Вони були в "котлах", бачили смерть і страждання, вони стояли себе, за Україну та її народ. Вони, бійці АТО, - герої вже тому, що не побоялися взяти в руки зброю і стати на оборону своєї держави. Проте після повернення додому не на всіх чекають нагороди. На більшість чекає нова війна. Цього разу на адміністративному фронті з бюрократичною машиною державного апарату. За право отримати статус учасника бойових дій (УБД).
20 серпня 2014 р. Кабінет міністрів ухвалив постанову №413, якою затвердив Порядок надання статусу учасника
бойових дій учасникам АТО. Крім офіційного визнання, статус учасника бойових дій дає право на низку соціальних і матеріальних пільг, зокрема знижку на комунальні платежі, безоплатне медичне забезпечення, в тому числі ліки, обстеження й лікування, проїзд у транспорті, санаторно-курортне забезпечення.
Військовослужбовці чекали цієї постанови ще з 6 травня 2014-го, коли Верховна Рада України вперше внесла зміни до статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", якими прирівняла військовослужбовців, які брали участь в АТО, до учасників бойових дій. 1 липня 2014 р. Верховна Рада ухвалила закон, яким розширила пункт 19 статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни", встановивши, що "порядок надання статусу учасника бойових дій особам (…), категорії таких осіб та терміни їх участі (…) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет міністрів".
Майже два місяці Кабмін готував Порядок надання статусу учасника бойових дій. Проте офіційно опублікований 10 вересня текст постанови став черговим розчаруванням.
Перше, що відразу впадає в око, - це додатки до постанови: зразки довідок про участь в АТО, які повинні видавати командири військових частин. Будь-хто, хто спілкувався з учасниками антитерористичної операції, підтвердить, що на сьогодні більшість уже має довідки про участь в АТО. Проте жодна із цих довідок не схожа на встановлений законом зразок.
Фактично до набрання чинності постановою, командири військових частин на численні запити від особового складу видавали довідки про участь в АТО довільного зразка. Як правило, довідки написано на вузькому папірці (економили папір), де було вказано ПІБ військовослужбовця (без вказівки військового звання і посади) і період (з якого і по яке число брав участь в АТО). Довідка видавалася для подання за місцем вимоги. Цю інформацію скріплюють підпис командира частини і кругла гербова печатка Міністерства оборони. Довідка має реєстраційний номер і дату. Крім того, на підставі такої довідки у військовому квитку робилася відмітка у формі печатки про участь в АТО.
Ухвалений Кабінетом міністрів Порядок надання статусу учасника бойових дій учасникам АТО не містить жодного положення стосовно довідки про участь в АТО, які видавалися до набрання чинності цим Порядком. У пункті 4 Порядку, наведено перелік документів, які підтверджують участь в операції. Однак у цьому переліку не згадуються ні військовий квиток із печаткою, що її ставили на підставі наявної довідки про участь в АТО, ні власне сама довідка.
Помилка, брак консультацій з юристами-практиками чи навмисне створена перешкода?
Процедура розробки та ухвалення постанов Кабміном передбачає проведення консультацій, нарад, робочих зустрічей, залучення фахівців та об'єднань громадян (пункти 6 і 7, параграфа 33 Регламенту Кабінету міністрів України). Протягом двох місяців підготовки Порядку надання статусу учасника бойових дій учасникам АТО процедури було
повністю дотримано. Консультації з експертами і практиками проводилися. Понад те, питання щодо вже виданих довідок порушувалося. Проте розробник проекту цього моменту не врахував. Напрошується припущення, що це було зроблено умисно.
Військовослужбовцю, який має вже на руках довідку, у військовому квитку якого чітко зазначено, що він брав участь в АТО, складно буде пояснити, чому його документи (отримані цілком легітимно) раптом стали нічого не варті. Не зрозуміють хлопці, чому вони мусять знову їхати - у більшості випадків за кілька сотень кілометрів від їхнього місця проживання - у військову частину, щоб знову писати рапорт на видачу довідки, яку вже й так мають. Тим більше що незрозуміло, чи цю нову довідку видаватимуть одразу на місці, чи її доведеться якийсь час чекати.
З огляду на плутанину, складнощі й тривалість процесу, можна бути певним, що частина претендентів на статус учасника бойових дій відсіється вже на етапі вимушеного переробляння довідок.
Ніхто не заперечує, що єдиний формат довідок про участь в АТО потрібен. Це унеможливить їх підробку, спростить етап вивчення документів, що підтверджують участь в операції, комісіями, уповноваженими ухвалювати рішення щодо надання статусу учасника бойових дій. Проте єдиний зразок треба було встановлювати раніше. Якщо ж уже так склалося, що довідки видавали й до цього, то, напевне, слід було врахувати цю обставину при розробці зразка документа.
Чимало питань і щодо видачі довідки нового формату. Пункт 6 Порядку передбачає, що командири військових частин у місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення зобов'язані подати на розгляд комісій довідки за формою згідно з додатком 1 та документи, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій.
По-перше, якщо уважно вчитатися в п. 6 Порядку, дійдемо висновку, що довідки про участь в АТО командири частин повинні передавати безпосередньо комісіям, уповноваженим розглядати документи, що підтверджують участь особи в АТО. Про видачу таких довідок на руки самим військовослужбовцям у Порядку не йдеться. Тобто цілком імовірна ситуація, коли довідок старого зразка не прийматимуть, а нових не видаватимуть. Що не зовсім правильно, особливо зважаючи на те, що Порядок передбачає можливість доведення участі в АТО особою-учасником самостійно.
По-друге, у Порядку не визначено, що саме розуміти під завершенням особами виконання завдань антитерористичної операції. Величезна кількість військовослужбовців зазнала поранень під час виконання бойових завдань у зоні АТО. В багатьох випадках характер поранень є таким, що не дає змоги повернутися в стройову частину і далі виконувати обов'язок військової служби. З моменту такого поранення, а власне з моменту завершення виконання завдань антитерористичної операції, в багатьох випадках місяць уже давно минув. Чи означає цей факт спливу вказаного у Порядку строку те, що командир військової частини вже не має права видати довідку про участь в АТО і передати документи на розгляд комісій? І що обов'язок доведення факту участі в АТО лягає на військовослужбовця? Які наслідки того, що довідка про участь в АТО не була видана протягом місяця?
Наявні недогляди пов'язані з органами, які розглядають документи й ухвалюють рішення щодо надання статусу УБД. Передбачено дворівневу перевірку документів. На першому етапі документи учасників АТО розглядають комісії, утворені у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади чи інших державних органах, у підпорядкуванні яких перебували військові частини (органи, підрозділи), установи та заклади, в складі яких проходили службу чи працювали військовослужбовці. На другому етапі міжвідомча комісія розглядає документи, надіслані комісією, ухвалює рішення щодо надання учасника бойових дій, про що інформує комісію.
Очевидне запитання, яке випливає з тексту Порядку: скільки часу забере розгляд документів та надання статусу УБД. Річ у тому, що в Порядку часові рамки для цього визначено лише для міжвідомчої комісії. Так, згідно з пунктом 6 (5) і 7 (2) міжвідомча комісія має місяць на розгляд документів, заслуховування пояснень осіб, свідків та представників державних органів, після чого зобов'язана ухвалити рішення. Для комісій, утворених у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади чи інших державних органах, Порядок не встановлює часових рамок. Зазначається лише, що ці комісії вивчають подані документи, а в разі відсутності підстав, які підтверджуються документами, повертають їх до військових частин (органів, підрозділів), установ, закладів для подальшого доопрацювання.
Невизначення в Положенні строку розгляду документів комісіями першого рівня фактично створює підґрунтя для зволікання з розглядом документів осіб, що брали участь в АТО. Цілком можливі ситуації, коли комісія щоразу виявлятиме помилку в документах однієї й тієї ж людини і відправлятиме їх на доопрацювання у військову частину.
З огляду на те, що Кабінет Міністрів постановив створити єдиний реєстр учасників антитерористичної операції (п. 2 постанови №413 від 20 серпня 2014 р.), постає питання стосовно доцільності перевірки документів двома комісіями. Створення єдиного реєстру учасників АТО передбачає, що Державна служба у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції вже перевірятиме списки учасників, подані та вивірені командирами частин. А так виходить, що законом насправді встановлено чотири рівні перевірки документів особи, яка претендує на статус учасника бойових дій, а саме: внутрішня перевірка при формуванні списків та видачі довідок учасника АТО командирами військових частин; перевірка списків при формуванні єдиного реєстру Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції; перевірка документів комісією при відповідних міністерствах; перевірка документів міжвідомчою комісією.
Звісно, ретельна перевірка документів осіб, що претендують на статус учасника бойових дій, потрібна. По-перше, йдеться про мільярдні видатки з державного бюджету. По-друге - про справедливість, адже неприпустимо надавати статус УБД особам, які в зоні АТО перебували лише формально. Міжвідомча комісія, яка згідно з п. 5 Порядку утворюється Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції із включенням до її складу фахівців Міноборони, МВС, Національної гвардії, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецтрансслужби, Управління державної охорони, Адміністрації Держспецзв'язку, ДСНС, ДПтС, військових формувань, абсолютно здатна ухвалити виважене об'єктивне рішення. Особливо, якщо на момент засідання міжвідомчої комісії уже буде сформовано єдиний реєстр учасників АТО і командири частин передадуть до комісії власні списки учасників АТО й відповідні документи на підтвердження. Наявність одного органу ухвалення рішення а) прискорить процедуру надання статусу УБД; б) зекономить адміністративно-людський ресурс міністерств і відомств; в) зменшить імовірність штучного затягування процесу маніпуляціями з документами.
Розробник Порядку виходив з того, що списки учасників АТО й відповідні документальні докази до комісій подаватимуть командири частин, начальники органів, підрозділів або інші керівні особи. Проте на практиці під час антитерористичної операції не завжди дотримувалися правил ведення документації: облік військовослужбовців вівся з порушеннями, не всі дислокації документувалися, не завжди заповнювалися графіки несення служби тощо. Тож досить імовірно, що не всі особи, які брали участь в АТО, знайдуть себе у поданнях на надання статусу УБД.
Очевидно, що з огляду саме на таку ситуацію в пункті 8 Порядку передбачено можливість самостійно звернутися до комісії. З тексту Порядку випливає, що розробник поставився до самостійних звернень швидше як до винятку, ніж до правила. Проте можна бути певними, що таких звернень буде дуже багато.
Для того, щоб особа могла сама звернутися до комісії або до міжвідомчої комісії, вона повинна зібрати необхідні документи. Це означає, що військовим частинам слід готуватися до численних звернень з проханням зробити витяг з наказів, директив, розпоряджень, посвідчень про відрядження, журналів бойових дій, бойових зведень, дислокацій, книг нарядів, графіків несення служби, звітів, зведень, матеріалів спеціальних (службових) розслідувань за фактами отримання поранень. Тобто щонайменше потрібно розширити штат кадрового забезпечення й отримати бюджетне забезпечення канцелярських потреб (зокрема принтерів і паперу).
Крім того, зауважимо, що в Порядку проігноровано можливість звернення до комісій родичів осіб, що загинули під час участі в АТО. Це питання особливо важливе для сімей, які втратили годувальників в АТО. Не передбачено також можливості самостійного звернення до комісій третіх осіб. Таким чином родини загиблих просто обділили правом скористатися пільгами, закріпленими за учасниками бойових дій.
Насторожує й відсутність норм щодо визначення підстав для відмови міжвідомчою комісією в наданні статусу учасника бойових дій. Це свідчить про непрозорість механізму надання статусу УБД.
Так само в пункті 8 Порядку недостатньо чітко виписано процедуру оскарження негативних рішень міжвідомчої комісії. У разі відмови надати статус учасника бойових дій питання про надання особі зазначеного статусу може повторно виноситися на розгляд міжвідомчої комісії за рішенням міністра соціальної політики. Особа, якій відмовили в такому статусі, повинна подати клопотання або звернення міністру. Проте ні порядку такого звернення, ні строків його розгляду не передбачено. Пересічному військовослужбовцю, який не має досвіду спілкування з органами державної влади, скласти таке звернення без чітко окреслених правил і процедури буде фактично неможливо!
У зв'язку з порядком оскарження рішення міжвідомчої комісії виникає ще одне запитання. По суті, лише в пункті 8 Порядку, який стосується самостійних звернень до міжвідомчої комісії, передбачено можливість оскарження рішень. Чи означає це, що в разі передачі довідок і документів, що посвідчують участь особи в АТО, командирами військових частин, начальниками органів, підрозділів тощо відмова у наданні статусу учасника АТО неможлива? Очевидно, що відповідь на це запитання все ж негативна. Відтак для чіткості рекомендується перенумерувати абзаци 2 і 3 пункту 8 в окремий пункт 9 Порядку.
Останнє зауваження стосується нинішнього пункту 9, в якому вказано, що посвідчення видаються органами Міноборони, МВС, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецтрансслужби, Управління державної охорони, Адміністрації Держспецзв'язку, ДСНС, ДПтС. Порядку видачі, знову ж таки, не передбачено. Залишається тільки сподіватися, що після передачі посвідчення та нагрудного знака до відповідних органів, особі зателефонують і поінформують, коли вона має прийти їх отримати.
Можливо, остання пропозиція видасться абсолютною утопією в реаліях адміністративного механізму органів державної влади. Однак її імплементація була б свідченням справжньої поваги до людей, які мужньо захищали суверенітет і територіальну цілісність Батьківщини.
Доцільно було б:
- визнати чинним доказом участі особи в АТО довідку, що видавалася командиром частини та затверджувалася печаткою до набрання чинності Порядком про участь в АТО;
- доповнити перелік документів, що засвідчують участь в АТО, військовим квитком із печаткою, та довідкою про участь в АТО;
- створити єдиний реєстр учасників АТО;
- забезпечити прискорену і спрощену процедуру розгляду документів одним органом - міжвідомчою комісією;
- встановити чіткі строки розгляду документів та ухвалення рішення комісіями -
10 днів з моменту подання довідки учасника АТО та документів командиром частини, начальником підрозділу; 30 днів з моменту подання документів особою самостійно;
- сформулювати критерії відмови в наданні статусу УБД;
- передбачити чіткий покроковий механізм оскарження рішень комісії;
- надати право звернення до комісії родинам загиблих осіб, що брали участь в АТО;
- забезпечити видачу посвідчення учасника бойових дій відповідними органами без необхідності звернення військовослужбовця по таке посвідчення.
Учасники АТО не претендують на більше, ніж передбачено для них законом. Штучно створювати умови, за яких захисникам держави фактично доведеться в кожній інстанції доводити, переконувати, просити, є знущанням і приниженням.