«Стадо легше поганяти, ніж завертати».
Владислав Гжегорчик
За два дні до ключового голосування, яке має дати старт місцевим виборам у рамках нового адміністративно-територіального устрою, численні депутати, експерти, міністри, їхні заступники, куратори з ОПУ, бізнесмени, феодали, конституціоналісти, правознавці, новоспечені лобісти і піарники різного роду, які отримали доступ до обговорення та впливу на реформу, перестали чути одне одного.
Реформу розбирають на запчастини. У будь-який момент, доки постанову не прийнято, є ризик, що чиясь невидима рука вкотре вторгнеться в тіло реформи і скоригує карту вже затверджених громад, межі районів або їхні майбутні повноваження та, відповідно, фінанси. У ситуації нечіткої скоординованості між центрами впливу гравці від місцевого самоврядування (які апріорі антагоністи з Києвом), не довіряючи й не розуміючи, з ким домовлятися і хто, зрештою, прийматиме ключові рішення, вибудовують власну лінію захисту.
За невщухаючими акціями протестів громадян у незгодних із перспективними планами громадах пішов демарш мерів обласних центрів. Протестуючи проти закладеної в реформу зрівнялівки та зниження свого статусу до звичайної громади, мери, буквально, відбивають уже отримані в результаті реформи гроші та повноваження, а також блокують укрупнення районів, намагаючись максимально пом’якшити в майбутньому контроль із боку держави. Вимагай усе, і отримаєш те, що тобі потрібно. І мерів, які встигли згрупуватися до власної партії, можна зрозуміти.
Зрозуміти ж, хто в цій історії головний і хто від імені держави відповідає за комунікацію сторін, перебіг реформи та її результат, неможливо. Влада розглядає реформу як звичайний бізнес-кейс, який треба якомога швидше закрити. Звідси набрана шалена швидкість і нібито повна прозорість.
Однак за видимістю демократичного обговорення — хаос, невизначеність, орієнтування на рейтинги зі страховкою у вигляді часткової партизації місцевих виборів, аби масштабно зайти в місцеві органи влади.
При цьому ключові фігури від «Слуги народу» цілком собі допускають, що голосів на нове районування справді може забракнути. Знають вони й те, що, в результаті, країна зависне на початковій стадії реформи, віддавши гроші та повноваження громадам на базовому рівні, але так і не ввімкнувши механізмів контролю з боку держави на рівні оптимізованого району та області.
Стійкий кістяк держави так і не буде створений. І без того слабкий президент втратить останні важелі впливу на місцеву владу. Феодалізм із рівня регіону/району плавно сповзе і в громади, де мер великого міста в умовах паліативу та незавершеності реформи має всі можливості стати одноособовим господарем вотчини, по суті більше не зацікавленим у продовженні реформи.
Очевидно, саме на цей випадок влада паралельно продовжує працювати над внесенням змін до Конституції в частині децентралізації, куди планує закласти весь кейс реформи, включно з районними і обласними префектами. Однак якщо монобільшість остаточно посиплеться уже в четвер на голосуванні за новий адміністративно-територіальний устрій, то очікувати 300 голосів за Конституцію — ілюзія.
То чому децентралізація виявилася «без голови» під час руху однією з найбільш небезпечних ділянок? Що відбувається з планом «А», і хто зараз переписує Конституцію? Які результати приніс план «Б» із фінальним силовим об’єднанням громад та нарізкою районів? За що насправді воюють мери, вступивши в боротьбу не тільки з децентралізацією, а й за свої крісла? Що може стати тимчасовим компромісом і дати можливість владі видихнути та нарешті ввімкнути голову?
Давайте по черзі.
Чому досі «без голови»?
Коли малозрозумілий організм із численними головами, що хаотично обертаються, вперто кудись рухається, в нього є всі шанси загинути.
Говорячи про децентралізацію, завжди варто пам’ятати, що разом із цією реформою невідомо куди повзе вся країна, систему управління якої ми зараз на ходу й перебудовуємо.
Критикам «несвоєчасного експерименту під час війни» варто нагадати, що головна мета децентралізації полягала саме у формуванні міцного кістяка держави, завдяки стійкості та здоров’ю якого змогли б нормально розвиватися решта органів, — місцевого самоврядування.
На думку авторів реформи, саме в цей складний для зшивання країни момент конче необхідно було зміцнити прямі зв’язки центру та громад, віддавши їм повноваження і ввімкнувши прямі міжбюджетні відносини, тим самим політично нівелювати регіональний чинник і дати поштовх саме економічному розвиткові регіонів. Бо тільки економічно сильні громади і регіони можуть упевнено почуватися й захищати суверенітет своєї країни.
Однак з інституційною головою з самого початку не склалося. Центрального державного органу з широкими повноваженнями, що координував би всі міністерства, як це було в Польщі, за каденції Порошенка не створили. Проте в реформи був політичний таран, навколо якого й зібрався пул експертів. Ексмер Вінниці Володимир Гройсман, який добре розуміє проблеми місцевого самоврядування, всі попередні роки тягнув реформу.
Спочатку в статусі очільника Мінрегіону він забезпечив напрацювання пакета законопроєктів, потім, у період його спікерства в парламенті, ці закони прийняли. Включно з основним — про добровільне об’єднання громад. Децентралізація стартувала. А ось ставши прем’єром, Гройсман, навпаки, пригальмував. Чому він раптом кинув своє дитя, запитання риторичне.
Хоча саме у два останніх роки його прем’єрської каденції можна було спокійно довести до ума добровільне об’єднання громад і нарізати райони, щоб не залишати розпочате новій владі, та ще й під місцеві вибори. Чого, до речі, настійно не рекомендують робити наші партнери з Ради Європи і що ми на сьогодні, власне, й маємо. Профільному віцепрем’єрові Геннадію Зубку, попри його зацікавленість у реформі, апріорі забракло політичної ваги, щоб лобіювати завершення першого і другого рівнів децентралізації самотужки.
Команда Зеленського підхопила і реформу, і концепцію. Тут слід віддати їй належне. Однак не забезпечила реформі вагомого політичного супроводу. Олександр Корнієнко швидко відійшов убік, точніше — в партію. Альона Бабак якось зразу ув’язалася в боротьбу з будівельною мафією й була нею повержена. Діючий прем'єр Денис Шмигаль виявився таким кмітливим, що не затримався на посаді міністра розвитку територій і місяця — пішов на підвищення. Новий міністр Олексій Чернишов, схоже, ще тільки починає вивчати питання. І йому наздогнати децентралізацію — це приблизно як ВВП України наздогнати ВВП Польщі. Навряд чи міністр вкладеться у свою каденцію.
Проте в реформи на сьогодні досить якісний технічний супровід. У перших заступниках міністра залишився В’ячеслав Негода, який, по суті, представляє пул експертів-авторів і утримує канву реформи. Чого йому це коштує, знає тільки сам Негода. І, схоже, ділитися зараз своїми переживаннями цей високий чиновник не хоче. Надто напружений момент, і тут уже або терпи далі задля справи, або викладай усю правду. Та навряд чи Негода після стількох років роботи на реформу ризикне залишити свого шефа Чернишова напризволяще. Задушать.
Публічний соратник Негоди — голова профільного підкомітету Віталій Безгін — узяв на себе тактичне лобіювання процесу в парламенті та в пресі. Перше в нього виходить краще. Але тільки до того моменту, поки не починають лупити гармати з ОПУ або з-за спин депутатів, за якими зазвичай проглядаються їхні впливові спонсори.
Чернівецький кейс глави Сокирянської райради Василя Козака, який підім’яв під себе район і громади, — цьому підтвердження. Навряд чи в нашому тексті ми будемо заглиблюватися в історію обдирання як липки громади Новодністровська, але фразу одного з лідерів СН згадаємо. «За Козаком стоїть дуже велика політична фігура, практично топ-топ. Тому там від початку було без варіантів». Отож, потягнувши за найперші ниточки, ми дивним чином через відомий монастир у селі Банчени не тільки з усиновленими отцем Михайлом Жаром сиротами, а й із сотнями гектарів землі на підставних осіб, через головних його спонсорів Фірташа з Бойком, а також постійних гостей Папієва та Новинського разом із патріархом Кирилом і митрополитом Онуфрієм притупали прямо до Медведчука. Радник голови СБУ Івана Баканова Микола Банчук (виходець із Буковини, як і Папієв з Онуфрієм), який стоїть на іншому краю цього земельного конгломерату, здався бур’яном на тлі цього прекрасного політичного різнотрав’я. І висновок тут лише один: у регіоні разом із церквою заправляє ОПЗЖ, і влада не передавила цього клану. І питання, відповідно, теж одне: а хто тоді влада?
Таким чином, хоч би яким професійним контентом були наповнені сайт "Децентралізація в Україні" і особиста стрічка Віталія Безгіна у Фейсбуці, його та Негоди політичної ваги не вистачає, аби прямим текстом запитати ось хоча б героя в цивільному на цьому знімку: а що, власне, відбувається? Не кажучи вже про своєчасне «ні» всім, хто зазіхає на реформу. Чи то буде Медведчук, Кіссе чи перший заступник голови ОПУ Трофімов, який відповідально підставляє плече держателям регіонів. А швидше, який сам спирається на їхнє плече.
Однак, перш ніж уточнити, до чого вже призвела і ще може призвести безхребетність влади стосовно зовнішніх сил, які продовжують втручатися в реформу, виходячи зі своїх корисливих інтересів, варто зрозуміти, що відбувається з конституційним процесом, попри провальний президентський дубль, не замороженим, а, навпаки, досить активно педальованим владою.
До плану «А» через план «Б»
Група, яка працює над Конституцією, добралася до 140 статті. Щоденні засідання від певного часу перемістилися в Zoom і відкриті для всіх охочих обговорити питання. «Процес удалося зробити таким живим і прозорим, що до групи вчених з одинадцяти людей, визначеної указом президента, періодично приєднуються абсолютно різні люди від влади, міністерств, експертного середовища та асоціацій, які вставляють свої «п’ять копійок» на рахунок майбутніх поправок до Конституції», — ділиться враженнями один із учасників конституційних «посиденьок».
«Кожне наше засідання — це як маленька битва за здоровий глузд», — стисло резюмує те, що відбувається, інший зі списку одинадцяти.
І боротьба, очевидно, така відчайдушна, що приклади її результатів не можуть не насторожувати. Так, крім об’єктивної суперечки про підпорядкованість префекта, запрошені «конституціоналісти» зіштовхнулися з іще одним невирішеним питанням: чи повинен обраний голова громади очолювати виконавчий комітет цієї самої громади?
О Боже… Це навіть не з нуля розпочинати, а прямо з порогу — в приміщення, в якому ніколи не був. А де затверджена урядом концепція реформи, товариші? Га? Може, хтось її все-таки дістане й почитає? Разом із Хартією місцевого самоврядування, щоб поберегти час та нерви шанованих вчених.
Тішить у цій історії поки що тільки одне: з проєкту вилучено всі деталі, які натякають на Мінськ. Чи те ж саме відчує президент Зеленський, затиснутий у лещата Мінська і Єрмака, — питання. Але проєкт планують оперативно доопрацювати виключно в інтересах децентралізації, щоб у жовтні внести в зал і вже у 2021 році ввести в Конституцію нову опцію.
Але план «А» — завдання максимум, а мінімум — згідно з планом «Б» ліпити, наскільки це можливо, майбутню модель управління країною законами та постановами, щоб потім — після виборів — уже сконструйована система плавно лягла в Конституцію.
Лінія оборони мерів
Чому мери раптом уперлися в райони? Річ у тому, що голосування постанови автоматично наділяє всі населені пункти однаковим статусом — громади. Буде це обласний центр чи ОТГ, утворена з п’яти сіл. І тут мери втрачають дуже багато з обох боків — економічного і політичного.
Очевидно, що війна точиться за збереження ста відсотків ПДФО у громадах. Та оскільки після впровадження нового адміністративно-територіального устрою обласний центр втрачає свій звичний статус, збереження районних бюджетів передбачає розподіл частини ПДФО між громадами і районом. Тому в цій точці, на думку мерів, вирішити проблему можна тільки дублем, проголосувавши за постанову про райони і внесення змін до Бюджетного кодексу, де громади мають бути чітко зафіксовані як отримувачі 60% ПДФО.
Однак заява Негоди, що уряд розробляє законопроєкт про повноваження на рівні районів, підштовхнула мерів до першої недоброї політичної думки: влада маніпулює ситуацією. І в разі програшу виборів у громадах, що у великих містах цілком імовірно, вона знову-таки автоматом перекине повноваження, а отже й фінанси, на рівень районів, вибудувавши там свою вертикаль. Знову зробивши мерів заручниками.
— Тому, на наше чітке переконання, постанова про райони має розглядатися одночасно зі змінами не тільки до Бюджетного кодексу, а й до закону про місцеве самоврядування та державні адміністрації, — уточнює виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан. — Щоб ми точно знали рівень і обсяг повноважень у районних рад і апарату районних адміністрацій.
— Але влада і в кулуарах, і публічно неодноразово заявляла, що готова співпрацювати з вами у плані ПДФО і голосувати ваш законопроєкт зі змінами до Бюджетного кодексу. Однак фінанси — не єдина ваша проблема.
— Не єдина. Крім цього, ми просимо вивести міста обласного значення з-під районного рівня. І не треба казати, що ми хочемо назад у совок. Не хочемо! Однак є Харківський район із населенням 1,7 мільйона людей, а є район у центрі з містом Щастя, де проживатиме трохи більше 82 тисяч жителів. А ось скажіть тепер, будь ласка, чи можна вибудувати адекватну систему управління, коли в тебе такі різні і за величиною, і за потужністю райони? І чому в такому разі нелогічна наша пропозиція про виведення міст із районів, які самі менші від цих міст?
За міжнародною класифікацією адміністративно-територіальних одиниць, район має складатися зі 150 тисяч людей населення. Але тоді як Харків може бути включений до району? Та він сам є містом-районом! А Дніпро? І інші великі міста обласного значення? Упродовж реформи ніколи не було розмови про те, що над обласними центрами можуть бути райони.
— Упродовж реформи завжди була розмова про три кити децентралізації — гроші, повноваження, відповідальність. Мери не хочуть нагляду сильного районного префекта?
— Крамольну річ скажу. Ми говоримо про близькість руки влади для міст, у яких ця влада й сидить. Це переважно обласні центри плюс Маріуполь. Але якщо глава ХОДА Кучер, який сидить у Харкові, не може вплинути на мера, який перебуває від нього на відстані витягнутої руки, то як на нього зможе вплинути районний префект, який за рангом удвічі нижчий від губернатора?
— Питання не в тому, чи є в губернатора Харківської області Кучера особисті сили вплинути на мера Харкова Кернеса. Питання в кістяку держави та чітко прописаній процедурі такого впливу.
— Над містами обласного значення є ОДА, в якої апріорі повноважень більше, ніж у голови районної адміністрації. А ви хочете посадити в одне приміщення голову області, району та мера? Щоб вони всі мера контролювали? Навіщо таке потрійне нагромадження повноважень?
— Ви, взагалі, проти субрегіонального рівня, як деякі експерти, що приєдналися до вашого третього звернення до влади.
— Ми, звісно, не проти державного кістяка, процедури нагляду на рівні району. Це класика балансу між місцевим самоврядуванням і центральною владою. Але тільки там, де немає нашарування повноважень. Не в обласному центрі. Насправді облдержадміністрація ніколи не впливала на мера так, як силовики. Влада завжди використовувала й використовує цей інструмент для тиску.
А що стосується загального нагляду за рішеннями громади та мера — то й зараз діє досить широка, у плані повноважень, постанова 1999 року. Але в нас просто дуже слабкі губернатори, які за бажання й тепер можуть контролювати місцеву владу в освіті, медицині чи соцзахисті. То хай діють! Вони ж мають право щотижня запитувати в мера звіти за формою, яку самі встановлюють.
— Хочете сказати, що сильний губернатор давно б увімкнув необхідні інструменти?
— Звісно! Мер проходить горнило боротьби, він перший серед рівних, прості випадкові люди у крісло мера не потрапляють. А більшість губернаторів — випадкові. До того ж із кожним роком дедалі слабші. Як така людина може змагатися з мером, котрий щодня керує мінікраїною?
Вирішує конфлікти з місцевими елітами та іншими, навчився оперувати різними інструментами. При цьому таких повноважень, як у наших губернаторів, немає ні в кого. Панове, та ви ж боги на землі! У вас більше повноважень, ніж у президента Франції. Але невміння ними розпоряджатися — це ваші проблеми. І вони такими залишаться, навіть якщо з’являться обласні та районні префекти. До речі, найважливіше раціональне зерно, яке є в концепції в Ганущака, — це формування резерву, добір і селекція майбутніх префектів. З відповідними ротаціями по всіх регіонах країни.
Насправді зараз ми закінчили реформу, об’єднавши громади примусово-силовим шляхом. Ця постанова потрапить до ЦВК, і комісія на її підставі зобов’язана призначити вибори саме в такій конфігурації. І цього на місцях ще ніхто не усвідомив. Але скоро почнеться гармидер із управлінням спільною власністю. У парламент поданий законопроєкт №3651, де йдеться про реструктуризацію районної ланки. Хоча реально, за повноваженнями, в районів не залишається нічого, крім управління спільним із громадами майном на перехідний період.
Але є ще один шлях, котрий міг би збалансувати ситуацію. Правда, він на межі фолу, як, утім, і вся реформа. Верховна Рада може просто не призначити місцевих виборів до районних рад. У такому разі відбувся б певний взаємний рух довіри сторін. І ми почали б уже обговорювати не райони та можливі поствиборні маневри влади, а обсяг повноважень тих-таки префектів і урядників. Так можна розблокувати реформу.
— А коли ні?
— Мери боротимуться за себе. Тому що вони не хочуть відновлення тиску центру та Мінфіну, який прагне реваншу і повернення черги прохачів до приймалень під Новий рік. Ви справді думаєте, що мер, перебуваючи в усьому цьому хаосі, вірить у справедливе око цареве? Та він знає, що з його міста скоро знову просто почнуть качати гроші. І, звісно, мери починають укріплюватися! Щоб зберегтися та втримати свої міста. А в такій ситуації, знаєте, всі засоби згодяться, — зробив висновок Олександр Слобожан.
— Плюс зміна виборчого законодавства і партизація місцевих виборів, — приєднується до заочної дискусії перший заступник голови Всеукраїнської асоціації громад Іван Фурсенко. — Якби було так, як прописувалося раніше в концепції реформи і рекомендувалося основними західними стейхолдерами, що районні та обласні ради формуються виключно за мажоритарним принципом, представляючи спільні інтереси громад, то мери обласних центрів почувалися б спокійнішими. Є мер міста, в якого 24 своїх депутати, чотири районних та два обласних. І він розуміє, що четверо відстоюють інтереси в районі, а два —в області. Тоді немає антагонізму.
— Але вже у 2015 році райони та області обиралися за політичною ознакою.
— І що? Саме тому базовий рівень місцевого самоврядування сьогодні їх не сприймає. Бо дуже багато випадків, коли від великої громади немає жодного депутата ні в районній, ні в обласній радах. Їх просто не було у прохідній частині партійних списків. Як, приміром, зараз у Чернігівській облраді немає жодного депутата від Чернігова.
За новим Виборчим кодексом, громади до 90 тисяч жителів— поза політикою. Райони та області — в політиці. Однак два тижні тому парламент у першому читанні прийняв поправку й опустив планку політики у громадах до 15 тисяч. Наразі ж подані пропозиції, в яких ідеться вже про 10 тисяч жителів. Це поправки нардепів Крулька («Батьківщина»), Корнієнка (СН) і Батенка (група «За майбутнє»). Тобто політика прийде і в маленькі сільські ради. Влада хоче заполітизувати абсолютно все. Багато сьогоднішніх постійних депутатів, до яких звикли люди, вже не зможуть балотуватися, бо всі місця в партійних списках зайняті.
Тому на ситуацію треба дивитися в комплексі. Неможливо розглядати постанову про нові райони окремо від виборів. Якби мер знав, що в райраді й міськраді будуть його люди — громада, а не партія, — він би не боявся ніяких районів і райрад. Але тут прийдуть «слуги народу» й почнуть диктувати умови. А влада їм оперативно допоможе законами. Якби не було політики, то й одну лікарню будували б у місті і для міста, і для району. Але якщо включається політика, то є побоювання.
— Мета яка?
— Будь-якими засобами взяти більшість на всіх рівнях або в тих містах і областях, де немає своїх прохідних кандидатів, продати свою франшизу. Вони вже прописали в поправках, що кандидатів у мери та депутати може представляти не партійний з’їзд, а обласний осередок. Якщо немає осередків базового рівня, все вирішить область. А область має партійних кураторів. Усе дуже легко формувати. І в цьому зацікавлені всі політичні сили парламенту.
Лінія експертів
Юрія Ганущака чемно попросили з числа консультантів профільного комітету та більшості експертних груп за надто незалежну позицію, а Анатолій Ткачук сьогодні реалізовує своє право бути почутим виключно через статті та відеозвернення з власної дачі. Однак саме ці два експерти разом із В’ячеславом Негодою, по суті, представляють лінію реформи, яку закладено в офіційну, затверджену урядом, концепцію децентралізації. Подобається це комусь чи ні, але це факт. Якщо концепцію буде переглянуто, то з них буде знято відповідальність за долю їхнього дітища. А поки що — відповідальні навіть в опалі.
Йдеться, як ми вже сказали, про зшивання країни та три кити, на яких має триматися реформа, — повноваження, фінанси і відповідальність. І якщо з фінансами та повноваженнями майже визначилися на першому етапі реформи, то система відповідальності саме має формуватися на другому (районному) і третьому (регіональному) рівнях.
Ідея сильного районного префекта належить Ганущаку. Як і виведення всіх громад на один рівень, тому логічним і аж ніяк не запрошеним опонентом голові АМУ Слобожану може бути тільки Ганущак.
— Звичайно, АМУ має свій природний інтерес, головний з яких — держава окремо, ми окремо, — за традицією категорично вступає в діалог директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. — Феодалізм справді опускається на рівень конкретної громади, насамперед обласного центру. Головне для мерів сьогодні — закапсулювати цей стан, купивши при цьому правоохоронну систему та суд.
Обиратися на п’ять років, головувати на засіданні ради, мати право вето на її рішення, аж до розпуску, якщо рада упреться, — будь-який диктатор позаздрить. Щоб це зламати та не дати здоровим почуттям мерів перетворитися на нездорові, потрібен ефективний контроль. Він може бути тільки з боку органу, якого не включено до системи перерозподілу ресурсів усередині. Щоб його не купили ті самі мери, в яких неміряно грошей після фіскальної децентралізації. І в цьому сенсі мери прекрасно розуміють, що обласний рівень у них під п’ятою. А от на рівні району може зустрітися дуже небезпечний префект. Тому що за повноваженнями він буде сильнішим за обласного. І на нього не зможе наїхати обласна рада, заручником якої є губернатор, котрий усе ще очолює її виконавчий орган.
І зауважте, маленькі громади не заперечують проти районів тому, що ще не спробували солодкого плоду безкарності. Контроль над мером з боку такої громади набагато сильніший, ніж у мільйоннику. Де й політика, і злодійство. Крім того, до повноважень префекта, як і нинішнього голови РДА, належить взаємодія з органами місцевого самоврядування, фактично юридичний супровід. А для маленьких громад утримувати кваліфіковану юридичну службу накладно, та й складно знайти відповідні кадри.
Плюс — мери традиційно не хочуть контролю з боку політичних органів. Тому акцентують увагу на партизації місцевої кампанії. Однак я вважаю, що брати відповідальність за те, що відбувається в громадах, потрібно саме партіям. У ЄС мер обов’язково представляє партію, забезпечуючи тим самим необхідний зв’язок між місцевою та державною політикою. З іншого боку, партія ніколи не підтримає пройдисвіта.
— Ось це безпідставне з вашого боку твердження. Однак не більш ніж інше, яке стало наполегливо звучати в медіа з вуст експертів, що прибилися до реформи. Районний рівень не потрібен узагалі?
— Ці твердження не мають нічого спільного з реформою. Адже саме через районний рівень можливе глибоке проникнення держави на свої території. Це прямі адміністративні зв’язки центру та районів. І коли префектів 100, а не 490, то вони сильні, й державі легше втримувати свій кістяк. Якщо ж районів залишиться багато, як зараз, то вони будуть слабкими. Ну, а знищення цього рівня для держави подібне смерті. Тому всі ці квазідискусії — просто спосіб просування в політику дилетантів за рахунок затоптування ногами попередників. Ідоли мають бути повалені. Але ці люди не розуміють, що реформа ще не закінчена, а тільки розпочинається.
— Навіть зараз є постанова про повноваження місцевих державних адміністрацій з контролю. Чому ж вони ними не користуються?
— Голова АМУ лукавить. Можна прописати право й не прописати процедури. Припустимо, мер порушив закон. Голова ОДА звернувся до суду. Суддя відкриває Процесуальний кодекс і запитує: то який твій особистий інтерес у цьому позові? Тому що так каже закон. А губернатор має звертатися до суду саме з урахуванням публічних інтересів. Чого в законі немає.
— Чому тоді не можна спочатку прийняти всі закони, розподілити повноваження, позначивши конфігурацію всієї системи управління, як того вимагає АМУ?
— Класичний спосіб забалакати тему. Витягти з кишені тезу, проти якої не попреш. Мета — керований хаос, коли ти залишаєшся єдиним острівцем стабільності. Але, панове, є концепція. Там уся архітектура реформи.
— Однак немає довіри. Голови області, району та міста в одній будівлі. І справді, навіщо це триразове нагромадження?
— Тут слід розділити моделі, які ми вибудовуємо до внесення змін у Конституцію, і після. У Конституції обласний префект автоматично стане префектом центрального повіту/району. Тому там буде тільки один, що наглядає за законністю прийнятих міськрадою обласного центру рішень. У цьому сенсі жодних проблем немає.
А тепер поточний момент. Він складніший. За нинішніх умов, коли районний рівень залишився практично без повноважень, але з райрадою, остання буде слабкою, а голова райадміністрації — сильним. І тому на нього можна покласти контроль над містами. А от на голову ОДА, як я вже сказав, — не можна. Тому що є конфлікт інтересів. Губернатор очолює виконавчий орган облради, який повністю контролюють місцеві еліти. Тому контроль із боку голови ОДА буде неефективним.
Тут скажу важливе: якщо немає змін Конституції, то найкращий на сьогодні варіант — не вибирати районних рад узагалі та при цьому вже сьогодні отримати чистого префекта на рівні району. І тоді ми завершуємо реформу, відбираючи в обласного рівня максимум державних повноважень. А ОДА навіть без внесення змін до Конституції (що цілком може статися) перетворюються на виконавчий орган обласної ради. (Тут варто звернути увагу читача на очевидний факт збігу позицій Ганущака з АМУ та можливий компромісний варіант. — І.В.)
— Але при цьому залишається ключове запитання: хто контролює рішення обласної ради?
— Має бути створена спеціальна інспекція при Мінрегіоні. Як КРУ. Зрозуміло, що конституційно цю функцію захоче взяти на себе президент, але я не хотів би, щоб так було. Не царська ця справа.
— Повертаючись до укрупнених районів. У Харківському районі після реформи житимуть 1 мільйон 700 тисяч осіб. А в районі з центром у місті Щастя — 80 тисяч. При нинішньому адміністративно-територіальному поділі існує 20-разовий дисбаланс із промисловості та чотириразовий — з сільського господарства між районами. А потім Харківський район буде потужнішим за інші в 100 і більше разів. Звичайно, це виглядає дивно.
— Диспропорції й нині між областями колосальні. Різниця між Тернопільською та Дніпропетровською областю з ВВП — у 18 разів. Але ми пішли іншим шляхом, розподіливши райони по групах. І диспропорції всередині груп районів будуть дуже маленькі. Таких груп три — мегарайони навколо обласних центрів і дуже великих міст (їх до 30), група «золотого перерізу» навколо міст понад 50 тисяч (до 50), і всі інші. Їх дуже легко буде порівнювати за економічними та іншими показниками, уникаючи вічних розповідей про особливості та унікальності, отже, і про преференції.
— Який основний ризик, якщо парламент не проголосує постанови про новий адміністративно-територіальний устрій?
— Хаос. Гроші та повноваження вже в громадах, але без чіткого механізму відповідальності перед громадою й державою. Формально Кабмін може звернутися до ЦВК із затвердженим планом громад, і ЦВК призначить там вибори. А також вибори в райради 490 районів. Це — купа грошей на їхнє утримання, яких у держави немає. Ми не зробимо повноцінних органів управління, й усе залишиться так, як є. При цьому АМУ будуть обвинувачувати в тому, що не пішов другий рівень реформи. Однак громади, що сусідять із великими містами, зміцніють, і в цьому очевидний і незаперечний плюс навіть такої безнадійної ситуації.
На перетині компромісу
Отже, очевидний компроміс четверга: разом із постановою про нові райони та зміни до Бюджетного кодексу потрібно голосувати проєкт постанови про місцеві вибори. Куди не вносити районних рад. Тим паче що районники вже давно розпрощалися зі своїми повноваженнями. Районна еліта не хоче балотуватися в райони, де практично немає що ділити. Залишився фантом.
Однак, судячи із заяв причетних до реформи людей від влади, ні вона, ні законодавець не дозріли до подібного рішення. І два дні справді мало для того, щоб усвідомити, що продовження реформи важливіше за майбутні вибори.
Понад те, Анатолій Ткачук на сторінках нашого видання практично паралельно зі співавтором висловився на підтримку збереження не тільки районного рівня, а й райрад. «Що більше вогнищ місцевого самоврядування, тим більш збалансована та захищена система».
— Можливо, я вас розчарую, а може, й навпаки. Але і я, і Ткачук по суті кажемо про одне й те саме, — уточнив Юрій Ганущак. — Тому що в Конституції має залишитися норма, яка дозволяє в будь-який момент включити опцію районних рад. У разі наділення їх повноваженнями. Наприклад, коли запуститься система коледжів, як передбачено концепцією розвитку освіти. Або дороги між центрами громад. Райони потенційно заберуть на себе їхній розвиток і утримання. А поки що нам потрібна можливість маневру саме 2020 року. З перспективою розвитку системи управління в Конституції в майбутньому.
То що вибере влада? Компроміс і тимчасову ліквідацію районних рад чи провал голосування за ключову реформу? В ім’я підстрахування у разі програшу партії на місцевих виборах на рівні громад.
За інформацією наших джерел в ОПУ, версія по районах і виборах уже неодноразово обговорювалася як допоміжна у випадку провалу партії на місцевих виборах. «Давайте все залишимо, як є, а потім просто передамо частину повноважень громад районам разом із ПДФО, якщо ми не можемо виграти у Філатова або Кернеса».
Усі статті Інни Ведернікової читайте тут.