26 февраля Совет национальной безопасности и обороны Украины, среди прочего поручил Кабмину разработать законопроект о двойном гражданстве. 4 марта президент подписал Указ, который вводит в действие соответствующее решение СНБО. Проблема, на решение которой должен быть направлен новый закон, оказалась своевременной закономерно: недопустимо, чтобы в руководстве органами власти и силовыми структурами работали лица с паспортами других стран. В мире усиливается экономическая конкуренция, и должностные лица, не связанные возможными интересами других стран, должны принимать решения в интересах национальной экономики.
Особенно чувствительным вопрос гражданства становится во время войны. В своем выступлении секретарь СНБО А.Данилов заметил, что перед началом российской агрессии руководитель Службы безопасности Украины, наши министр внутренних дел, министр обороны, руководитель Генерального штаба были гражданами Российской Федерации. Даже теперь периодически всплывают скандальные истории с обвинениями тех или иных должностных лиц в наличии российского гражданства. Отдельная проблема — концентрация владельцев паспортов других государств в составе местных рад пограничных областей. Во вражеских планах по возможному созданию сепаратистских группировок и посягательств на территориальную целостность роль местных рад — исключительно важна, а их решения о защите иностранных граждан могут быть использованы для попыток оправдания иностранного вмешательства.
В то же время Украина — открытая к миру страна, с огромной миграцией населения. Ее граждане все чаще получают множественное гражданство как результат трудоустройства в других странах или смешанных браков. Все больше украинских детей рождаются за границей, и они, в перспективе, могут претендовать на получение нескольких паспортов. Согласно статье 4 Конституции Украины, в Украине существует единое гражданство. Но на практике механизмы ответственности за нарушения этой нормы не созданы, и попытки наказания за получение паспортов других государств были обжалованы в судебном порядке.
В более отдаленной перспективе государство может легализовать множественное гражданство для рядовых граждан, в соответствии с реальной ситуацией и общественными потребностями (о чем собственно и заявил министр иностранных дел Кулеба). Но для этого придется вносить изменения в Конституцию Украины, что требует сложной и длительной процедуры. Пока можно закрыть глаза на эти нарушения со стороны рядовых граждан и постепенно готовить комплексные изменения. В европейском опыте достаточно много интересных моделей, которые можно изучать, в частности в отношении избежания двойного налогообложения. Активное избирательное право тоже не может быть ограничено для украинских бипатридов. Интересный вопрос — возможность призыва на срочную воинскую службу молодых людей с множественным гражданством.
Закон, который Кабинету министров поручено разработать в течение шести месяцев, должен быть направлен на выявление, верификацию и создание механизмов ответственности за получение множественного гражданства для специальных категорий должностных лиц. Кроме того, должны быть созданы дополнительные требования для претендентов на должности. В целом, под ограничения могут попасть приблизительно те же категории должностей, которые должны подавать электронные декларации, а именно — перечисленные в пункте 1 части первой статьи 3 Закона Украины «О предотвращении коррупции».
Самый большой резонанс может вызвать проверка множественного гражданства у депутатов Верховной Рады Украины. Одни из них до избрания занимались бизнесом, заработали достаточно средств, чтобы получить «инвестиционное гражданство» островных государств. Другие готовили «запасные аэродромы» в западных или других странах, чтобы легко начать новую жизнь в случае наступления политических катаклизмов. И юридическим основанием для такого переезда могли стать разрешения на постоянное проживание или даже новые дополнительные паспорта. Легкость международного передвижения некоторых лиц даже во время карантинных ограничений позволяет предполагать, что путешествуют они не по украинским паспортам.
Также жесткие ограничения могут быть установлены для государственных служащих и аналогичных категорий — членов Кабинета министров, работников Нацбанка, членов ЦИК, национальных комиссий и регуляторов, омбудсмена и многих других, кто уполномочен государством на выполнение его функций.
Должностные лица органов местного самоуправления и депутаты местных рад получают все больше полномочий в результате децентрализации и поэтому тоже могут попасть под ограничения относительно гражданства. Так же это может касаться военнослужащих, работников Национальной полиции, судей и, конечно, работников спецслужб.
Дискуссионным вопросом станет возможное ограничение в гражданстве для руководителей государственных предприятий. Вероятно, что если доля государственной собственности на предприятии будет превышать 50%, то руководитель такой компании попадет под ограничения. Протесты западных партнеров будут гарантированы, если запретить иностранцам членство в наблюдательных советах государственных предприятий, что и так является предметом постоянной дискуссии в Украине. Наиболее вероятно, эту категорию трогать не будут, и ограничения будут касаться только менеджмента.
Введение запрета членства в политических партиях для «двойных» граждан выглядит сомнительным и малореальным. Учет членов политических партий проводится самими партиями довольно хаотично, часто без верификации персональных данных. Вообще в регулировании деятельности политических партий пора переходить от компартийной системы партийного учета к либеральным западным моделям, тем более что массовый сбор партийных взносов давно стал фикцией. Так же малодостижимой задачей является ограничение для участия в деятельности избирательных комиссий. Подобная возможность реально появится только после внедрения работающего реестра множественного гражданства. Обычно на выборах у нас в один момент появляется полмиллиона членов избирательных комиссий. Конечно, можно вместе с присягой собрать у них и декларации об отсутствии множественного гражданства, однако проверить в сжатые сроки эти сведения практически невозможно.
Запрет зачислять в государственные заведения высшего образования на обучение за средства государственного бюджета также выглядит логичным, однако может трактоваться как ограничение конституционных прав. Систему госзаказа вообще давно пора пересмотреть, проанализировав, какой процент студентов по каждой специальности использует полученное образование по профилю.
Специфическим вопросом во время разработки закона станут возможные дополнительные ограничения для граждан, у которых будет гражданство агрессора. Они могут касаться, например, дополнительных категорий должностных лиц — помощников-консультантов в Верховной Раде, патронатных служб или советников на стратегических предприятиях. Исключение можно сделать для негласных сотрудников спецслужб: там привлечение граждан соответствующего государства, наоборот, будет приоритетом.
Жители оккупированных территорий должны верифицироваться по отдельной процедуре. Очевидно, что у жителей Крыма не было особого выбора, и они были вынуждены получить российские паспорта для возможности осуществления правомочий и устройства на работу. После деоккупации территорий новые органы власти будут формироваться, в том числе и из лиц, имевших на время оккупации российское гражданство. Поэтому процедура ограничения их политических прав должна учитывать реалии. Должности в новой власти могут быть закрыты для участников вооруженных формирований, но не для всех жителей неподконтрольных территорий, гражданство которым было навязано.
В президентском Указе правильно сказано и о необходимости упорядочить процедуру предоставления доступа к государственной тайне. Служба безопасности Украины в прошлые годы была вынуждена выдавать подобные допуски «министрам-иностранцам» и другим лицам под политическим давлением, что было прямым нарушением законодательства и противоречило здравому смыслу.
Важным элементом нового закона будет способ его реализации. Зарубежные страны не очень охотно выдают информацию о лицах, получивших их гражданство. Даже если отправлять специальные индивидуальные запросы. Если граждане, получая дополнительный паспорт, изменили или хотя бы видоизменили свои фамилии и имена, — автоматическая фильтрация вообще окажется невозможной. Только содействие правительств других стран поможет организовать системную верификацию.
Конструктивным инструментом для реализации закона будет обязательное декларирование наличия других гражданств для определенных категорий должностных лиц. Это должен быть юридически значимый документ с четкими последствиями за предоставление неправдивых сведений. После начала кампании такого декларирования следует предусмотреть ограниченный во времени переходной период — для добровольного выхода из гражданства других стран или увольнения с должности. У нас некоторые министры и высшие должностные лица после назначения на должность в украинской власти декларировали «начало выхода из другого гражданства», которое затягивали на годы, а после увольнения с должностей прекращали эти процессы, оставив украинские паспорта для коллекции.
После окончания переходного периода открывается возможность для применения механизмов ответственности. Надеяться на получение ответов от миграционных органов Польши, Румынии или тем более Российской Федерации об украинских гражданах, получивших их гражданство, — не следует. Израиль тоже уже неоднократно демонстрировал, что будет защищать каждого своего гражданина от разглашения такой информации. Поэтому более реалистичной будет проверка жалоб от конкурентов, оперативной информации спецслужб, публикаций в средствах массовой информации по поводу каждого факта возможного множественного гражданства должностного лица.
Создание отдельного органа, который будет заниматься проверкой фактов и расследованиями, не является целесообразным. Работа будет распределена между кадровыми подразделениями органов власти, Государственной миграционной службой, а расследование будет проводить ГБР. Санкция за нарушения требований относительно гражданства должна быть достаточно жесткой. Только увольнение или даже административная ответственность не станут достаточным предохранителем для «двойных агентов». Как минимум в случае использования служебного положения для реализации интересов иностранного государства может применяться и уголовная ответственность. Для избранных лиц должна быть прописана процедура лишения представительского мандата.
Для лиц, вышедших из гражданства Российской Федерации, может быть введен дополнительный период, например, несколько лет запрета на занятие должностей публичной службы, особенно должностей категории «А» или работы в спецслужбах.
Механизм принудительного лишения гражданства Украины должен быть отрегулирован максимально четко, с соответствующими предохранителями от использования в политических целях или без достаточных доказательств. История с получением и лишением украинского гражданства М.Саакашвили должна стать одним из примеров для изучения, и ее надо учитывать во время разработки законопроекта. По крайней мере надо учитывать, что право каждого человека на гражданство закреплено в ст. 15 Общей декларации прав человека, где также указано, что никто не может быть безосновательно лишен гражданства или права изменить свое гражданство. Так же статьей 25 Конституции Украины определено, что гражданин Украины не может быть лишен гражданства и права изменить гражданство. Поэтому более реалистичным является установление ограничений на занятие должностей для лиц с множественным гражданством или даже ответственность за сокрытие другого гражданства, чем принудительное лишение гражданства Украины.
Вызовом для разработчиков нового закона будет предостережение конституционных прав граждан. Закон надо выписать в соответствии с Конституцией Украины, потому что процедура внесения изменений в Конституцию будет слишком длительной и не будет иметь гарантий завершения. Вместе с тем новые ограничительные механизмы необходимо защитить от возможной отмены решением Конституционного суда.
Больше статей Игоря Попова читайте по ссылке.