26 березня - день Національної гвардії України.
Дата відсилає нас до законодавчого оформлення Внутрішніх військ іще в 1990-му. Напередодні святкування пропоную коротку історію Національної гвардії (НГУ), базовану на матеріалах парламентських обговорень потреби створення цього інституту та функцій, які він має виконувати. Інтенції законотворця хоча би частково окреслюють ідейні рамки існування Нацгвардії. А ще - проблематизують відсутність системного погляду на реформування правоохоронної та оборонної функцій держави.
Незалежній державі - власна гвардія (1990–1991)
Із проголошенням суверенітету Україна мала вирішити питання про перепідпорядкування загальносоюзних ресурсів, розміщених на її території, їх перерозподіл уже між власними державними інституціями для забезпечення інституційної спроможності останніх. Якщо революція 1917 року перейшла в побудову держави без армії, у 1940-х Тарас Бульба-Боровець формував армію без держави, то на початку 1990-х Україна цілком претендувала на те, аби стати державою з армією чи, для початку, з гвардією. Відсутність на момент проголошення державності власне української та проукраїнської патріотичної армії, боєздатної і з адекватним екіпіруванням; наявність суспільного запиту - добровольці прагнули записуватися в армію; побоювання щодо загроз внутрішнього характеру та необхідність захищати політичні інститути з огляду на ситуацію в інших пострадянських республіках - усе це визначало прагнення оперативно створити відмінну від армії структуру, патріотичну й ефективну. Принаймні відповідні аргументи лунали в стінах парламенту. Відсутність консенсусу щодо способу підпорядкування Нацгвардії чи її конкретних функцій, зокрема співвідношення поліцейських та військових, не завадило ухвалити рішення про її створення. Управління короткостроковими цілями видавалося виправданим задля оформлення державності, однак надалі вилилося в низку змін і новацій, спрямованих однаково на ті ж таки короткострокові цілі. Спочатку створення Нацгвардії розглядалося в контексті побудови армії, а саму НГУ планувалося наділити виключно військовими функціями: "Основне, і вчора про це на засіданні комісії ще раз підкреслювалось, що вона не буде носити відповідних поліцейських функцій" (В.Дурдинець, нардеп, голова комісії з питань оборони і державної безпеки).
Нацгвардія формувалася на основі Внутрішніх військ - структури Міністерства внутрішніх справ, але виходила з підпорядкування останньому. Міністерство не могло бути в захваті від цього, адже серед іншого йшлося і про перерозподіл ресурсів. Питання про те, кому ж має підпорядковуватися Нацгвардія, взагалі вирішилося внесенням озвучених усно правок під час розгляду проекту закону. Відповідно до ухваленого 4 листопада 1991 року закону Національна гвардія України - державний озброєний орган, підпорядкований Верховній Раді, наділений функціями військового органу (участь у бойових діях тощо), охорони посольств України в іноземних державах, церемоніальними функціями. Безпосереднє керівництво нею здійснював командувач, якого призначала Верховна Рада України за поданням президента України строком на п'ять років. Заступників командувача за його поданням теж призначав президент.
Нацгвардійці - це не військовослужбовці? (1991–1993)
Перегляд функцій НГУ відбувся вже трохи більше ніж за півроку. "Під куполом" Ради, серед іншого, пропонували, щоб НГУ допомагала органам внутрішніх справ в охороні громадського порядку. Моторизовані частини з міліцейськими функціями, які дісталися НГУ від Внутрішніх військ, продовжували виконувати свої функції, хоча сама Нацгвардія таких функцій не мала. Вважалося, що законодавство треба зробити відповідним реальності (а не навпаки). Ця правка тоді не пройшла, натомість Нацгвардії додали функцію охорони дипломатичних і консульських представництв іноземних держав на території України, хоча й забрали церемоніальну. Вже за кілька місяців депутати висловили інший аргумент на користь надання Нацгвардії функцій поліції: злочинність зростала, тож необхідно було збільшити сили для боротьби з нею. Апелювання до "зростання злочинності" вже стало традиційним при внесенні пропозицій щодо реконфігурацій у правоохоронній системі. Причому й досі невідомо, що мається на увазі під "зростанням злочинності", наскільки достовірно цей феномен виявляється емпірично і які є способи боротьби з цією "злочинністю". За таким тривожним застереженням може ховатися як некомпетентна оцінка ситуації, так і бажання провести під ним політично вмотивовані зміни. При розгляді питання один з нардепів заперечував проти пропонованих змін, вказуючи на значиму різницю підготовки осіб для виконання військових і поліцейських функцій: "…боєць Національної гвардії тренується на подавлення суперника, а не на його захоплення, а міліціонер тренується на захоплення" (І.Заєць, нардеп).
Тоді проект закону з відповідними змінами відправили на доопрацювання. Після чого його розглянули й ухвалили у 1993-му. Зауваження доповідача з цього приводу кардинально перевертають уявлення про гвардію, закладені в першій редакції закону: "Нехай військовослужбовці займаються своєю справою, а Національна гвардія бере участь в охороні громадського порядку" (Я.Кондратьєв, нардеп, голова комісії з питань правопорядку та боротьби із злочинністю).
Упродовж усього часу Нацгвардія, створювана як елітне військове формування, справді продовжувала виконувати поліцейські функції, насамперед щодо охорони громадського порядку. Однак закладати відмінність між військовослужбовцями і нацгвардійцями було некоректно - люди, які служили в Нацгвардії, таки були військовослужбовцями, на них поширювалося відповідне законодавство, яке регламентувало і підготовку та мобілізацію, і участь у воєнних операціях, відповідні дії під час воєнного стану.
The rule of law: у 1995-му ви-rule-ювали право як могли
Приведення законодавства у відповідність до реалій, визначених чиєюсь невидимою рукою на місцях, - діло не нове. Гармонізація правових актів, що мають вищу юридичну силу, з тими, що мають нижчу, - новела президентства Л.Кучми. У 1995-му, в контексті політичної боротьби з парламентом і подальшої поступової централізації влади у своїх руках, Л.Кучма видав указ про підпорядкування Національної гвардії оперативному управлінню (президенту) на період до ухвалення нової Конституції України, звільнив попереднього командувача Нацгвардії і призначив нового. При цьому, відповідно до чинного на той час закону, Нацгвардія підпорядковувалася Верховній Раді. Щоб виправити це "маленьке" непорозуміння, Л.Кучма запропонував парламенту змінити закон і постфактум, уже на рівні закону, підпорядкувати Нацгвардію президенту. Депутати мали визначитися, чи підтримують вони саму ідею підпорядкування Нацгвардії президенту, а навіть якщо так, то чи підтримують вони спосіб, у який таке підпорядкування відбувається, тобто незаконний. Представник президента і на той час міністр юстиції С.Головатий визнав, що дії президента є незаконними, одначе, на його думку, - цілком правомірними (!). Його аргументація полягала в тому, що оскільки право вище за закон (верховенство права), то й указ президента є таким, що відповідає праву, хоч і суперечить закону. Втім, у подібних ситуаціях, коли йдеться не про захист прав людини, а про розподіл повноважень між органами, чи не слугує оце "верховенство права" лише красивим прикриттям іншого принципу, не правового, - політичної доцільності? Один з депутатів порівняв таке узаконення постфактум з підтримуванням штанів президента: президент видає укази, а депутати слухняно їх узаконюють. Окрім суперечки щодо процедурних моментів, депутати непокоїлися з приводу можливого залучення Нацгвардії до охорони мирних зібрань у разі передачі НГУ президентові. Один з нардепів обурювався, наголошуючи, що президент прагне таких змін: "…чи не тому, що 18 числа перед Святою Софією гвардія їх не дубасила, чи не тому, що йому не вистачає кийків, коли прийде знов дубасити український народ… чи не тому гвардія кийками людей не била і чи не тому, що саме в Криму гвардія свою роль зіграла" (Я.Ілясевич, нардеп).
Зауважу, що тут ідеться про похоронну процесію патріарха Володимира 18 липня 1995 року, коли чи не вперше "Беркут" застосував силу проти людей - учасників похоронної процесії.
Розформувати не можна перепідпорядкувати (1999–2000)
У 1995-му парламент не зумів ні накласти вето на указ, ні привести закон у відповідність до указу. Нацгвардія продовжувала існувати в "ущелині" правової колізії, однак навряд чи є потреба уточнювати, що саме указ президента, а отже й підпорядкування йому НГУ, становили реальність. При розгляді питання про підпорядкування в 1995-му в стінах парламенту прозвучала ідея розформувати Нацгвардію. Аргументи висловлювалися і "за", і "проти" - Рада не знала, що робити, однак потреба таки щось робити стала явною. Усе вирішив президент, видавши в грудні 1999-го указ, яким розформовував НГУ. В обґрунтуванні йшлося насамперед про відсутність потреби в існуванні НГУ у зв'язку зі створенням Збройних сил. Однак де-факто боротьба велася за реконфігурацію силових структур на користь президентської влади. Оскільки ще з 1995-го Нацгвардія існувала і навіть підпорядковувалася Раді, президент - знову ж таки, щоб мінімально дотриматися правил благопристойності, - подав проект закону про її розформування. 11 січня 2000-го відповідний закон таки було ухвалено, що не дивує, бо вже на той момент депутати втратили будь-який вплив на об'єктивну реальність існування НГУ і могли хіба лише постфактум коригувати законодавство.
Операція "Реанімація" (2008)
Законодавча спроба створити Нацгвардію була здійснена в 2008-му. Навряд чи треба дивуватися, що її збиралися створювати знову на основі Внутрішніх військ МВС.
Від одних як аргумент на користь її створення можна було почути, що це не реанімація Нацгвардії зразка 1990-х - військового формування, а справді утворення нового органу з правоохоронними функціями. А хтось, підтримуючи ідею створення, навпаки апелював до досвіду Нацгвардії 1990-х і казав про потребу мати саме військове формування для забезпечення безпеки громадян. У пригоді знову ж таки було посилання на досвід європейських держав. Правда, дехто зауважував, що навіть там подібні формування не є підпорядкованими президентові, у той час як саме таке підпорядкування передбачав проект закону. За результатами півгодинного обговорення в залі Верховної Ради законопроект було відхилено - конфігурація (і конфронтація) парламентських сил була такою, що будь-які зміни силового блоку не могли пройти. На основі Внутрішніх військ Національну гвардію таки створили, але значно пізніше - у 2014-му.
Закони з коліс (2014)
Зовнішні і внутрішні умови, зокрема стан української армії, у 2014-му нагадували ситуацію початку 1990-х. До всього додалася ще й агресія Росії. Створення Нацгвардії - вже ніби перевірений і звичний інструмент, до якого вдалися й у березні 2014-го. Тоді парламент розглядав проект закону щодо створення НГУ й альтернативний до нього. В одному випадку гвардія мала створюватися в рамках Внутрішніх військ, в іншому - як окремий орган "під президентом". Під час обговорення, з огляду на ситуацію в окремих регіонах Донбасу, погодили можливість задіювати Нацгвардію не лише в умовах запровадження воєнного стану, як передбачалося раніше. Інша новація полягала в тому, що Нацгвардія мала брати "участь у забезпеченні громадської безпеки та охороні громадського порядку під час проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів, тільки якщо такі створюють небезпеку для життя та здоров'я громадян". Усе обговорення й ухвалення закону відбулося за 37 хвилин. Не оцінюватиму, мало це чи багато, однак попередні дискусії про НГУ в тих-таки 1990-х тривали значно довше і не обмежувалися одним днем. Депутатка Л.Оробець, визнаючи безумовну необхідність і терміновість створення НГУ, наголошувала: "…втім, приймати законопроект просто "з коліс" - неадекватна політика. Я вважаю, що якщо в нас є час у вівторок потратити півдня на перейменування сіл, то треба знайти час вичитати".
Однак вичитки не було, закон ухвалили "з тими поправками, про які ми з вами говорили, і з подальшим техніко-юридичним редагуванням профільним комітетом і юридичною службою" (головуючий О.Турчинов).
Якщо таки порівнювати з 1990-ми, то самого законотворення "під куполом" стало менше: проекти законів обговорюють у комітетах, рішення ухвалюють у фракціях. Справжнє новаторство - це оте "подальше редагування", коли після ухвалення закону ніхто не знає, що ж написано в його кінцевому варіанті, який і стає законом.
(Не знаємо, де) місце Нацгвардії (2015)
Якщо підсумувати, то в результаті ухвалення закону було створено Національну гвардію України - військове формування з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України. Перелік функцій - досить широкий, включаючи військові, функції з охорони об'єктів, охорони громадського порядку тощо. Командувач Нацгвардії має призначатися та звільнятися Верховною Радою за поданням президента, його заступники - президентом. Щоправда, тривалий час Рада не могла затвердити командувача. У лютому 2015-го було внесено зміни, і відтоді командувача мав призначати на посаду та звільняти президент за поданням міністра внутрішніх справ. Цим самим проектом закону НГУ мали надати артилерійські та бронетанкові частини. Але президент ветував цей закон, внісши свої правки: утриматися від створення в НГУ танкових військових частин, змінити процедуру призначення та звільнення керівника НГУ - вилучити з цієї процедури "подання міністра внутрішніх справ", тобто президент сам мав призначати і звільняти керівника НГУ. 23 грудня правки розглядав парламент, однак рішення не ухвалив - Раду попросили почекати до подання узгодженого (президентом і міністром внутрішніх справ) проекту закону наступного дня. Відповідно до нових змін, на Нацгвардію поширюються поліцейські функції при її участі в охороні громадського порядку. Понад те, якщо раніше НГУ мала брати участь у припиненні масових заворушень, тільки якщо такі створюють небезпеку для життя та здоров'я громадян, то тепер цю умову прибрали, а Нацгвардія стала основним суб'єктом їх припинення. Змінився й спосіб її підпорядкування: командувач Нацгвардії призначається на посаду президентом України за поданням міністра внутрішніх справ України та звільняється з посади президентом України; заступники призначаються за поданням командувача і звільняються президентом.
Quo vadis?
Восени 2017-го виправдане обурення, насамперед серед правозахисників, викликав проект закону за реєстраційним номером 6557, який істотно збільшував поліцейські повноваження Нацгвардії. "Під куполом" проекту закону ще не розглядали, однак можна ознайомитися зі стенограмою засідання комітету, на якому обговорювали проект. Ініціатор М.Паламарчук зазначив: "Цей закон дуже потрібний, тому що ми цим законопроектом унормуємо цілий ряд норм… І цілий ряд унормувати потрібно, якраз дати можливість привести до відповідності Закон "Про Національну гвардію України".
Іншими словами, знову йдеться про унормовування норм. Не ставиться питання про те, чи повинна Нацгвардія взагалі виконувати функції, не передбачені законом, чи повинна вона охороняти об'єкти, які охороняє, чи повинна забезпечувати безпеку посольств, брати участь у забезпеченні громадської безпеки.
Водночас аналітики у сфері державної безпеки позитивно оцінюють прямування НГУ до стандартів НАТО, що особливо має значення в умовах війни з Російською Федерацією.
Чи зможе Нацгвардія бути елітними високопатріотичними військами, які в 2014-му пішли на лінію оборони? Ні, бо вона отримує поліцейські функції. Чи зможе Нацгвардія ефективно виконувати поліцейські функції? Ні, бо це військовий орган.
Можливо, Нацгвардія - це все-таки не той орган, щодо якого можна керуватися лише короткостроковою політичною доцільністю, латаючи дірки у Збройних силах та поліції (а ще - Прикордонній службі, Державній службі надзвичайних ситуацій та інших, у яких щось тріщить по швах)?
Утім, для чого довгострокові стратегії, якщо завжди можна створити орган, а потім розформувати. А під потребою захисту державного кордону і боротьби зі злочинністю можна провести будь-які законодавчі зміни. Головне - сказати, що такі зміни "лише для приведення у відповідність". Завжди знайдеться, що й до чого привести.