Очередные придумки Банковой имеют все шансы осложнить и без того непростой текущий избирательный процесс. А также предоставить власти определенный механизм оправдания возможных уступок агрессору в проблеме донбасского урегулирования. Две недели назад глава партии «Слуга народа» Александр Корниенко со товарищи внес в парламент законопроект, предлагающий наделить Центральную избирательную комиссию новыми полномочиями — проводить опросы общественного мнения во время выборов. Завидная напористость, с которой продвигается сия законодательная новелла, свидетельствует о чрезвычайной важности данного вопроса для власти.
С кондачка
«Турборежим» был включен в первый же день работы новой сессии — во вторник 1 сентября. Буквально за 20 минут до начала пленарного заседания, когда парламентский комитет по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства уже завершал свою работу, чтобы депутаты успели на открытие сессии, глава партии «Слуга народа» (и один из основных промоутеров пожеланий Банковой в парламенте) Александр Корниенко внес предложение наделить Центральную избирательную комиссию полномочиями проводить опрос общественного мнения в день выборов. Предложение было сделано с голоса, ранее члены комитета ознакомлены с ним не были. Данную поправку Корниенко предлагал к обсуждавшемуся комитетом законопроекту №3971 о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по уточнению отдельных избирательных процедур и мотивировал ее необходимость… ситуацией с COVID-19, мол, это поможет «исследовать отношение людей к тем или иным возможным карантинным ограничениям во время выборов и так далее». Слабые попытки замглавы комитета и главы подкомитета по вопросам выборов, референдумов и других форм непосредственной демократии Алины Загоруйко перенести голосование на следующий день, чтобы «тщательнее подойти к редакции» предложения Корниенко, поскольку она не видит, например, «ни оснований, ни сроков, ни бюджета», а видит серьезно критиковавшуюся ранее «полную дискрецию (возможность действовать по своему усмотрению. — Т.С.) ЦИК», были решительно прерваны «слугой народа», главой комитета Андреем Клочко, мол, предложение прозвучало на этом заседании и мы ставим его на голосование сейчас. В результате решение было принято десятью голосами при восьми воздержавшихся.
Однако на следующий день, 2 сентября, отсутствовавший накануне первый замглавы комитета депутат от «Голоса» Роман Лозинский на очередном заседании комитета назвал принятое решение «неоднозначным» и «опасным», и, приведя ряд аргументов (подробно о которых — ниже), призвал коллег проголосовать за его отмену. Лозинского активно поддержали и «слуги народа» В.Безгин, Д.Гурин, А.Загоруйко и А.Качура, также подробно аргументировавшие свою позицию. Среди прочего Загоруйко отметила, что законопроект №3971 «говорит и имеет название, касающееся уточнения отдельных избирательных процедур», и каким образом объединить их с опросом общественного мнения — непонятно, т.е. даже по самому предмету данный вопрос не подходит к законопроекту. Кроме того, подчеркнула депутат, весьма спорное положение о наделении ЦИК несвойственными ей полномочиями гарантированно «завалит» в сессионном зале весь «очень нужный» законопроект об уточнении избирательных процедур. В результате этого обсуждения за исключение предложения Корниенко из законопроекта №3971 проголосовали 16 членов комитета (при одном против и одном воздержавшемся).
Казалось бы, тема закрыта. Но нет. В тот же день поздно вечером члены комитета получили смс-сообщения о том, что на следующий день, 3 сентября, в 9 утра состоится еще одно заседание. Заподозрив неладное, на него почти в полном составе пришла фракция «Голос», и не ошиблась, т.к. на комитете вновь стали обсуждать «похороненную» накануне тему. Благодаря активности депутатов «Голоса», с десяток которых выступили перед коллегами с аргументами, почему категорически нельзя вносить в избирательное законодательство предлагаемую Корниенко новеллу, комитет после бурной дискуссии так и не поддержал идею наделения ЦИК полномочиями проводить соцопрос в день выборов. Не хватило одного голоса.
Однако инициаторы сомнительных законодательных новшеств сдаваться не собирались. И в тот же день, 3 сентября, в Верховной Раде был зарегистрирован новый законопроект — №4043 «О внесении изменений в Закон Украины «О Центральной избирательной комиссии» по опросам общественного мнения» авторства Клочко и Корниенко. Среди «инициаторов законопроекта» на сайте ВРУ значатся еще трое «слуг народа» — Иванов, Качура и Стрихарский. Законопроект предлагает расширить полномочия ЦИК, добавив к ним обеспечение организации подготовки и проведения в день голосования на общенациональных или местных выборах опроса общественного мнения в случае принятия Кабинетом министров Украины решения о проведении такого опроса. В своем решении Кабмин определяет список вопросов, выносимых на этот опрос, сроки и территорию проведения опроса.
Примечательно, что еще накануне, 2 сентября, один из соавторов свежеиспеченного законопроекта №4043 Качура, выступая на комитете (как свидетельствует стенограмма заседания), предлагал отклонить предложение Корниенко со вполне внятной аргументацией: ЦИК — институция, которая организовывает избирательный процесс и устанавливает результаты, поэтому не следует нагружать ее несвойственными полномочиями. Кроме того, отмечал Качура, в Украине существует «огромная палитра социологических компаний, знающих и делающих свою работу, и государство однозначно не должно вмешиваться в этот процесс» (выделено мной. — Т.С.). Но, видимо, Банковая сказала «надо», и «слуги» все-таки ответили «Есть!». Правда, не сразу.
На 9 утра пятницы, 4 сентября, снова было назначено заседание комитета по вопросам госвласти — четвертое за четвертый день работы сессии. Но токсичность и абсурдность выносимого на него вопроса не способствовала депутатской активности, что привело к отсутствию кворума, ведь даже некоторые «слуги» вдруг ощутили приливы недомогания и по состоянию здоровья на заседание не явились. Но вскоре получили «заряд бодрости»: по информации ZN.UA, президент Зеленский лично обзвонил депутатов фракции «Слуга народа». После чего заседание комитета состоялось в 12 часов дня прямо в кулуарах здания под куполом, и проталкиваемый Банковой законопроект набрал минимально необходимые 14 голосов.
Подводные камни
Чем же опасен данный документ?
Первое. Предлагаемый опрос — это завуалированный референдум. Как указывает в своем альтернативном законопроекте Р.Лозинский, данный опрос имеет все основные признаки референдума — массовый характер, инициирован государством и проводится за государственные средства. Такой опрос, по мнению депутата, может иметь соизмеримый с референдумом общественный вес. Большинство граждан не разбираются в юридических тонкостях, и вопросы, заданные государством в день выборов, без сомнения, будут расцениваться как референдум, что, в свою очередь, в дальнейшем даст власти возможность ссылаться на полученные данные как на весьма весомый аргумент при принятии ею тех или иных решений. Попытка же легализовать проведение псевдореферендумов под эгидой ЦИК и КМУ, по мнению Лозинского, противоречит Конституции, в частности статье 92, согласно которой, исключительно законами Украины определяются организация и порядок проведения выборов и референдумов, и разделу III Основного закона, определяющему субъектов назначения референдума.
«Опрос государством за государственный счет в день выборов — это референдум, — еще раз подчеркнул в комментарии ZN.UA Р.Лозинский. — А без закона о референдуме, вводящего определенные ограничения, референдум проводить нельзя. Мы все видели, чем завершился, например, псевдореферендум в Крыму в 2014 г.».
К слову, рекомендованный комитетом по госстроительству в среду ко второму чтению и принятию в целом проект закона о референдуме запрещает проведение референдума одновременно с общенациональными выборами.
Главное научно-экспертное управление (ГНЭУ) Верховной Рады, уже предоставившее свой вывод по законопроекту №4043, не поддерживает его принятие по многим причинам, в том числе и из-за заложенной в нем «мины» псевдореферендума. «Учитывая, что опрос должен проходить в день общегосударственных или местных выборов, организовывать, проводить и определять его порядок уполномочивается ЦИК, а в процессе опроса предполагается использование норм ИКУ (Избирательного кодекса Украины. — Т.С.), возникает обоснованное мнение, что процедура опроса общественного мнения будет реализовываться по аналогии с избирательной процедурой. В связи с этим следует отметить, что организация процедуры опроса в порядке, определенном подзаконным нормативно-правовым актом по аналогии с избирательным процессом, проведение опроса органами, уполномоченными проводить выборы, на наш взгляд, являются крайне сомнительными и опасными в условиях абсолютной правовой неопределенности по ключевым вопросам организации опроса и его юридических последствий. Ведь приведенные факторы способны ввести в заблуждение граждан, участвующих в опросе, и могут привести к манипуляциям общественным мнением, поскольку гражданами такой опрос может восприниматься как референдум (выделено мной. — Т.С.)», — говорится в выводе экспертов ГНЭУ.
Второе. Вероятные манипуляции. Совершенно непонятно, как, кто, по какой методологии и с какой целью будет формулировать вопросы для этого опроса. Ведь хорошо известно, что от формулировки вопроса во многом зависит ответ на него. Уже классическим в отечественной социологии стал пример с опросами украинцев по поводу их отношения ко вступлению Украины в НАТО: когда в вопросе фигурировала «страшная» по тем временам (это было еще до российской агрессии) аббревиатура НАТО, то желающих видеть Украину в этой структуре было гораздо меньше, чем когда респондентов спрашивали об их отношении к членству нашей страны в Организации Североатлантического договора.
Р.Лозинский всерьез опасается, что манипулятивно сформулированные вопросы для опроса, проводимого в день выборов, могут повлиять на мнение избирателей не только во время самого опроса, но и в момент их голосования собственно на выборах, что, по убеждению депутата, «представляет прямую угрозу свободному волеизъявлению граждан и равенству субъектов избирательного процесса». Предложенным законопроектом неподобающе установлены требования к содержанию и формулировке вопросов, которые могут выноситься на такие опросы, что может привести к злоупотреблениям со стороны КМУ, считает Лозинский, предполагающий в пояснительной записке к своему альтернативному законопроекту, что «власть, контролирующая правительство и ЦИК, может использовать такие опросы для легитимации собственных решений».
У многих депутатов, и не только из «Голоса», возникают серьезные опасения, что опрос во время выборов может быть использован и для опасных решений, касающихся Донбасса.
Еще до того, как представителей «Слуги народа» вынудили на комитете 4 сентября проголосовать за законопроект №4043, наделяющий ЦИК полномочиями проводить опросы во время выборов, депутат этой фракции В.Безгин, выступая на комитете 2 сентября, подчеркнул: «Нельзя забывать, что мы до сих пор находимся в состоянии войны, что у нас, как мы видим, до сих пор звучат какие-то непонятные заявления от некоторых представителей ТКГ, которые теоретически представляют там Украину. И все подобные вещи все-таки не позволяют спокойно в данный момент, непосредственно в этом году, пока не завершен военный конфликт, внедрять такую норму, поскольку у нас как парламентариев могут быть опасения, что эта норма непосредственно будет использована против украинских граждан, против Украины и против ее территориальной целостности».
Авторы законопроекта парируют подобные опасения тем, что, мол, они внесли в текст своеобразный «предохранитель», и пункт 7 содержит список тем, вопросы по которым включать в опросы нельзя. Они касаются временно оккупированных территорий, в частности выборов на них, экономического взаимодействия с ними, порядка управления такими территориями, а также вопросов амнистии и взаимодействия с государством, признанным ВРУ государством-агрессором или государством-оккупантом.
Однако глава фракции «Голос» С.Рахманин уверен, что существует множество способов обойти подобный «ограничитель», например, манипулируя формулировками вопросов. Вспомним того же Фокина с его предложением предоставить специальный статус всему Донбассу. Вот вам и вопрос, не противоречащий «предохранителю»: «Считаете ли вы, что Донецкая и Луганская области в целом должны получить специальный статус?».
Третье. ЦИК наделяется неприсущими ей полномочиями. «Довольно странными», как выразился на комитете 2 сентября член «Слуги народа» Д.Гурин.
По мнению же Рахманина, законопроект №4043 нарушает статью 19 Конституции, согласно которой органы госвласти и местного самоуправления, их должностные лица должны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины.
Депутат от «Слуги народа» и специалист в сфере избирательного права А.Загоруйко обращает внимание на тот факт, что ЦИК — это конституционный орган, и в его определении сказано, что это «постоянный коллегиальный государственный орган, действующий на основании Конституции, законов Украины и наделенный полномочиями по организации проведения выборов всех уровней и референдумов». «Скажите, пожалуйста, где в этом определении полномочия по проведению опросов? — вопрошала Загоруйко на заседании профильного комитета 2 сентября и резюмировала: — Нет их».
С ней согласны и эксперты ГНЭУ: «ЦИК создавалась с целью администрирования электоральных процессов, что подтверждается и конституционным названием этого органа». Поэтому, по их мнению, законодательные инициативы по пересмотру полномочий ЦИК и их расширению «должны следовать из конституционного названия этого органа, исторически обусловленной цели его создания и задач, возложенных на него ст. 1 Закона («О Центральной избирательной комиссии». — Т.С.)».
«Я абсолютно не понимаю, зачем нам, чтобы государство занималось исследованиями, когда во всем цивилизованном мире этим занимаются независимые социологические организации», — недоумевал на комитете 2 сентября Гурин.
Обзорный анализ зарубежного опыта привел экспертов ГНЭУ к тому же заключению: опросы общественного мнения осуществляются именно социологами и по инициативе частных субъектов, которые заказывают и оплачивают его проведение. Анализ же действующего украинского законодательства Украины привел ГНЭУ к выводу: «В нем не предусмотрено существование и соответственно отсутствует правовое регулирование института опроса общественного мнения, в частности и опроса, который инициируется и проводится государством в лице его органов». Кроме того, отмечают эксперты, согласно Закону «О Кабинете министров Украины», «правительство не наделено компетенцией назначать опросы общественного мнения».
Анализ положений законопроекта №4043, проведенный ГНЭУ, свидетельствует, что предписания данного документа «не дают никакого представления о содержании и механизме реализации опроса общественного мнения». «В частности, не понятно: какие субъекты имеют право участвовать в таком опросе (граждане Украины или любые лица, находящиеся на территории Украины); с какого возраста лица могут участвовать в опросе; какие субъекты и по какой именно процедуре непосредственно проводят опросы общественного мнения (можно лишь догадываться, что такая функция будет предоставлена участковым избирательным комиссиям, поскольку опрос проводится в день выборов); каким образом проводится опрос (методом интервью на избирательных участках или методом анкетирования); какие требования предъявляются к формулированию вопросов, выносимых на опрос общественного мнения. Наконец, абсолютно непонятно, какое юридическое значение имеют результаты опроса для органов государственной власти; являются ли его результаты обязательными для учета», — говорится в заключении ГНЭУ.
Четвертое. Проведение опроса в день выборов крайне осложнит сами выборы. Кроме того, как напомнил в комментарии ZN.UA С.Рахманин, профильные международные институции весьма негативно относятся к изменению избирательного законодательства во время выборов. Предлагаемый же Корниенко&Ко законопроект был внесен в Раду всего за два дня до начала избирательной кампании, а его рассмотрение в парламентском зале будет проходить уже в ее разгар. Интересно, что скажет по поводу этого сомнительного законопроекта, например, Венецианская комиссия?
Глава профильного «выборно-референдумного» подкомитета Загоруйко 2 сентября подчеркивала, что нынешняя кампания и так весьма сложна: «Новый Избирательный кодекс и новая избирательная система — это огромная нагрузка на деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий. У нас чрезвычайно сложный протокол о результатах голосования. Мы не понимаем, сколько участковые комиссии будут считать эти голоса, сколько дней займет установление результатов, мы ожидаем, что им будет тяжело и сложно. И если в этой ситуации на них возложить еще дополнительно какие-то полномочия по опросу общественного мнения, то мы или срываем выборы и не имеем общественного мнения, или получаем то, что было в Индонезии, когда из-за большой нагрузки сотни людей на избирательных участках, членов избирательных комиссий, просто умерли. Такого варианта мы тоже не можем допустить».
«Это самые сложные выборы в истории Украины, — подтвердил в понедельник на встрече с послами стран «большой семерки» глава ЦИК Олег Диденко. — На избирательный процесс влияют сразу несколько важных факторов — новые избирательные системы, несовершенное законодательство, невозможность проведения выборов на отдельных территориях в связи с военной агрессией, новое административно-территориальное устройство и COVID-19».
Пятое. Опрос потребует дополнительных бюджетных трат. Законопроектом предусматривается, что «материально-техническое и финансовое обеспечение опроса общественного мнения может осуществляться за счет средств государственного бюджета Украины, а также других источников, не запрещенных законодательством». Среди последних названы средства, предусмотренные международными договорами Украины, а также средства, привлеченные в рамках международной технической помощи, помощи Евросоюза, правительств иностранных государств, международных организаций и донорских учреждений. Этот список вызывает лишь улыбку, т.к. очень трудно представить, как, скажем, МВФ или Евросоюз выделяют деньги на то, чтобы Банковая за их счет проводила в Украине весьма сомнительные опросы, да еще и в день выборов, что, как уже было сказано выше, противоречит практике демократических государств.
Авторы законопроекта в пояснительной записке к документу, вопреки его же содержанию, утверждают, что «на момент внесения проект закона не требует дополнительных трат из государственного бюджета Украины». Это явная неправда, на которую обращает внимание и ГНЭУ: «Реализация законопроекта, даже при условии использования возможностей органов, задействованных в избирательном процессе, очевидно, потребует дополнительного финансирования». В сопровождающих же законопроект документах финансово-экономическое обоснование с соответствующими расчетами, вопреки Регламенту ВРУ, отсутствует.
Очевидная неприемлемость предложенного Корниенко и Клочко законопроекта, спущенного и проталкиваемого Банковой, вызвала всплеск ответного креатива у фракции «Голос». На сегодня в парламенте ее членами зарегистрировано уже 12 (!) альтернативных законопроектов. Часть из них посвящена недопущению наделения Центральной избирательной комиссии не присущими ей полномочиями. Другие же предлагают вопросы, которые можно было бы задать украинцам в случае наделения ЦИК правом проводить опросы общественного мнения. Например, о необходимости проживания президента Украины в государственной загородной резиденции; о возможной лояльности Витольда Фокина к стране-агрессору; о внесении изменений в Конституцию Украины с целью запрещения посещения территории страны-агрессора народными депутатами Украины; о легализации медицинского каннабиса и т.п. Данный «предохранитель» может как минимум притормозить проталкивание законопроекта, а если повезет, считают представители «Голоса», то и убедить коллег-депутатов в его абсурдности и неприемлемости.
Однако основным предохранителем от принятия крайне спорного и опасного законопроекта должен быть не креатив «Голоса» или разделяющих его позицию фракций «Європейська солідарність» и «Батьківщина», а трезвомыслие, совесть и ответственность за судьбы страны депутатов монобольшинства. Некоторые из них уже публично продемонстрировали свое несогласие с навязываемым сверху законопроектом. Необходимо и остальным вспомнить, что они слуги народа, а не Банковой, народные депутаты, а не «микробы» или «бактерии».