«Стадо легче погонять, чем заворачивать»
Владислав Гжегорчик
За два дня до ключевого голосования, которое должно дать старт местным выборам в рамках нового административно-территориального устройства, многочисленные депутаты, эксперты, министры, их замы, кураторы из ОПУ, бизнесмены, феодалы, конституционалисты, правоведы, новоиспеченные лоббисты и пиарщики разного толка, получившие доступ к обсуждению и влиянию на реформу, перестали слышать друг друга.
Реформу разбирают на запчасти. В любой момент, пока не принято постановление, присутствует риск, что чья-то невидимая рука в очередной раз вторгнется в тело реформы и скорректирует карту уже утвержденных громад, границы районов или их будущих полномочий и соответственно финансов. В сложившейся ситуации отсутствия четкой координации между центрами влияния, игроки от местного самоуправления (которые априори антагонисты с Киевом), не доверяя и не понимая, с кем договариваться, и кто в итоге будет принимать ключевые решения, выстраивают свою линию защиты.
За продолжающимися акциями протестов граждан в несогласных с перспективными планами громадах, последовал демарш мэров областных центров. Протестуя против заложенной в реформу уравниловки и понижения своего статуса до обычной громады, мэры буквально отбивают уже полученные в результате реформы деньги и полномочия, а также блокируют укрупнение районов, пытаясь максимально смягчить в будущем контроль со стороны государства. Требуй все и получишь то, что тебе надо. И мэров, успевших сгруппироваться до собственной партии, можно понять.
Понять же, кто в этой истории главный и кто от имени государства отвечает за коммуникацию сторон, ход реформы и ее результат, не представляется возможным. Власть рассматривает реформу как обычный бизнес-кейс, который надо как можно скорее закрыть. Отсюда набранная бешеная скорость и якобы полная прозрачность.
Однако за видимостью демократичного обсуждения — хаос, неопределенность, ориентация на рейтинги со страховкой в виде частичной партизации местных выборов для того, чтобы масштабно зайти в местные органы власти.
При этом ключевые фигуры от «Слуги народа» вполне себе допускают, что голосов на новое районирование действительно может не хватить. Знают они и о том, что в результате страна зависнет на начальной стадии реформы, отдав деньги и полномочия громадам на базовом уровне, но так и не включив механизмы контроля со стороны государства на уровне оптимизированного района и области.
Устойчивый остов государства так и не будет создан. И без того слабый президент утратит последние рычаги влияния на местные власти. Феодализм с уровня региона/района плавно сползет и в громады, где мэр крупного города в условиях паллиатива и незаконченности реформы имеет все возможности стать единоличным хозяином вотчины по сути больше не заинтересованным в продолжении реформы.
Очевидно, именно на этот случай власть параллельно продолжает работу над внесением изменений в Конституцию в части децентрализации, куда собирается заложить весь кейс реформы, включая районных и областных префектов. Однако если монобольшинство окончательно посыплется уже в четверг на голосовании за новое административно-территориальное устройство, то ожидать 300 голосов за Конституцию — иллюзия.
Так почему децентрализация оказалась «без головы» во время движения по одному из самых опасных участков? Что происходит с планом «А» и кто сейчас переписывает Конституцию? Какие результаты принес план «Б» с финальным силовым объединением громад и нарезкой районов? За что на самом деле сражаются мэры, вступившие в борьбу не только с децентрализацией, но и за свои кресла? Что может стать временным компромиссом и дать возможность власти выдохнуть и наконец-то включить голову?
Давайте по порядку.
Почему до сих пор «без головы»?
Когда малопонятный организм с многочисленными вращающимися вразнобой головами настойчиво движется куда-то, у него есть все шансы погибнуть.
Говоря о децентрализации, всегда стоит помнить, что вместе с этой реформой неведомо куда ползет вся страна, систему управления которой мы сейчас на ходу и перестраиваем.
Критикам «несвоевременного эксперимента во время войны» стоит напомнить, что главная цель децентрализации была как раз в формировании прочного скелета государства, благодаря устойчивости и здоровью которого смогли бы нормально развиваться все остальные органы — местного самоуправления.
По мнению авторов реформы, именно в этот сложный для сшивания страны момент крайне необходимо было укрепить прямые связи центра и громад, отдав им полномочия и включив прямые межбюджетные отношения, тем самым политически нивелировать региональный фактор и дать толчок именно экономическому развитию регионов. Потому что только экономически сильные громады и регионы могут уверенно себя чувствовать и защищать суверенитет своей страны.
Однако с институциональной головой изначально не сложилось. Центральный государственный орган с широкими координирующими все министерства полномочиями, как это было в Польше, в каденцию Порошенко создан не был. Тем не менее, у реформы был политический таран, вокруг которого и собрался пул экспертов. Экс-мэр Винницы Владимир Гройсман, хорошо понимающий проблемы местного самоуправления, все предшествующие годы тянул реформу.
Сначала в статусе главы Минрегиона он обеспечил наработку пакета законопроектов, потом, при его спикерстве в парламенте, эти законы были приняты. Включая основной — о добровольном объединении громад. Децентрализация стартовала. А вот став премьером, Гройсман наоборот притормозил. Почему он вдруг бросил свое дитя, вопрос риторический.
Хотя именно в два последних года его премьерской каденции можно было спокойно довести до ума добровольное объединение громад и нарезать районы, чтобы не оставлять начатое новой власти, да еще и под местные выборы. Чего, кстати, настоятельно не рекомендуют делать наши партнеры из Совета Европы и что мы на сегодня, собственно, и имеем. Профильному вице-премьеру Геннадию Зубко, несмотря на его заинтересованность в реформе, априори не хватило политического веса, чтобы лоббировать завершение первого и второго уровня децентрализации своими силами.
Команда Зеленского подхватила и реформу, и концепцию. Здесь нужно отдать ей должное. Однако не обеспечила реформе весомого политического сопровождения. Александр Корниенко быстро ушел в сторону, точнее — в партию. Алена Бабак как-то сразу вступила в борьбу со строительной мафией и была ею повержена. Нынешний премьер Денис Шмыгаль оказался таким способным, что не задержался на посту министра развития территорий и месяца — пошел на повышение. Новый министр Алексей Чернышов, похоже, еще только приступает к изучению вопроса. И ему догнать децентрализацию — это примерно, как ВВП Украины догнать ВВП Польши. Вряд ли министр вложится в свою каденцию.
Тем не менее, у реформы на сегодня достаточно качественное техническое сопровождение. В первых замах министра остался Вячеслав Негода, по сути представляющий пул экспертов-авторов и удерживающий канву реформы. Чего ему это стоит, знает только сам Негода. И, похоже, делиться сейчас своими переживаниями этот высокий чиновник не расположен. Слишком напряженный момент и тут уж или терпи дальше ради дела, или выкладывай всю правду. Но вряд ли Негода после стольких лет работы на реформу рискнет оставить своего шефа Чернышова на произвол судьбы. Задавят.
Публичный соратник Негоды — глава профильного подкомитета Виталий Безгин — взял на себя тактическое лоббирование процесса в парламенте и в прессе. Первое у него получается лучше. Но только до того момента, пока не начинают лупить пушки из ОПУ или из-за спин депутатов, за которыми по обыкновению просматриваются их влиятельные спонсоры.
Черновицкий кейс главы Сокирянской райрады Василия Козака, подмявшего под себя район и громады, тому подтверждение. Вряд ли именно в этом тексте мы будем углубляться в историю обдирания как липки громады Новоднестровска, но фразу одного из лидеров СН упомянем. «За Козаком стоит очень крупная политическая фигура, практически топ-топ. Поэтому там изначально было без вариантов». Так вот, потянув за самые первые ниточки, мы чудесным образом через известный монастырь в селе Банчены не только с усыновленными отцом Михаилом Жаром сиротами, но и с сотнями га земли на подставных лиц, через главных его спонсоров Фирташа с Бойко, а также постоянных гостей Папиева и Новинского вместе с патриархом Кириллом и митрополитом Онуфрием, притопали прямиком к Медведчуку. Стоящий с другого края этого земельного конгломерата советник главы СБУ Ивана Баканова Николай Банчук (выходец из Буковины, как и Папиев с Онуфрием) показался сорняком на фоне этого прекрасного политического разнотравья. И вывод здесь только один: в регионе вместе с церковью заправляет ОПЗЖ и власть не передавила этот клан. И вопрос соответственно тоже один: а кто тогда власть?
Таким образом, каким бы профессиональным контентом ни были наполнены сайт "Децентралізація в Україні" и личная лента Виталия Безгина в Фейсбуке, его с Негодой политического веса не хватает для того, чтобы задать прямой вопрос вот хотя бы герою этого снимка в штатском: а что, собственно, происходит? Не говоря уже о том, чтобы своевременно сказать «нет» всем, кто покушается на реформу. Будь то Медведчук, Киссе или первый заместитель главы ОПУ Трофимов, ответственно подставляющий плечо держателям регионов. А скорее, сам опирающийся на их плечо.
Однако прежде чем уточнить, к чему уже привела и еще может привести бесхребетность власти по отношению к внешним силам, продолжающим вмешиваться в реформу исходя из своих корыстных интересов, стоит понять, что происходит с конституционным процессом, который власть, несмотря на провальный президентский дубль не заморозила, а наоборот достаточно активно педалирует.
К плану «А» через план «Б»
Группа, работающая над Конституцией, добралась до 140 статьи. Ежедневные заседания с некоторых пор переместились в Zoom и открыты для всех желающих обсудить вопрос. «Процесс удалось сделать настолько живым и прозрачным, что к группе ученых из одиннадцати человек, определенной указом президента, периодически присоединяются абсолютно разные люди от власти, министерств, экспертной среды и ассоциаций, которые вставляют свои «пять копеек» на счет будущих правок в Конституцию», — делится впечатлениями один из участников конституционных «посиделок».
«Каждое наше заседание — это как маленькая битва за здравый смысл», — коротко резюмирует происходящее другой из списка одиннадцати.
И борьба, по-видимому, настолько отчаянная, что примеры ее результатов не могут не настораживать. Так, помимо объективного спора о подчиненности префекта, приглашенные «конституционалисты» столкнулись с еще одним неразрешимым вопросом: должен ли избранный голова громады возглавлять исполнительный комитет этой самой громады?
О, Боги…. Это даже не с нуля начинать, а прямо с порога — в здание, где никогда не был. А где утвержденная правительством концепция реформы, товарищи? А? Может кто-нибудь ее все-таки достанет и почитает? Вместе с Хартией местного самоуправления, дабы поберечь время и нервы уважаемых ученых.
Радует в этой истории пока только одно: из проекта изъяты все детали намекающие на Минск. Испытает ли подобное чувство президент Зеленский, зажатый в тиски Минска и Ермака, — вопрос. Но проект собираются оперативно доработать исключительно в интересах децентрализации, чтобы в октябре внести в зал и уже в 2021 году включить в Конституции новую опцию.
Но план «А» — задача максимум, а минимум — согласно плану «Б» лепить, насколько это возможно, будущую модель управления страной законами и постановлениями, чтобы потом — после выборов — уже сконструированная система плавно легла в Конституцию.
Линия обороны мэров
Почему мэры вдруг уперлись в районы? Дело в том, что голосование постановления автоматически наделяет все населенные пункты одинаковым статусом — громады. Будь то областной центр или ОТГ, образовавшаяся из пяти сел. И здесь мэры несут большие потери с двух сторон — экономической и политической.
Очевидно, что идет война за сохранение ста процентов НДФЛ в громадах. Но так как после введения нового административно-территориального устройства областной центр теряет свой привычный статус, то сохранение районных бюджетов предполагает распределение части НДФЛ между громадами и районом. Поэтому в этой точке, по мнению мэров, решить проблему только можно дублем, проголосовав за постановление о районах и внесение изменений в Бюджетный кодекс, где громады должны быть четко зафиксированы в качестве получателя 60% НДФЛ.
Однако заявление Негоды, что правительство разрабатывает законопроект о полномочиях на уровне районов, подтолкнуло мэров к первой нехорошей политической мысли: власть манипулирует ситуацией. И в случае проигрыша выборов в громадах, что в крупных городах вполне вероятно, она опять-таки автоматом перебросит полномочия, а значит, и финансы на уровень районов, выстроив там свою вертикаль. Снова сделав мэров заложниками.
— Поэтому, по нашему четкому убеждению, постановление о районах должно рассматриваться одновременно с изменениями не только в Бюджетный кодекс, но и в закон о местном самоуправлении и государственных администрациях, — уточняет исполнительный директор Ассоциации городов Украины Александр Слобожан. — Чтобы мы точно знали уровень и объем полномочий у районных рад и аппарата районных администраций.
— Но власть и в кулуарах и публично не раз заявляла, что готова сотрудничать с вами в плане НДФЛ и голосовать ваш законопроект с изменениями в Бюджетный кодекс. Однако финансы не единственная ваша проблема.
— Не единственная. Помимо этого, мы просим вывести города областного значения из-под районного уровня. И не надо говорить, что мы хотим назад в совок. Не хотим! Однако есть Харьковский район с населением в 1,7 миллиона человек, а есть район в центре с городом Счастье, где будет проживать чуть более 82 тысяч жителей. А вот скажите теперь, пожалуйста, можно ли выстроить адекватную систему управления, когда у тебя такие разные и по величине, и по мощности районы? И почему в этом случае нелогично наше предложение о выведении городов из районов, которые сами меньше этих городов?
По международной классификации административно-территориальных единиц, район должен состоять из 150 тысяч человек населения. Но тогда как Харьков может быть включен в район? Да он сам является городом-районом! А Днепр? И все другие крупные города областного значения? В ходе реформы никогда не шел разговор о том, что над областными центрами могут быть районы.
— В ходе реформы всегда шел разговор о трех китах децентрализации — деньги, полномочия, ответственность. Мэры не хотят надзора сильного районного префекта?
— Крамольную вещь скажу. Мы говорим о близости руки власти для городов, где эта власть и сидит. Это в основном областные центры плюс Мариуполь. Но если глава ХОГА Кучер, сидящий в Харькове, не может повлиять на мэра, который находится от него на расстоянии вытянутой руки, то как на него сможет повлиять районный префект, который по рангу в два раза ниже губернатора?
— Вопрос не в том, есть ли у губернатора Харьковской области Кучера личные силы повлиять на мэра Харькова Кернеса. Вопрос в остове государства и четко прописанной процедуре такого влияния.
— Над городами областного значения есть ОГА, у которой априори полномочий больше, чем у главы районной администрации. А вы хотите посадить в одно помещение главу области, района и мэра? Чтобы они все мэра контролировали? Зачем такое тройное нагромождение полномочий?
— Вы вообще против субрегионального уровня, как некоторые эксперты, примкнувшие к вашему третьему обращению к власти.
— Мы, конечно, не против государственного скелета, процедуры надзора на уровне района. Это классика баланса между местным самоуправлением и центральной властью. Но только там, где нет наслоения полномочий. Не в областном центре. На самом деле облгосадминистрация никогда не влияла на мэра так, как силовики. Власть всегда использовала и использует этот инструмент для давления.
А в плане общего надзора за решениями громады и мэра, то и сейчас действует достаточно широкое в плане полномочий постановление 1999 года. Но у нас просто очень слабые губернаторы, которые при желании и сейчас могут контролировать местную власть в образовании, медицине или соцзащите. Так пусть действуют! Они же имеют право еженедельно запрашивать у мэра отчеты по форме, которую сами устанавливают.
— Хотите сказать, что сильный губернатор давно бы включил необходимые инструменты?
— Конечно! Мэр проходит горнило борьбы, он первый среди равных, простые случайные люди в кресло мэра не попадают. А губернаторы в своем большинстве — случайные. К тому же с каждым годом все более слабые. Как такой человек может состязаться с мэром, который каждый день руководит министраной.
Решает конфликты с местными элитами и прочими, научился оперировать разными инструментами. При этом таких полномочий, как у наших губернаторов, нет ни у кого. Господа, да вы боги на земле! У вас больше полномочий, чем у президента Франции. Но то, что вы не умеете ими распоряжаться, это ваши проблемы. И они такими останутся, даже если появятся областные и районные префекты. Кстати, самое важное рациональное зерно, которое есть в концепции у Ганущака, — это формирование резерва, отбор и селекция будущих префектов. С соответствующими ротациями по всем регионам страны.
На самом деле сейчас мы закончили реформу, объединив громады принудительно-силовым путем. Это постановление попадет в ЦИК, и комиссия на его основании обязана назначить выборы именно в такой конфигурации. И это на местах еще никто не осознал. Но скоро начнется кавардак с управлением общей собственностью. В парламент подан законопроект №3651, где речь идет о реструктуризации районного звена. Хотя реально по полномочиям у районов не остается ничего, кроме управления совместным с громадами имуществом на переходный период.
Но есть еще один путь, который мог бы сбалансировать ситуацию. Правда, он на грани фола, как, впрочем, и вся реформа. Верховная Рада может просто не назначить местные выборы в районные рады. В таком случае произошло бы определенное взаимное движение по доверию сторон. И мы начали бы уже обсуждать не районы и возможные поствыборные маневры власти, а объем полномочий тех же самых префектов и урядников. Так можно разблокировать реформу.
— А если нет?
— Мэры будут бороться за себя. Потому что они не хотят возобновления давления центра и Минфина, жаждущего реванша и возвращения очереди просителей в приемной под Новый год. Вы на самом деле думаете, что мэр, пребывая во всем этом хаосе, верит в справедливое око царево? Да он знает, что из его города скоро снова просто начнут качать деньги. И, конечно, мэры начинают укрепляться! Чтобы сохраниться и удержать свои города. А в такой ситуации, знаете ли, все средства хороши, — заключил Александр Слобожан.
— Плюс изменение избирательного законодательства и партизация местных выборов, — вступает в заочную дискуссию первый заместитель главы Всеукраинской ассоциации громад Иван Фурсенко. — Если бы было так, как прописывалось ранее в концепции реформы и рекомендовалось основными западными стейхолдерами, что районные и областные рады формируются исключительно по мажоритарному принципу, представляя общие интересы громад, то мэры областных центров чувствовали бы себя спокойнее. Есть мэр города, у которого 24 своих депутата, четыре районных и два областных. И он понимает, что четверо отстаивают интересы в районе, а двое в области. Тогда нет антагонизма.
— Но уже в 2015 году районы и области избирались по политическому признаку.
— И что? Именно поэтому базовый уровень местного самоуправления сегодня их не воспринимает. Потому что очень много случаев, когда от большой громады нет ни одного депутата ни в районной, ни в областной раде. Их просто не было в проходной части партийных списков. Как, к примеру, сейчас в Черниговской облраде нет ни одного депутата от Чернигова.
По новому Избирательному кодексу, громады до 90 тысяч жителей вне политики. Районы и области — в политике. Однако две недели назад парламент в первом чтении принял поправку и опустил планку политики в громадах до 15 тысяч. Сейчас же поданы предложения, где речь идет уже о 10 тысячах жителей. Это поправки нардепов Крулько («Батьківщина»), Корниенко (СН) и Батенко (группа «За майбутнє»). То есть политика придет и в маленькие сельские рады. Власть хочет заполитизировать абсолютно все. Многие сегодняшние постоянные депутаты, к которым привыкли люди, уже не смогут баллотироваться, потому что все места в партийных списках заняты.
Поэтому на ситуацию нужно смотреть в комплексе. Невозможно рассматривать постановление о новых районах отдельно от выборов. Если бы мэр знал, что в райраде и горраде будут его люди — громада, а не партия, — он бы не боялся никаких районов и райрад. Но здесь придут «слуги народа» и начнут диктовать условия. А власть им оперативно поможет законами. Если бы не было политики, то и одну больницу строили бы в городе и для города, и для района. Но раз включается политика, то есть опасения.
— Цель какая?
— Любыми средствами взять большинство на всех уровнях либо в тех городах и областях, где нет своих проходных кандидатов, продать свою франшизу. Они уже прописали в поправках, что кандидаты в мэры и депутаты могут представляться не через партийный съезд, а областной ячейкой. Если нет ячеек базового уровня, все решит область. А область имеет партийных кураторов. Все очень легко формировать. И в этом заинтересованы все политические силы парламента.
Линия экспертов
Юрия Ганущака вежливо попросили из числа консультантов профильного комитета и большинства экспертных групп за слишком независимую позицию, а Анатолий Ткачук сегодня реализует свое право быть услышанным исключительно через статьи и видеообращения с собственной дачи. Однако именно эти два эксперта вместе с Вячеславом Негодой, по сути, представляют линию реформы, которая заложена в официальную утвержденную правительством концепцию децентрализации. Нравится это кому-то или нет, но это факт. Если концепция будет пересмотрена, то с них будет снята ответственность за судьбу их детища. А пока — ответственны даже в опале.
Речь, как мы уже сказали, о сшивании страны и трех китах, на которых должна держаться реформа, — полномочиях, финансах и ответственности. И если с финансами и полномочиями почти определились на первом этапе реформы, то система ответственности как раз должна формироваться на втором (районном) и третьем (региональном) уровнях.
Идея сильного районного префекта принадлежит Ганущаку. Как и вывод всех громад на один уровень, поэтому логичным и отнюдь не приглашенным оппонентом главе АГУ Слобожану может быть только Ганущак.
— Конечно, АГУ имеет свой естественный интерес, главный из которых — государство отдельно, мы отдельно, — по традиции категорично вступает в диалог директор Института развития территорий Юрий Ганущак. — Феодализм действительно опускается на уровень конкретной громады, прежде всего областного центра. Главное для мэров сегодня — закапсулировать это состояние, купив при этом правоохранительную систему и суд.
Избираться на пять лет, председательствовать на заседании рады, иметь право вето на ее решения, вплоть до роспуска, если рада заупрямится — любой диктатор позавидует. Чтобы это сломать и не дать здоровым чувствам мэров превратиться в нездоровые, нужен эффективный контроль. Он может быть только со стороны органа, который не включен в систему перераспределения ресурсов внутри. Чтобы его не купили те же мэры, у которых немеряно денег после фискальной децентрализации. И в этом смысле мэры прекрасно понимают, что областной уровень у них под пятой. А вот на уровне района может случиться очень небезопасный префект. Потому что по полномочиям он будет сильнее областного. И на него не сможет наехать областная рада, заложником которой является губернатор все еще возглавляющий ее исполнительный орган.
И заметьте, маленькие громады не возражают против районов потому, что еще не вкусили сладкий плод безнаказанности. Контроль над мэром со стороны такой громады намного сильнее, нежели в миллионнике. Где и политика, и воровство. Кроме того, к полномочиям префекта, как и нынешнего главы РГА относится взаимодействие с органами местного самоуправления, фактически юридическое сопровождение. А для маленьких громад содержать квалифицированную юридическую службу накладно, да и сложно найти соответствующие кадры.
Плюс — мэры традиционно не хотят контроля со стороны политических органов. Поэтому акцентируют внимание на партизации местной кампании. Однако я считаю, что брать ответственность за происходящее в громадах нужно именно партиям. В ЕС мэр обязательно представляет партию, обеспечивая тем самым необходимую связь между местной и государственной политикой. С другой стороны — партия никогда не поддержит проходимца.
— Вот это безосновательное с вашей стороны утверждение. Однако, не более чем другое, которое стало настойчиво звучать в медиа из уст прибившихся к реформе экспертов. Районный уровень не нужен вообще?
— Эти утверждения не имеют ничего общего с реформой. Ведь именно через районный уровень возможно глубокое проникновение государства на свои территории. Это прямые административные связи центра и районов. И когда префектов 100, а не 490, то они сильные и государству легче удерживать свой скелет. Если же районов останется много, как сейчас, то они будут слабыми. Ну, а уничтожение этого уровня для государства смерти подобно. Поэтому все эти лжедискуссии — просто способ продвижения в политике дилетантов за счет затаптывания ногами предшественников. Идолы должны быть повержены. Но эти люди не понимают, что реформа еще не закончена, а только начинается.
— Даже сейчас есть постановление о полномочиях местных государственных администраций по контролю. Почему же они ими не пользуются?
— Глава АГУ лукавит. Можно прописать право и не прописать процедуру. Предположим, мэр нарушил закон. Голова ОГА обратился в суд. Судья открывает Процессуальный кодекс и спрашивает: а каков твой личный интерес в этом иске? Потому что так гласит закон. А губернатор должен обращаться в суд именно с учетом публичных интересов. Чего в законе нет.
— Почему тогда нельзя сначала принять все законы, распределить полномочия, обозначив конфигурацию всей системы управления как того требует АГУ?
— Классический способ заболтать тему. Вытянуть из кармана тезис против которого не попрешь. Цель — управляемый хаос, когда ты остаешься единственным островком стабильности. Но, господа, есть концепция. Там вся архитектура реформы.
— Но нет доверия. Главы области, района и города в одном здании. И правда, зачем это троекратное нагромождение?
— Здесь стоит разделить модели, которые мы выстраиваем до внесения изменений в Конституцию, и после. В Конституции областной префект автоматически станет префектом центрального повита/района. Поэтому там будет только один надзирающий за законностью принимаемых горрадой областного центра решений. В этом смысле никаких проблем нет.
А теперь текущий момент. Он сложнее. В нынешних условиях, когда районный уровень остался практически без полномочий, но с райрадой, последняя будет слабой, а глава райадминистрации — сильным. И поэтому на него можно возложить контроль над городами. А вот на голову ОГА, как я уже сказал, — нельзя. Потому что присутствует конфликт интересов. Губернатор возглавляет исполнительный орган облрады, который полностью контролируют местные элиты. Поэтому контроль со стороны главы ОГА будет неэффективным.
Здесь скажу важное: если нет изменений Конституции, то наилучший на сегодня вариант — не выбирать районные рады вообще и при этом уже сегодня получить чистого префекта на уровне района. И тогда мы завершаем реформу, отбирая у областного уровня максимум государственных полномочий. А ОГА даже без внесения изменений в Конституцию (что вполне может случиться) превращаются в исполнительный орган областной рады. (Здесь стоит обратить внимание читателя на очевидный факт совпадения позиций Ганущака с АГУ и возможный компромиссный вариант. — И.В.)
— Но при этом остается ключевой вопрос: кто контролирует решения областной рады?
— Должна быть создана специальная инспекция при Минрегионе. Как КРУ. Понятно, что конституционно эту функцию захочет взять на себя президент, но я бы не хотел, чтобы так было. Не царское это дело.
— Возвращаясь к укрупненным районам. В Харьковском районе после реформы будут жить 1 миллион 700 тысяч людей. А в районе с центром в городе Счастье — 80 тысяч. При нынешнем административно-территориальном делении существует 20-кратный дисбаланс по промышленности и четырехкратный — по сельскому хозяйству между районами. А потом Харьковский район будет мощнее других в 100 и больше раз. Конечно, это выглядит странно.
— Диспропорции и сейчас между областями колоссальные. Разница между Тернопольской и Днепропетровской областью по ВВП — в 18 раз. Но мы пошли другим путем, распределив районы по группам. И диспропорции внутри групп районов будут очень маленькие. Таких групп три — мегарайоны вокруг областных центров и очень больших городов (их до 30), группа «золотого сечения» вокруг городов свыше 50 тысяч (до 50) и все остальные. Их очень легко будет сравнивать по экономическим и другим показателям, избегая вечных рассказов об особенностях и уникальности, а значит и о преференциях.
— Какой основной риск, если парламент не проголосует постановление о новом административно-территориальном устройстве?
— Хаос. Деньги и полномочия уже в громадах, но без четкого механизма ответственности перед громадой и государством. Формально Кабмин может обратиться в ЦИК с утвержденным планом громад, и ЦИК назначит там выборы. А также выборы в райрады 490 районов. Это — куча денег на их содержание, которых у государства нет. Мы не сделаем полноценные органы управления и все останется так, как есть. При этом АГУ будут обвинять в том, что не пошел второй уровень реформы. Тем не менее, соседствующие с крупными городами громады окрепнут и в этом очевидный и неоспоримый плюс даже такой безнадежной ситуации.
На пересечении компромисса
Итак, очевиден компромисс четверга: вместе с постановлением о новых районах и изменениями в Бюджетный кодекс нужно голосовать проект постановления о местных выборах. Куда не вносить районные рады. Тем более что районники уже давно распрощались со своими полномочиями. Районная элита не хочет баллотироваться в районы, где практически нечего делить. Остался фантом.
Однако, судя по заявлениям причастных к реформе людей от власти, ни она, ни законодатель не дозрели до подобного решения. И два дня действительно мало для того, чтобы осознать, что продолжение реформы важнее предстоящих выборов.
Более того, Анатолий Ткачук на страницах нашего издания практически параллельно с соавтором высказался в поддержку сохранения не только районного уровня, но и райрад. «Чем больше очагов местного самоуправления, тем больше сбалансирована и защищена система».
— Возможно я вас разочарую, а может и наоборот. Но и я, и Ткачук, по сути, говорим об одном и том же, — уточнил Юрий Ганущак. — Потому, что в Конституции должна остаться норма, позволяющая в любой момент включить опцию районных рад. В случае наделения их полномочиями. Например, когда запустится система колледжей, как предусмотрено концепцией развития образования. Или дороги между центрами громад. Районы потенциально заберут на себя их развитие и содержание. А пока нам нужна возможность маневра именно в 2020 году. С перспективой развития системы управления в Конституции в будущем.
Так что выберет власть? Компромисс и временную ликвидацию районных рад или провал голосования за ключевую реформу? Во имя подстраховки в случае проигрыша партии на местных выборах на уровне громад.
По информации наших источников в ОПУ, версия по районам и выборам уже не раз обсуждалась как вспомогательная в случае провала партии на местных выборах. «Давайте все оставим как есть, а потом просто передадим часть полномочий громад районам вместе с НДФЛ, раз мы не можем выиграть у Филатова или Кернеса».
Все статьи Инны Ведерниковой читайте здесь.