська комісія?
Голова профільного «виборчо-референдумного» підкомітету Загоруйко 2 вересня підкреслювала, що нинішня кампанія й так досить складна: «Новий Виборчий кодекс і нова виборча система — це величезне навантаження на діяльність територіальних і дільничних виборчих комісій. У нас надзвичайно складний протокол про результати голосування. Ми не розуміємо, скільки дільничні комісії рахуватимуть ці голоси, скільки днів займе встановлення результатів, ми очікуємо, що їм буде важко та складно. І якщо в цій ситуації на них покласти ще додатково якісь повноваження з опитування громадської думки, то ми або зриваємо вибори та не маємо громадської думки, або отримуємо те, що було в Індонезії, коли через велике навантаження сотні людей на виборчих дільницях, членів виборчих комісій, просто померли. Такого варіанта ми теж не можемо допустити».
«Це найскладніші вибори в історії України, — підтвердив у понеділок на зустрічі з послами країн «великої сімки» голова ЦВК Олег Діденко. — На виборчий процес впливають одразу кілька важливих факторів — нові виборчі системи, недосконале законодавство, неможливість проведення виборів на окремих територіях у зв’язку з воєнною агресією, новий адміністративно-територіальний устрій і COVID-19».
П’яте. Опитування потребуватиме додаткових бюджетних витрат. Законопроєктом передбачається, що «матеріально-технічне та фінансове забезпечення опитування громадської думки може здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством». Серед останніх названо кошти, передбачені міжнародними договорами України, а також кошти, залучені в рамках міжнародної технічної допомоги, допомоги Євросоюзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій і донорських установ. Цей список викликає лише посмішку, тому що дуже важко уявити, як, скажімо, МВФ або Євросоюз виділяють гроші на те, щоб Банкова за їхній рахунок проводила в Україні досить сумнівні опитування, та ще й у день виборів, що, як уже було сказано вище, суперечить практиці демократичних держав.
Автори законопроєкту в пояснювальній записці до документа, всупереч його ж змісту, стверджують, що «на момент внесення проєкт закону не вимагає додаткових витрат із державного бюджету України». Це явна неправда, на яку звертає увагу й ГНЕУ: «Реалізація законопроєкту, навіть за умови використання можливостей органів, задіяних у виборчому процесі, мабуть, потребуватиме додаткового фінансування». У документах же, що супроводжують законопроєкт, фінансово-економічне обґрунтування з відповідними розрахунками, всупереч Регламенту ВРУ, відсутнє.
Очевидна неприйнятність запропонованого Корнієнком і Клочком законопроєкту, який спущений і проштовхується Банковою, викликала сплеск відповідного креативу у фракції «Голос». На сьогодні в парламенті її членами зареєстровано вже 12 (!) альтернативних законопроєктів. Частину з них присвячено недопущенню наділення Центральної виборчої комісії не властивими їй повноваженнями. Інші ж пропонують запитання, які можна було б поставити українцям у разі наділення ЦВК правом проводити опитування громадської думки. Наприклад, про необхідність проживання президента України в державній заміській резиденції; про можливу лояльність Вітольда Фокіна до країни-агресора; про внесення змін до Конституції України з метою заборони відвідування території країни-агресора народними депутатами України; про легалізацію медичного канабісу тощо. Даний «запобіжник» може як мінімум пригальмувати проштовхування законопроєкту, а якщо пощастить, вважають представники «Голосу», то й переконати колег-депутатів у його абсурдності та неприйнятності.
Однак основним запобіжником від прийняття дуже суперечливого та небезпечного законопроєкту має бути не креатив «Голосу» чи фракцій «Європейська солідарність» і «Батьківщина», які поділяють його позицію, а тверезомислення, совість і відповідальність за долю країни депутатів монобільшості. Деякі з них уже публічно продемонстрували свою незгоду з законопроєктом, який нав’язується згори. Необхідно й іншим згадати, що вони слуги народу, а не Банкової, народні депутати, а не «мікроби» чи «бактерії».