Проект змін до Конституції, що передбачає децентралізацію влади, розглянуть наступного тижня. Спікер Володимир Гройсман прогнозує: документ буде попередньо схвалений Верховною Радою, після чого вирушить на експертизу в Конституційний суд.
Чи збере законопроект №2217а, внесений Петром Порошенком, 226 депутатських голосів? Швидше, так. Стриманий оптимізм, висловлений із цього приводу і очільником держави, і головою парламенту, обґрунтований. Побіжне опитування народних обранців це підтверджує. Одні щиро вважають документ цілком прогресивним. Інші налаштовані відносно критично, проте не настільки, щоб із такого "незначного" приводу ставити під сумнів горезвісну "єдність" коаліції. Треті виправдовують легковажне ставлення до цього голосування тим, що "воно однак нічого не вирішує: для остаточного затвердження восени знадобиться 300 голосів, а їх поки що немає". Відзначимо слова "поки що", вжиті п'ятьма співрозмовниками.
Нарешті, є ті, хто проти цього законопроекту, але налаштовані голосувати "за" під тиском обставин. Під обставинами слід розуміти тиск президента і різних західних інституцій, що дружно посилаються на Мінські угоди, в яких згадані і конституційно закріплена децентралізація ("з набранням чинності до кінця 2015 року" - цитата), і "ухвалення постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей (…) до кінця 2015 року" (ще одна цитата). Ще в лютому я звернув увагу на дивне словосполучення "постійне законодавство". Законодавство постійністю не відзначається. Сьогодні закон прийняли, завтра - змінили, післязавтра - скасували. Відносно непорушна у правовому полі хіба Конституція. Чи не на неї натяк? "Не фантазуйте", - махали на мене руками учасники процесу, до яких я звертався по уточнення.
Фантазія набула реальних обрисів - у проекті конституційних змін, внесених у парламент президентом, записано: "особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом".
Тоді ж (узимку) звернув увагу ще на одну особливість Мінських домовленостей. Із 13 пунктів угод тільки один, 11-й, має залізобетонну часову прив'язку. Той самий, у якому йдеться про конституційно закріплену децентралізацію та "особливий статус окремих районів". Термін - кінець 2015-го.
Українські політики й дипломати неодноразово відзначали, що виконання пунктів угоди має послідовний характер, і наша держава не зобов'язана дотримуватися 11-го до реалізації зобов'язань, закріплених у перших 10-ти. Але, як з'ясувалося, так думали тільки в Києві. Дуже скоро виявилося, що не тільки в Москві, Донецьку, Луганську, а й у Брюсселі, Берліні, Вашингтоні думали інакше. Західні політики і дипломати, починаючи з травня, стали наполягати (неофіційно, потім - публічно), щоб вітчизняна влада вже бралася виконувати записане в 11-му пункті. Позавчорашня заява генсека РЄ Турб'єрна Ягланда - найсвіжіше того підтвердження. Українська сторона намагалася наполягати на власному прочитанні Мінських угод, але її щоразу відсилали до першоджерела. Що там записано? До кінця 2015-го? Тож і будьте люб'язні… І ми відповіли законодавчою люб'язністю.
Риторичне запитання: якщо Мінськими угодами передбачалася послідовність реалізації плану з урегулювання (як мене запевняли одні), або якщо цей план був усього лише спробою виграти час, і його не мали наміру виконувати (як запевняли інші), - навіщо в тексті поставили чіткі дати?
Інше риторичне запитання: хто міг уповноважити Київ (хто б його не представляв) брати на себе зобов'язання, що суперечать Конституції? Згідно з чинним Основним Законом, ніхто нікому не мав права обіцяти якесь особливе самоврядування. А зобов'язання змінити Конституцію (хто б його не давав) прямо суперечить 5-й і 19-й статтям КУ і, м'яко кажучи, не комутується з процедурою, описаною у XIII розділі. Кому не лінь, прочитайте. Там усе доступно написано.
Та що таке Мінські домовленості, обуриться скептик? Під ними що, стоїть підпис президента? Вони ж не мають юридичної сили! Не мають. Але наша влада послідовно наповнює їх. Верховна Рада (з порушенням Конституції і законодавства) ухвалює Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування…", президент вносить у парламент закон про внесення змін до Конституції, в яких чітко відбиті вимоги 11-го пункту Мінських угод. Не чекаючи виконання попередніх десяти. Члени Конституційної комісії не соромлячись називали Мінські домовленості "ганьбою", "папірцем" і "сміттям". Після чого майже одностайно проголосували за текст, у якому згадуються "донбаські особливості".
Президент (чийого підпису під Мінськими угодами немає) постійно на них посилається. Зокрема, 27 червня в інтерв'ю каналові "Інтер" та 1 липня на брифінгу. "Україна взяла на себе зобов'язання у рамках Мінського процесу і виконала щодо особливого режиму місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", - цитата. І ще кілька…
"Для того, щоб уникнути якихось тлумачень стосовно особливого режиму місцевого самоврядування, наскільки мені відомо, Конституційна комісія запропонувала в перехідних положеннях відбити, що режим місцевого самоврядування на території окремих районів Донецької та Луганської областей визначається законом… Таким чином, і конституційне врегулювання цього питання, на мою думку, після голосування змін до Конституції у Верховній Раді буде завершене… Жодного тиску на Україну, українську владу або на мене особисто немає й не може бути", - це з інтерв'ю "Інтеру".
Конституційні зміни "не нав'язувалися Україні ззовні... Політичним силам і експертам, які працюють у Конституційній комісії, ніхто нічого не може нав'язати, і я в тому числі", - це з виступу на брифінгу.
У початковому проекті конституційних змін згадки про "особливий порядок самоврядування" не було зовсім. Потім відповідний пункт з'явився, але без прив'язки до конкретних територій. Потім з'явилася згадка про Донецьку й Луганську області. В останній момент члени Конституційної комісії запропонували, щоб такий специфічний закон мав запобіжник і ухвалювався конституційною більшістю, як і Основний Закон. Цю норму з проекту викреслили. Кілька членів КК підтвердили, що зазначені зміни вносилися з ініціативи представників Банкової. "Політичним силам і експертам, які працюють у Конституційній комісії, ніхто нічого не може нав'язати, і я в тому числі"…
Уже після того, як проект був схвалений КК, кілька її членів запропонували президентові вилучити згадку про "особливий порядок" із конституційного законопроекту і перенести її у спеціальний закон про порядок введення конституційних змін у дію. Ключова деталь. Конституційна комісія - дорадчий орган. Проект, схвалений нею, - тільки пропозиція. Президент - суб'єкт законодавчої ініціативи. Він має право використати запропонований варіант, вилучити з нього чи вписати у нього будь-які норми, написати власний проект. Представники дорадчого органу ввічливо порекомендували повноцінному суб'єктові законодавчої ініціативи прибрати з проекту конституційних змін згадування про закон про особливий порядок самоврядування. Президент цього не зробив.
Конституційна комісія не є офіційним автором проекту
№ 2217а, внесеного 1 липня в парламент, вона не має права на таке авторство. Ініціатором законопроекту і суб'єктом законодавчої ініціативи офіційно значиться президент України Петро Порошенко. Це його проект конституційних змін. І його проектом пропонується "особливий порядок самоврядування" в Конституції.
"Але ця згадка не міститься в "тілі" Конституції. Це ж усього-на-всього перехідні положення, вони не конституюють таку норму", - поширене експертне судження. Відсилаю до практики Конституційного суду. КС, розглядаючи будь-які проекти конституційних змін, завжди оцінює конституційність усіх положень проекту, у тому числі перехідних і (або) прикінцевих положень, якщо такі є. Що, згідно з логікою
159-ї статті КУ, означає - перехідні або прикінцеві положення розглядаються судом як можливі зміни Конституції…
Як ми пам'ятаємо, Петро Олексійович згадував, що жодного тиску ззовні не було. А як бути з рішенням Венеціанської комісії (в якому пропонувалося "узаконити" спецстатус територій у Конституції), публічними заявами німецького міністра закордонних справ, генсека Ради Європи et cetera? Ах так, звісно, це рекомендації. Тоді процитуємо члена Конституційної комісії Ігоря Когута. Відповідаючи на брифінгу у "Главкомі" на запитання, чому норма про статус з'явилася в перехідних положеннях проекту і чому не зберегли "запобіжник" про 2/3 голосів, він сказав: "Тиск (виділено мною. - С.Р.) "Мінська", і не тільки Росії, а й, очевидно, інших партнерів позначився на остаточній формулі". Були і жорсткіші заяви, але я навів слова людини, яку важко запідозрити в опозиційності, і вже тим більше звинуватити в підігруванні Кремлю. "Жодного тиску на Україну, українську владу чи на мене особисто немає і не може бути"…
Конституційна комісія, на жаль, переклала відповідальність за суперечливу норму на президента. Знаю, що багато з людей, не згодних із нею, проголосували за проект, сподіваючись переконати гаранта вилучити положення про "особливий порядок" перед подачею до Ради. Мовляв, ми радимо - вносить він. Президент тепер перекладає відповідальність на парламент. Він вніс - голосувати Раді. Яка буде відповідь депутатів? Сподіваюся, вони не стануть розглядати конституційний законопроект як закон про "особливий порядок". З вимкненим табло. І не стануть виправдовуватися, як після "кредитного" закону, - ну не побачили, за що голосували.
Чим небезпечне згадування про особливий статус у Конституції? Це не Мінські угоди і навіть не закон. Це конституйоване зобов'язання.
Чим небезпечний спеціальний статус бунтівних територій? Перелік довгий. Зупинимося на трьох чинниках. Економічний: це зобов'язання фінансувати фактично непідконтрольні території за кошти держбюджету, причому йдетьсяпро захищені статті. Тобто зменшувати обсяг виплат не можна. Поки що в законі саме так. Як мінімум, закон необхідно переглянути. Психологічний: люди, котрі розпорювали животи тим, хто ризикував підняти національний прапор, - не сядуть у в'язницю, а отримають додаткову владу, бюджетні кошти, вбивць легалізують як "народну міліцію". Чи можна придумати кращу рекламу сепаратизмові?
Політичний: той, хто так легко піддається тиску ззовні, провокує новий тиск.
Член КК Сергій Головатий стверджує: не можна ставити знак рівності між окремою нормою і всім законопроектом, корисним і прогресивним. Не сперечатимуся про плюси й мінуси запропонованої децентралізації. Скажу про інше. Робота тієї групи КК, яка готувала децентралізаційний проект, була визнана пріоритетною, а діяльність групи, що працювала над судовою реформою, - ні. Їм відвели більше часу на розробку проекту. Дилетантське запитання: як ви вважаєте, що зараз важливіше для проведення перетворень і безпеки держави - реформа системи правосуддя чи децентралізація? По-моєму, відповідь очевидна. Діюча судова система - реальна загроза державі. Тоді чому пріоритетною виявилася не ця сфера, а децентралізація?
Тому що пріоритетність визначили за нас. Децентралізація записана у Мінських угодах. Судова реформа - ні.
Ще один аспект. Порівняймо нинішню систему самоврядування з радянським "запорожцем", а обіцяну - ну, з сучасним "Хаммером". Припустімо, виникла несподівана й гостра потреба швидко перетворити легковик у таку собі подобу бойової машини. З "хаммом" це зробити відносно просто, із "запором" - доведеться поморочитися. Ну можна наварити бронелисти, втулити кулемет, створити якусь подобу "шушпанцера". Та якщо машина у стані ремонту, вона непідйомна для такого завдання. Принаймні у стислі терміни.
Формально війни в нас немає, є АТО. Воєнний стан не запроваджений. Але. Недавно Рада модернізувала положення закону "Про правовий режим воєнного стану", мотивуючи це необхідністю бути готовими до повноцінної війни. Президент неодноразово заявляє про можливість запровадження ВС. І водночас ми реформуємо місцеву владу, скасовуємо адміністрації, вплутуємося в тривалу складну історію (півтисячі законів і кілька років, - почитайте коментарі експертів). Припустімо, ситуація загострилася й запроваджується воєнний стан. Що буде на місцях у цій ситуації? Правильно, хаос. Державі швидко знадобиться БТР, а в нас ні "хамма", ні навіть "запора". Запчастини.
Я завжди був послідовним прибічником парламентаризму і переконаним противником посилення президентських повноважень. Але в нинішніх умовах, на моє скромне розуміння, необхідна не децентралізація, а централізація. У мирному житті сильна президентська вертикаль - швидше, зло, а в умовах можливої війни може стати необхідністю. Тому що він - Верховний Головнокомандувач. Навіть якщо воювати він і не хоче…
Ще один нюанс. 157-ма стаття забороняє змінювати Конституцію в умовах воєнного і надзвичайного стану. Він не запроваджений, і формально Основний Закон не порушується. Але можливість встановлення режиму ВС допускають провідні політики вголос чи не щотижня. То чи є сенс ризикувати? Далі. Профільний закон перелічує умови запровадження воєнного стану. Наявність збройної агресії або загрози нападу на державу. Загроза державній незалежності або територіальній цілісності. Надання органам влади додаткових повноважень. Тимчасове обмеження прав та свобод людини і громадянина.
Всі ці умови наявні вже тепер. Включно з останньою. Нагадаю: у травні Верховна Рада офіційно повідомила Раду Європи про неможливість в умовах агресії повною мірою дотримуватися вимог Конвенції про захист прав людини. Де-юре в нас немає воєнного стану, але де-факто допустимо говорити про його ознаки. Чи допустимо в таких умовах говорити про доцільність конституційного реформування?
Крім того. Член Конституційного суду Віктор Шишкін в інтерв'ю газеті "День" висловив думку: "...зміст частини 2 статті 157 вказує не на сам факт оголошення главою держави акту про введення воєнного або надзвичайного стану, а на наявність умов існування одного з таких станів… У Конституційного суду достатньо правових можливостей (…) визнати наявністьумов воєнного стану, що унеможливлює внесення змін до Конституції…"
Це всього лише приватна думка окремо взятої особи. Але ця особа тямить у конституційному праві більше, ніж я.
Неспроможність запланованих децентралізаційних перетворень ще й у тому, що в нинішніх умовах реформувати місцеве самоврядування за єдиним лекалом неможливо в принципі. Бо в окупованому Стаханові, визволеному Сєвєродонецьку і тиловому Ужгороді це, за визначенням, виглядатиме по-різному. Бандитський "уряд", військово-цивільна адміністрація, виконком що перебуває під наглядом префекту - відмінні одна від одної системи управління. І, з урахуванням настроїв деяких місцевих еліт та соціальної напруги, буде не кроком у бік децентралізації, а, швидше, стрибком у бік дезінтеграції.
Особливу загрозу заплановані нововведення несуть у разі можливого проведення виборів на окупованих територіях. Учора Володимир Гройсман "виключив їх проведення в нинішніх умовах". Але хто сказав, що вони не зміняться до осені? Точніше, що нас не переконають, що вони "змінилися"? Звернули увагу на відносну зговірливість сепаратистів? Вони і в складі України готові залишатися, і війська з Широкиного виводити, і полонених обмінювати. Вони імітуватимуть дотримання домовленостей, бо їм потрібні ці вибори і ці повноваження. Чи випадково Петро Олексійович в інтерв'ю італійській Corriere della Sera заявив: "Наш парламент обговорює спеціальний закон про проведення місцевих виборів у цих регіонах". Правда, мені поки що не вдалося знайти жодного депутата, котрий бачив би "обговорюваний" закон. І ще один нюанс: президент згадав "спеціальний закон" - тобто він відрізнятиметься від закону, що регулює вибори на решті території України. Цікаво, чим?
"Ну нереально там провести вибори за українськими законами. Ну ти сам у це віриш?" Так, нереально. Ні, все ще не вірю. Але, поклавши руку на серце, хто з нас рік тому вірив у появу закону "про особливий порядок" для територій, контрольованих незаконною владою? Хто півроку тому вірив, що цей закон буде згаданий у проекті змін Конституції? Та на голову таке нікому не налазило, вибачте за стиль.
"Росії та іншим партнерам" виявилося під силу примусити Київ виконати 11-й пункт мінського "папірця". Де гарантія, що нас не примусять виконувати і 4-й, у якому йдеться про вибори на окупованих територіях? Не знаю, як для вас, а для мене очевидно, що згадка про "особливий порядок" наближає такі вибори. І психологічно, і юридично. Але не наближає мир. Переконаний.
У недавній історії є приклад "заморожування" конфлікту з допомогою конституційного процесу. Мова про Боснію. Порівняння, звісно, кульгає, як і будь-яке інше. Але є повчальні моменти, варті нашої уваги. Приблизно з 90-х років минулого століття з'явився відносно універсальний механізм урегулювання регіональних воєн, що отримав назву (якщо не помиляюся, з легкої руки тодішнього генсека ООН Бутроса Бутроса-Галі) "концепції побудови миру". Вона передбачала:
- активне втручання міжнародних посередників;
- покрокове мирне врегулювання;
- припинення вогню, відведення озброєння, створення демілітаризованих зон і обмін полоненими як обов'язкову стартову умову;
- введення (у разі необхідності) миротворчих контингентів;
- укладання мирної угоди під контролем міжнародних посередників;
- створення (встановлення) нових формальних інститутів, зазвичай контрольованих ззовні, і підведення під ці інститути відповідної законодавчої бази.
Як правило, сторонам конфлікту спосіб вирішення проблеми фактично нав'язувався. Не можете самі? Тоді не заважайте нам.
Нічого не нагадує?
Локалізація кривавої боснійської війни стала класичним прикладом "миробудування". Балканській республіці де-факто спустили написану зовні конституцію з неймовірно громіздкою системою управління. Іншого способу зупинити конфлікт Захід не придумав, а свого варіанту встановити мир учасники війни не мали. Прямо як у нас. Активну фазу війни зупинили, конфлікт заморозили, суперечності зберегли. Боснія перетворилася на країну-фантом, нездатну існувати без допомоги ззовні і часткового зовнішнього управління. Коли там виникає нова загроза конфронтації, включається міжнародна система "заморозки", і так до наступного загострення. Потенційно вибухонебезпечний мир в обмін на фактичну відмову від повноцінного суверенітету. Щось схоже (з урахуванням особливостей) пропонують нам.
Чи є альтернатива "Мінську"? Поставив би запитання інакше: "Чи є альтернатива суверенітетові?"
Сьогодні модно стало звертатися до досвіду врегулювання конфлікту в Північній Ірландії. Є кілька десятків причин, щоб не ставити навіть умовного знаку рівності між Ольстером і Донбасом. Обмежуся кількома. Той конфлікт був локальним, він не торкався проблеми переділу геополітичних сфер впливу. Там не було яскраво вираженого зовнішнього чинника, тим більше прямого втручання наддержави. Переговори між Лондоном, з одного боку, і "Шин Фейн" та ІРА, з іншого, були почасти ініціативою знизу, вони добровільно стимулювалися частиною ірландського опору, яка втратила віру у військове вирішення конфлікту. Ірландські перемовники були самостійні у виборі позиції і вільні у формулюванні вимог. У "Шин Фейн" та ІРА було чітке уявлення, за що вони борються і в ім'я чого воюють. Вони спиралися на населення, яке можна було точно порахувати, що поділяло їхні переконання.
Чи незалежні захарченко і плотницький? Чи справді вони хочуть миру? Судячи з їхніх останніх інтерв'ю, ні. Чого вони взагалі хочуть? Особливого статусу, автономії, незалежності, приєднання до Росії? Всього потроху? Скільки людей їх реально підтримує? 5%, 50%, 95%? Хто це знає точно? У чому сенс можливих переговорів із тими, чия самостійність і спроможність, м'яко кажучи, викликає питання? У самому процесі?
Домовлятися слід із тими, хто впливає на ситуацію. Домовлятися, а не погоджуватися. Не тільки приймати чужі умови, а й ставити свої. Бо це наша війна. Наш суверенітет. Наша Конституція. Наша Батьківщина.
Альтернативою буде країна, в якій будуть вирішувати за нас. Все.