Від редакції: З моменту реєстрації законопроєкту №5655 про містобудівну реформу влітку 2021 року DT.UA стало майданчиком для його обговорення основними стейкхолдерами галузі. Починаючи від його авторів і закінчуючи представниками професійної та громадської спільнот.
Запропонована владою реформа виявилася настільки значущою та чутливою для суспільства, що викликала гострі дискусії, які не вщухають уже другий тиждень. Петиція до президента буквально за кілька годин після голосування ВРУ набрала необхідні 25 тисяч голосів громадян, давши привід главі держави звернути увагу на те, що відбувається у містобудівній сфері. Президент закон ще не підписав. У той час як прихильники та опоненти реформи продовжують шукати аргументи, щоб іще детальніше позначити свої позиції. Що в принципі і властиво демократичним державам.
Оскільки основна дискусія наразі розгорнулася між авторами законопроекту, яких підтримує профільне міністерство, та органами місцевого самоврядування (а місцеві ради активно приймають звернення до президента з вимогою ветувати закон), з проханням про публікацію до DT.UA звернулася голова партії «Слуга народу» та профільного парламентського комітету, авторка законопроекту № 5655 — Олена Шуляк. Редакція оприлюднює її позицію.
Міста України роками потерпають від неефективної системи містобудівного контролю: незаконні будівництва, які неможливо знести, обмануті інвестори в нерухомість, відсутність комфортної житлової інфраструктури та безліч інших наслідків. Країні давно була потрібна реформа містобудування, яка базувалася б на інших цінностях і привнесла нові принципи взаємодії для розвитку міст. Саме для цього був розроблений законопроєкт №5655.
Головні бенефіціари нового закону — це, звісно, громади. На підтримку законопроєкту виступила Всеукраїнська асоціація громад, що налічує понад 800 громад по всій Україні. Проте низка мерів великих міст виступили проти.
У своєму зверненні до президента України щодо ветування закону (його підписали небагато, лише 39 мерів з усієї України) Асоціація міст України перелічує вісім ключових претензій до документа. Подекуди це узагальнені позиції, які можуть свідчити про нерозуміння самих підвалин реформи. Подекуди — окремі деталі або винятки в нормах, які подаються поза контекстом або безальтернативні. Пропоную фахово розібрати кожне з таких тверджень.
- Знищення ідеї запровадження електронної системи регулювання містобудування: відсутня відповідальність реєстраторів за невиконання чи порушення закону, прав суб’єктів
Відповідальність реєстраторів за невиконання чи порушення закону передбачена загальними нормами законодавства та не потребує окремого врегулювання у сфері містобудування. Так, стаття 166-27 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає відповідальність у вигляді штрафів за порушення законодавства у сфері надання адміністративних послуг. А низка статей Кримінального кодексу України передбачає відповідальність за корупційні правопорушення та правопорушення, пов’язані з підробкою документів.
У рамках реформи передбачене посилення відповідальності всіх учасників містобудування, зокрема й реєстраторів. Був у першому читанні прийнятий законопроєкт №5877 щодо внесення змін до КУпАП та ККУ для посилення відповідальності у сфері містобудівної діяльності. Зокрема, йдеться про посилення відповідальності за внесення до державних реєстрів завідомо недостовірних даних.
- Стимулювання самовільного будівництва: впроваджується обов’язок відшкодувати його вартість органом місцевого самоврядування в разі прийняття судом рішення про незаконність будівництва
Насправді новий закон розроблений для мінімізації самої можливості для появи самовільних будівництв. Йдеться про прозорість усього будівельного процесу завдяки електронній системі, надання статусу замовника будівництва власнику земельної ділянки замість забудовника, моніторинг забудови громад органами місцевого самоврядування (ОМС) для виявлення самочинних об’єктів і можливість їхнього демонтажу лише за рішенням ОМС (без рішення суду). І, звісно, посилення санкцій — за самовільне захоплення земельних ділянок передбачено кримінальну відповідальність.
Згідно із законопроєктом №5655 об’єкт самочинного будівництва може бути примусово демонтований без будь-якої компенсації забудовнику і, навпаки, коштом забудовника. Проте Асоціація міст України зробила акцент на самій можливості надання компенсації за об’єкт самочинного будівництва, незважаючи на те, що йдеться про конкретні випадки, можливі за низки обставин. По-перше, суд повинен встановити можливість існування будівлі: що не порушено права третіх осіб, немає ризиків виникнення аварійної ситуації, у земельної ділянки відповідне призначення тощо. По-друге, власник земельної ділянки має не заперечувати проти існування будівлі, й тоді суд може визнати його власником самочинно зведеного об’єкта.
Відповідно, усе відбувається винятково на розсуд власника земельної ділянки (в цьому випадку власник — безпосередньо громада). Якщо він хоче залишити будівлю (наприклад, для соціальних потреб громади), то особа, яка здійснила самочинне будівництво, має право на отримання компенсації. Якщо ж власник земельної ділянки не погоджується на такий підхід, він вимагає примусового знесення об’єкта самочинного будівництва за рахунок забудовника. Зазначений підхід не є новелою, адже аналогічна норма є й у чинній редакції статті 376 Цивільного кодексу України.
- Легалізація незаконного будівництва, здійсненого до набрання чинності законом
Це чергове твердження, що не відповідає дійсності. Об’єкти, що споруджувалися без набуття права на виконання будівельних робіт, можуть прийматися в експлуатацію, тільки якщо вони відповідають критеріям для об’єктів, які можуть споруджуватися на підставі будівельного паспорта. Йдеться про конкретні визначені законом випадки, й це не є законодавчою новелою, адже аналогічна норма була і в старому законі.
Ще один тип об’єктів, що споруджувалися без набуття права на виконання будівельних робіт і можуть прийматися в експлуатацію, — це об’єкти сільськогосподарського призначення також із визначеними критеріями. Вони мають відповідати критеріям об’єктів із незначним класом наслідків (СС1). Така норма зумовлена необхідністю забезпечити продовольчу безпеку, зокрема в умовах воєнного стану.
Жодних інших винятків новий закон не передбачає.
- Передача суб’єктам господарювання (створеним забудовниками) виключно державної функції контролю та нагляду за суб’єктами господарювання (забудовниками): бізнес контролюватиме інший бізнес
Це некоректне трактування самої суті реформи, яка полягає в демонополізації функцій контролю для зменшення корупційних ризиків. Замовник будівництва обирає орган контролю між двох альтернатив — ОМС чи приватний контроль. Водночас функція контролю залишається в ОМС, тоді як приватний контроль не замінює державного, а існує паралельно. Складні інфраструктурні об’єкти зі значним класом наслідків (мости, метро, шляхопроводи), об’єкти, замовниками яких є державні органи, ОМС, чи об’єкти культурної спадщини національного значення залишаються у сфері контролю винятково держави (Державної інспекції архітектури та містобудування, ДІАМ).
Роками державні посадовці зловживали своїми правами у сфері містобудівного контролю, а ефективних механізмів запобігання цьому не було. Запровадження ринкового інституту «приватного контролю» дає можливість передбачити набагато більш серйозні запобіжники, ключовий з яких — розширена відповідальність за результати роботи власним майном. Адже особи з містобудівного контролю створюються лише у формі повного товариства, товариства з додатковою відповідальністю чи командитного товариства. Також заборонена наявність спільних бенефіціарних власників у такого контролера та осіб, яких він контролює, обов’язковим є страхування відповідальності, запроваджується система державного містобудівного нагляду за їхньою діяльністю тощо. Новим законом передбачаються значні штрафи, також буде істотно посилено кримінальну відповідальність згідно із законопроєктом №5877.
- Обмеження можливостей органів місцевого самоврядування в частині нагляду та контролю: впровадження моніторингу, який забороняє доступ на об’єкти, фіксацію порушень і призупинення незаконного будівництва
ОМС і раніше не мали повноважень щодо здійснення нагляду, адже наразі це функція Державної інспекції архітектури та містобудування. За новим законом вона переходить до Міністерства розвитку громад, територій і інфраструктури, адже ДІАМ не може бути одночасно органом контролю і нагляду — це конфлікт інтересів. Органи місцевого самоврядування отримають нові повноваження. Зокрема, вони можуть здійснювати містобудівний контроль, якщо замовник будівництва обрав їх як контролера. Вони здійснюють містобудівний контроль завжди за об’єктами самочинного будівництва — у разі невиконання приписів органу містобудівного контролю.
Важливим нововведенням є те, що постійний моніторинг забудови в громадах стає обов’язком, а не можливістю для органів місцевого самоврядування. У цьому контексті дивує, що обурення викликають технічні методи ведення моніторингу. Моніторинг забудови не має дублювати містобудівний контроль, адже це дві різні функції, і їхнє виконання одним суб’єктом було б конфліктом інтересів. Передбачених законопроєктом методів моніторингу більш ніж достатньо. Усі документи та звіти містяться в електронній системі, до якої ОМС матиме повний доступ. Також під час здійснення моніторингу забезпечується фото- та відеофіксація, будуть використовуватися ортофотоплани та інші актуалізовані картографічні матеріали.
Водночас передбачено, що в разі виявлення під час моніторингу забудови ознак самочинного будівництва орган моніторингу ініціює перевірку, яка здійснюється відповідним органом містобудівного контролю, а за необхідності — у рамках державного містобудівного нагляду.
- Монополізація допуску на ринок: право підпису документів у однієї особи на місто, зупинка нелегального будівництва через центральний рівень; створення нового органу (Містобудівної палати) із широкими повноваженнями, які включають винесення вердиктів щодо правопорушень у містобудівній сфері
Законопроєкт пропонує прозору та зрозумілу процедуру допуску на ринок. Це буде здійснюватися через електронне урядування замість надання дозволів у «ручному» режимі. Право на початок будівельних робіт можна буде отримати за наявності всіх необхідних документів у реєстрах і кадастрах. «Монополізація допуску на ринок» є можливою зараз, а реформа, навпаки, дасть змогу розпочинати будівництво лише за наявності законних підстав.
Щодо права підпису документів — це технічне питання, яке має врегульовуватися не на рівні закону, а на рівні підзаконного акта. Наприклад, у Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, затвердженому постановою КМУ №681 від 23 червня 2021 року.
Норми про передачу повноважень щодо «зупинки нелегального будівництва на центральний рівень» у новому законі відсутні. А новостворена Містобудівна палата не матиме «широких повноважень», адже буде лише дорадчо-консультативним органом при Мінінфраструктури, і всі рішення палати будуть затверджуватися міністром.
- Позбавлення громадськості прав ініціювати обов’язкові перевірки будівництва в разі виявлення ними порушень, а отже, збільшення кількості конфліктів між громадськістю та забудовниками
Це не так, громадськість не лише матиме можливості ініціювати обов’язкові перевірки об’єктів, а й отримає для цього нові інструменти. Фізичні та юридичні особи зможуть подавати повідомлення про порушення до ОМС, зокрема з допомогою електронної системи. Орган місцевого самоврядування зобов’язаний відреагувати на скаргу, адже в законопроєкті чітко прописано, що здійснення моніторингу таких об’єктів — одна з його ключових функцій. Звіт за результатами моніторингу вноситься посадовою особою ОМС в електронну систему. І якщо в ньому міститься інформація про наявні ознаки самочинного будівництва, то такий звіт автоматично надсилається системою відповідному органу для реагування.
У разі, якщо це об’єкт, щодо якого не отримано права на будівництво, повідомлення для вжиття заходів буде надіслано до правоохоронних органів, органів охорони культурної спадщини (якщо йдеться про пам’ятку), органів містобудівного контролю. У разі, якщо право на виконання робіт наявне, повідомлення надсилається всім залученим у процесі будівництва особам, що здійснюють авторський нагляд, технагляд, органу містобудівного контролю, інженеру-консультанту, органу державного містобудівного нагляду тощо.
З’являється можливість подати заяву про здійснення державного містобудівного нагляду. Така заява має містити фактичні дані про порушення, що їх вчинили суб’єкти містобудування, та може бути подана будь-якою фізичною та юридичною особою. Також електронна система міститиме цифрові карти та іншу публічну інформацію, зокрема про об’єкти самочинного будівництва. Тож відстежувати забудову у своїй громаді стане набагато простіше і зручніше.
- Порушення мінімум п’яти положень Конституції України та створення низки суперечностей із Цивільним кодексом України
Останній пункт у зверненні не містить інформації, на які саме статті Конституції посилаються мери-підписанти. Документ не суперечить положенням Конституції або Цивільного кодексу.
Законопроєкт №5655 є комплексним і складним. Необґрунтована критика створює багато інформаційного шуму, міфів і дискусій навколо нього. Це заважає звернути увагу на головне — зміст і значення реформи містобудування для відбудови та розвитку країни.
Наша команда разом із Міністерством розвитку громад, територій і інфраструктури та Міністерством цифрової трансформації працює над донесенням справжнього змісту реформи й законопроєкту №5655. Нещодавно запрацював ресурс https://pro5655.org.ua, на якому можна ознайомитися як із самим документом, так і з його роз’ясненнями в доступніших форматах. Ми тримаємо постійний зв’язок із представниками фахового середовища й антикорупційними організаціями для продовження відкритого діалогу та залучення спільноти до успішної реалізації реформи містобудування.
Більше матеріалів Олени Шуляк читайте за посиланням.