Непідписання угоди про асоціацію з ЄС у Вільнюсі стало найбільшою зовнішньополітичною поразкою за всю історію України. Більшою, ніж навіть ненадання Україні Плану дій щодо членства під час саміту НАТО в Бухаресті. Тоді принаймні було збережено всі правила великої геополітичної гри: намагання України отримати членство в НАТО, підтримка її зусиль з боку США і кількох союзників, активна протидія цьому з боку Росії - прямо або всередині НАТО, через її симпатиків у цьому питанні на кшталт Німеччини. Держави з різними позиціями зійшлись у протистоянні. Консенсусу щодо звернення України досягнуто не було. Сторони погодились із формулюванням на зразок "одного дня Україна стане членом НАТО", яке бодай для пристойності дало всім змогу зберегти обличчя. І повернулися з Бухареста - хто з відчуттям поразки, хто - перемоги, та головне - усі із власною зовнішньою політикою і, передусім, зі збереженням власної суб'єктності на міжнародній арені.
Шлях, який сторони пройшли до непідписання угоди про асоціацію, якісно інший. Те, що трапилося, несе в собі значно більші загрози для нашої країни, ніж просто фінансові втрати чи недосягнення мети, визначеної і погодженої на всіх рівнях процесу ухвалення рішень у нашій державі. Рішення уряду України від 21 листопада 2013 р. створює загрозу збереженню за Україною головного атрибута незалежної держави та рівноправного члена міжнародної спільноти: міжнародної правосуб'єктності та договороспроможності, здатності самостійно визначати, провадити й захищати власну зовнішню політику.
Міжнародні угоди за своїми коротко- або довготерміновими наслідками для кожної зі сторін можуть мати дуже різний характер - бути добре збалансованим і взаємовигідними або ж незбалансованими і вигідними в той чи інший період часу лише одній стороні. У сучасному світі однозначно визначити переваги або втрати досить складно - з огляду на комплексність, а часто різновекторність інтересів усередині кожного з суспільств, які представлені державою у переговорному процесі, на швидкозмінність міжнародної економічної та політичної ситуації, умовність тих чи інших переваг у той чи інший період часу. Умови міжнародних угод можуть зумовити прибутки одного підприємства сьогодні, але обернутися втратами всього суспільства завтра, і, навпаки, висока ціна на енергоносії може забезпечити високі соціальні стандарти сьогодні, але ввести економіку в стагнацію і погіршити соціальні стандарти завтра.
У багатьох аспектах Угоду про асоціацію справді складно назвати найвигіднішою з усіх угод, які були укладені українською стороною за останні 20 років. Спроможність України виконати у визначені терміни низку положень угоди більш ніж сумнівна, про її євроінтеграційний потенціал можна серйозно дискутувати.
У 2003-му обговорювалося, що нова угода має базуватися на Стратегії інтеграції України до ЄС, що чітко передбачатиме необхідність набуття Україною членства в ЄС. У цьому разі майбутню угоду можна було розглядати як передвступний інструмент. Однак, попри Помаранчеву революцію, ЄС почав сигналізувати про неготовність включити посилання на європейську перспективу, а запропонував угоду з основним елементом у вигляді поглибленої ЗВТ (об'єктивно більш зручної для сильнішого партнера - тобто ЄС).
У цій ситуації слід було чітко визначити кінцеву мету відносин - членство або рівноправне партнерство (наприклад, подачею заявки на вступ до ЄС і одержання тієї чи іншої відповіді ЄС), щоб потім починати переговори. Адже це дві абсолютно різні угоди - угода між двома рівними торговельними партнерами і євроінтеграційна угода, за якої одна сторона бере на себе величезні зобов'язання взамін можливості стати повноправним членом іншої.
І взагалі, угода - це формальна фіксація згоди сторін щодо розвитку співробітництва. І якщо така згода є, то форма її фіксації й назва - річ другорядна: низка країн вступила до ЄС узагалі без угоди про асоціацію.
Однак українське політичне керівництво (і уряд прем'єр-міністра Януковича, і уряд прем'єр-міністра Тимошенко за часи президентства В.Ющенка) ухвалило політичне рішення провести переговори з ЄС без домовленості стосовно мети угоди. Протягом п'яти років переговорного процесу і переговорникам, і політичному керівництву було добре відомо і про видалення з тексту угоди посилання про європейську перспективу, і про обсяг зобов'язань щодо приведення наших стандартів до стандартів ЄС, і про погоджені квоти й перехідні періоди, і про параметри фінансових зобов'язань. Як і про ціну адаптації директив ЄС, про незбалансований характер поступок, про можливість усе ще змінити окремі проблемні питання або негайно розпочати підготовку для їх упровадження. Наприклад, на експертному рівні з боку ЄС висловлювали розуміння необхідності виділення додаткових коштів на приведення нашої енергетики до екологічних стандартів ЄС і підтримували ідею проведення відповідної донорської конференції.
Але з міркувань політичної доцільності жодних додаткових умов тоді ні М.Азаров, ні інші високоповажні урядовці не порушували. Хіба що К.Грищенко надіслав керівникам ЄС кілька листів про те, що угода недостатньо збалансована і що її впровадження вимагає інструментів та обсягів допомоги, порівнянних із тими, що надавалися країнам-кандидатам. Однак 2011 р. перший віце-прем'єр-міністр А.Клюєв погодив усі проблемні питання, які тепер так атакують критики угоди. Переговори завершилися і 2012 р. угоду було парафовано.
Актом парафування всі дискусії щодо тексту, умов, зобов'язань у рамках угоди завершуються. Адже парафування є міжнародно-правовим актом, який свідчить, що узгоджений текст договору є остаточним і прийнятним для обох переговорних сторін. У міжнародному праві парафування часто називають попереднім підписанням, оскільки після нього текст не може бути змінений навіть за згодою між уповноваженими. Парафування дозволяє сторонам уникнути можливих спорів і непорозумінь щодо формулювань положень договору, а також використати час до підписання для виконання виключно технічних функцій - перекладу тексту іншими мовами, мовного звіряння, виправлення друкарських помилок тощо.
А головне - після парафування переговори вважаються повністю завершеними. Все, крапка! Виправили недогляди, підготували урочисті виступи, ручки, шампанське - і підписали. Коли в грудні 2012 р. ЄС висловив позицію щодо необхідності виконання додаткових умов для підписання угоди, українська сторона могла цілком обґрунтовано від них відмовитися - і з міжнародно-правового погляду була би абсолютно права! Інша річ, що вимоги ЄС мали під собою зрозуміле політичне підґрунтя, були офіційно сприйняті українською стороною як справедливі й узяті до виконання. Вимога щодо прогресу у розв'язанні проблеми вибіркового правосуддя - слушна. Проте прив'язка до долі однієї особи - доволі штучна. Якщо б це залишилося єдиним питанням, і ЄС відмовився через це від підписання - тоді саме на ЄС лягла б уся відповідальність за сумнівне у правовому і хибне у політичному плані рішення не підписувати угоду у Вільнюсі. Автор статті і багато експертів були абсолютно впевнені, що ЄС погодився б в останній момент на підписання навіть за незначного прогресу в цьому окремому питанні. Надто далеко сторони вже зайшли, надто багато вже було поставлено на терези!
Однак рішення КМУ від 21 листопада призупинити процес підготовки до укладання угоди кардинально змінило ситуацію. У радянському правознавстві було дуже вдале визначення поняття процесу укладання міжнародного договору: це узгодження волі держав щодо змісту правила поведінки та визнання цього правила як юридично обов'язкового. Рішення КМУ не лише суперечить логіці й змістовому наповненню погоджених правил поведінки, а й поставило під сумнів наявність волі України їх визначити.
Для того щоб виступати суб'єктом міжнародного права, діючі особи (у нашому випадку - держави) повинні мати певні риси, до числа яких належать здатність виробляти, виражати й реалізовувати автономну волю, брати участь в ухваленні норм міжнародного права і діяти згідно з ними. Тобто держава формує свою переговорну позицію відповідно до власних цілей та інтересів і реалізовує її у процесі переговорів. Якщо держава говорить, що її влаштовують результати переговорів, завершує переговори і парафує текст, цим вона визнає, що її влаштовує рівень реалізації у тексті угоди її переговорної позиції. Якщо ж держава після цього раптом, за тиждень до підписання, заявляє, що на неї тиснуть, а для підписання їй потрібні додаткові кошти, то у всіх партнерів - і друзів, і ворогів - виникають запитання: а чи справді ця держава здатна виробляти, виражати й реалізовувати автономну волю? Чи справді вона є самостійним суб'єктом міжнародного права? Може, це якась нова форма протекторату чи залежна територія, на яку натиснули, - і вона не захищається, а бере під козирок?
Адже всім добре відомо, що в разі зміни обставин незалежна держава має тисячу і один законний спосіб відтягувати набрання чинності підписаною угодою або навіть призупинити виконання угоди, що вже набрала чинності. Вам треба рік для підготовки? Та без проблем! МЗС чи уряд можуть роками не подавати підписану угоду на ратифікацію в парламент. І навіть якщо вони, несвідомі, все таки подали невигідну угоду в парламент, то парламент може її десятиліттями розглядати, перш ніж ратифікувати. Або й не ратифікувати. Все - у рамках міжнародного права, без дискредитації імені держави Україна. Жодних часових обмежень для ратифікації не встановлено, затримки з ратифікацією є звичайною міжнародною практикою у взаємоприйнятний спосіб іще щось виторгувати. Ратифікація може тривати чотири роки, як це було з УПС Україна-ЄС. Договір про державний кордон з Білоруссю ратифікували 13 років, а потім іще три роки передавали ратифікаційні грамоти - всього 16 років! Є випадки й набагато тривалішого періоду ратифікації - до 40 років! І якщо нам потрібен час, щоб краще підготуватись, і не дуже хочеться документ ратифікувати (хоча інша сторона, навпаки, дуже цього хоче) - без проблем. Ми пояснюємо, наскільки парламент перевантажений роботою, які там складні процедури, які егоїстичні певні групи депутатів, однак якщо отримаємо нові кредити, аби заспокоїти критиків і краще підготуватися до впровадження угоди, тоді ратифікуємо. Така наша позиція, і нічого тут не поробиш. Можна і рік, і два так торгуватися, не збурюючи при цьому власне суспільство і не виглядаючи неадекватно у світі. Хоча навіть і після ратифікації гра далеко ще не закінчена. Можна, як у згаданому випадку з братньою Білоруссю, ще роками просто ховати й не передавати ратифікаційної грамоти, якою іншу сторону повідомляють про завершення ратифікації. І передати лише тоді, коли нарешті на заводі "Норд" точно поміняють усі шуруповерти на євростандартні!
Перенесення підписання парафованого тексту у світовій практиці трапляється, і завжди це виключно політичний, а не правовий крок. Іноді такі тексти так і залишаються непідписаними, і це серйозний удар по взаємній довірі та взаємоповазі сторін, підстава для серйозного переосмислення всього комплексу взаємовідносин, місця і ролі партнера, адекватності того сприйняття партнера, на основі якого велися переговори. Адже весь переговорний процес базується насамперед на довірі і сприйнятті партнера як такого, що має позицію і здатність її дотримуватися, а не змінювати залежно від кількості коштів на поточному рахунку чи стану відносин з третіми країнами.
Тому наші партнери в ЄС і за його межами сприйняли рішення КМУ саме як виключно політичний крок. Ми не вестимемо тут мову про форму, в якій уряд ухвалив відповідне рішення, хоча вона була некоректною, поза межами компетенції КМУ, з ознаками порушення ч. 3 ст. 108 Конституції, ст. 3,5,6,7 Закону про міжнародні договори, ст. 20 Закону про Кабінет Міністрів України тощо. Ми не будемо дискутувати, чи коректно взагалі говорити про таке поняття, як "призупинення процесу підготовки про підписання", про використання для цього такого типу документа, як розпорядження КМУ, про зміст обґрунтування рішення питаннями національної безпеки та необхідності "формування належного рівня внутрішнього ринку, який забезпечував би паритетні відносини між Україною та державами - членами Європейського Союзу" (останнє можна тлумачити як відмову від євроінтеграції на найближчі 20 років). Можна на це заплющити очі, як і на правові підстави інших рішень уряду, наприклад щодо зміни назви угоди про асоціацію без відповідних повноважень президента, у формі протокольного рішення КМУ (хоча хто може гарантувати, що таким самим рішенням завтра поміняють не три слова в угоді, а лише одне, наприклад "Європейський" на "Євразійський").
Це, як і вся угода про асоціацію, за нинішніх умов видається другорядним. Головним є інше. Договороспроможність - це здатність держави вступати у договірні відносини й виконувати їх умови завжди, а не тільки коли це вигідно. Суверенітет - це здатність не лише збирати податки й витрачати бюджет, а й захищати країну у випадку зовнішньої загрози чи тиску.
Не знаю, чи усвідомлював це Кабінет Міністрів, але своїм рішенням він поставив під сумнів наявність у нинішній Україні обох цих атрибутів. І наслідки для міжнародного іміджу країни, її місця на міжнародній арені, для сприйняття зовнішньої політики України (відтепер у ній сумніватиметься кожен наш закордонний партнер) не завершаться самітом у Вільнюсі. Відновити сприйняття держави як договороспроможної, прогнозованої країни, з якою можна сідати за стіл переговорів і про щось домовлятися, буде непросто, і станеться це нешвидко. Вірити, що країна, яка так кинула ЄС, не кине й інших партнерів, буде дуже важко.