26 лютого Рада національної безпеки і оборони України, серед іншого, доручила Кабміну розробити законопроєкт про подвійне громадянство. 4 березня президент підписав Указ, який вводить в дію відповідне рішення РНБО. Проблема, на вирішення якої має бути спрямований новий закон, опинилася на часі закономірно: недопустимо, щоб у керівництві органами влади та силовими структурами працювали особи з паспортами інших країн. У світі посилюється економічна конкуренція, і посадові особи мають ухвалювати рішення в інтересах національної економіки, не зв’язані можливими інтересами інших країн.
Особливо чутливим питання громадянства стає під час війни. У своєму виступі секретар РНБО О.Данілов зазначив, що перед початком російської агресії керівник Служби безпеки України, наші міністр внутрішніх справ, міністр оборони, керівник Генерального штабу були громадянами Російської Федерації. Навіть тепер періодично спливають скандальні історії зі звинуваченнями тих чи інших посадовців у наявності російського громадянства. Окрема проблема — концентрація власників паспортів інших держав у складі місцевих рад прикордонних областей. У ворожих планах щодо можливого створення сепаратистських угруповань і посягань на територіальну цілісність роль місцевих рад — виключно важлива, а їхні рішення про захист іноземних громадян можуть бути використані для спроб виправдання іноземного втручання.
Тим часом Україна — відкрита до світу країна, з величезною міграцією населення. Її громадяни дедалі частіше отримують множинне громадянство як результат працевлаштування в інших країнах чи змішаних шлюбів. Дедалі більше українських дітей народжуються за кордоном, і вони, в перспективі, можуть претендувати на отримання кількох паспортів. Згідно зі статтею 4 Конституції України, в Україні існує єдине громадянство. Проте на практиці механізмів відповідальності за порушення цієї норми не створено, і спроби покарання за отримання паспортів інших держав були оскаржені в судовому порядку.
У більш віддаленій перспективі держава може легалізувати множинне громадянство для рядових громадян, відповідно до реальної ситуації та суспільних потреб (про що власне і заявив міністр закордонних справ Кулеба). Проте для цього доведеться вносити зміни до Конституції України, що потребує складної і тривалої процедури. Поки що можна заплющити очі на ці порушення з боку рядових громадян і поступово готувати комплексні зміни. В європейському досвіді досить багато цікавих моделей, які можна вивчати, зокрема щодо уникнення подвійного оподаткування. Активне виборче право теж не може бути обмежене для українських біпатридів. Цікаве питання — можливість призову на строкову військову службу молодих людей із множинним громадянством.
Закон, який Кабінету міністрів доручено розробити упродовж шести місяців, має бути спрямований на виявлення, верифікацію та створення механізмів відповідальності за отримання множинного громадянства для спеціальних категорій посадових осіб. Крім того, мають бути створені додаткові вимоги для претендентів на посади. Загалом, під обмеження можуть потрапити приблизно ті самі категорії посад, які повинні подавати електронні декларації, а саме — зазначені в пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».
Найбільший резонанс може викликати перевірка множинного громадянства в депутатів Верховної Ради України. Одні з них до обрання займалися бізнесом, заробили вдосталь коштів, щоб отримати «інвестиційне громадянство» острівних держав. Інші готували «запасні аеродроми» в західних чи інших країнах, щоб легко почати нове життя у разі настання політичних катаклізмів. І юридичною підставою для такого переїзду могли стати дозволи на постійне проживання чи навіть нові додаткові паспорти. Легкість міжнародного пересування деяких осіб навіть під час карантинних обмежень дозволяє припускати, що подорожують вони не за українськими паспортами.
Так само жорсткі обмеження можуть бути встановлені для державних службовців та аналогічних категорій — членів Кабінету міністрів, працівників Нацбанку, членів ЦВК, національних комісій і регуляторів, омбудсмена та багатьох інших, хто уповноважений державою на виконання її функцій.
Посадові особи органів місцевого самоврядування та депутати місцевих рад отримують дедалі більше повноважень у результаті децентралізації і тому теж можуть потрапити під обмеження щодо громадянства. Так само це може стосуватися військовослужбовців, працівників Національної поліції, суддів і, звісно, працівників спецслужб.
Дискутивним питанням стане можливе обмеження у громадянстві для керівників державних підприємств. Імовірно, що коли частка державної власності на підприємстві перевищуватиме 50%, то керівник такої компанії потрапить під обмеження. Протести західних партнерів будуть гарантовані, якщо заборонити іноземцям членство в наглядових радах державних підприємств, що й так є предметом постійної дискусії в Україні. Найімовірніше, цю категорію чіпати не будуть і обмеження стосуватимуться лише менеджменту.
Запровадження заборони членства у політичних партіях для «подвійних» громадян виглядає сумнівним та малореалістичним. Облік членів політичних партій проводиться самими партіями у переважній більшості досить хаотично, часто без верифікації персональних даних. Взагалі у регулюванні діяльності політичних партій час переходити від компартійної системи партійного обліку до ліберальніших західних моделей, тим більше що масовий збір партійних внесків давно став фікцією. Так само менш досяжним завданням є обмеження для участі у діяльності виборчих комісій. Подібна можливість реально з’явиться лише після запровадження працюючого реєстру множинного громадянства. Зазвичай на виборах у нас в один момент з’являється півмільйона членів виборчих комісій. Авжеж можна разом з присягою у них зібрати і декларації про відсутність множинного громадянства, проте перевірити у стислі терміни ці відомості практично неможливо.
Заборона зараховувати до державних закладів вищої освіти на навчання за кошти державного бюджету також виглядає логічною, проте може бути трактована як обмеження конституційних прав. Систему держзамовлення взагалі давно пора переглянути, провівши аналіз щодо того, який відсоток студентів по кожній спеціальності використовує здобуту освіту за профілем.
Специфічним питанням під час розробки закону стануть можливі додаткові обмеження для громадян, котрі матимуть громадянство країни-агресора. Вони можуть стосуватися, наприклад, додаткових категорій посадових осіб — помічників-консультантів у Верховній Раді, патронатних служб чи радників на стратегічних підприємствах. Виняток можна зробити для негласних співробітників спецслужб: там залучення громадян відповідної держави, навпаки, буде пріоритетом.
Жителі окупованих територій мають верифікуватися за окремою процедурою. Очевидно, що в жителів Криму не було особливого вибору, і вони були змушені отримати російські паспорти для можливості здійснення правочинів та влаштування на роботу. Після деокупації територій нові органи влади формуватимуться, в тому числі, і з осіб, які на час окупації мали російське громадянство. Тому процедура обмежень їхніх політичних прав має враховувати реалії. Посади в новій владі можуть бути закриті для учасників збройних формувань, але не для всіх жителів непідконтрольних територій, громадянство яким було нав’язане.
В президентському Указі правильно сказано і про необхідність впорядкувати процедуру надання доступу до державної таємниці. Служба безпеки України в минулі роки була змушена видавати подібні допуски «міністрам-іноземцям» та іншим особам під політичним тиском, що ставало прямим порушенням законодавства та суперечило здоровому глузду.
Важливим елементом нового закону буде спосіб його реалізації. Іноземні країни не дуже охоче видають інформацію про осіб, котрі отримали їхнє громадянство. Навіть якщо надсилати спеціальні індивідуальні запити. Якщо громадяни, отримуючи додатковий паспорт, змінили чи бодай видозмінили свої прізвища й імена — то автоматична фільтрація взагалі видається неможливою. Лише сприяння урядів інших країн допоможе організувати системну верифікацію.
Конструктивним інструментом для реалізації закону буде обов’язкове декларування наявності інших громадянств для визначених категорій посадових осіб. Це має бути юридично значимий документ із чіткими наслідками за подання неправдивих відомостей. Після початку кампанії такого декларування варто передбачити обмежений у часі перехідний період — для добровільного виходу з громадянства інших країн або звільнення з посади. У нас деякі міністри та вищі посадовці після призначення на посаду в українській владі декларували «початок виходу з іншого громадянства», який затягували на роки, а після звільнення з посад припиняли ці процеси, залишивши українські паспорти собі для колекції.
Після закінчення перехідного періоду відкривається можливість для застосування механізмів відповідальності. Сподіватися на отримання відповідей від міграційних органів Польщі, Румунії чи тим більше Російської Федерації про українських громадян, котрі отримали їхнє громадянство, — не варто. Ізраїль теж уже неодноразово демонстрував, що захищатиме кожного свого громадянина від розголошення такої інформації. Тому реалістичнішою буде перевірка скарг від конкурентів, оперативної інформації спецслужб, публікацій у засобах масової інформації щодо кожного факту можливого множинного громадянства посадової особи.
Створення окремого органу, який займатиметься перевіркою фактів і розслідуваннями, не є доцільним. Роботу буде розподілено між кадровими підрозділами органів влади, Державною міграційною службою, а розслідування проводитиме ДБР. Санкція за порушення вимог щодо громадянства має бути досить жорсткою. Лише звільнення чи навіть адміністративна відповідальність не стануть достатнім запобіжником для «подвійних агентів». Як мінімум, у разі використання службового становища для реалізації інтересів іноземної держави може застосовуватись і кримінальна відповідальність. Для обраних осіб має бути прописана процедура позбавлення представницького мандата.
Для осіб, які вийшли з громадянства Російської Федерації, може бути запроваджений додатковий період, наприклад кілька років, заборони на зайняття посад публічної служби, особливо посад категорії «А» чи роботи у спецслужбах.
Механізм примусового позбавлення громадянства України має бути врегульований максимально чітко, з відповідними запобіжниками від використання з політичною метою чи без достатніх доказів. Історія з набуттям і втратою українського громадянства М.Саакашвілі має стати одним із прикладів для вивчення та врахування під час розробки законопроєкту. Принаймні слід враховувати, що право кожної людини на громадянство закріплене у ст. 15 Загальної декларації прав людини, в якій також зазначено, що ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство. Так само статтею 25 Конституції України визначено, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Тому реалістичнішими є встановлення обмежень на зайняття посад для осіб із множинним громадянством чи навіть відповідальність за приховування іншого громадянства, ніж примусове позбавлення громадянства України.
Викликом для розробників нового закону буде застереження конституційних прав громадян. Закон потрібно виписати відповідно до Конституції України, бо процедура внесення змін до Конституції буде занадто тривалою і не матиме гарантій завершення. Водночас нові обмежувальні механізми потрібно захистити від можливого скасування через рішення Конституційного суду.
Більше статей Ігоря Попова читайте за посиланням.