26 марта - день Национальной гвардии Украины.
Дата отсылает нас к законодательному оформлению Внутренних войск еще в 1990-м. Накануне празднования предлагаю краткую историю Национальной гвардии (НГУ), основывающуюся на материалах парламентских обсуждений о необходимости создания этого института и функций, которые он должен выполнять. Интенции законотворца хотя бы частично очерчивают идейные рамки существования Нацгвардии. А еще - проблематизируют отсутствие системного взгляда на реформирование правоохранительной и оборонной функций государства.
Независимому государству - собственная гвардия (1990–1991)
С провозглашением суверенитета Украина должна была решить вопрос о переподчинении общесоюзных ресурсов, размещенных на ее территории, их перераспределении уже между собственными государственными учреждениями для обеспечения институционной способности последних. Если революция 1917 года перешла в построение государства без армии, в 1940-х Тарас Бульба-Боровец формировал армию без государства, то в начале 1990-х Украина вполне претендовала на то, чтобы стать государством с армией или, для начала, с гвардией. Отсутствие на момент провозглашения государственности собственной украинской и проукраинской патриотической армии, боеспособной и с адекватной экипировкой; наличие общественного запроса - добровольцы стремились записываться в армию; опасение относительно угроз внутреннего характера и необходимость защищать политические институты, учитывая ситуацию в других постсоветских республиках, - все это определяло стремление оперативно создать отличающуюся от армии структуру, патриотическую и эффективную. По крайней мере, соответствующие аргументы звучали в стенах парламента. Отсутствие консенсуса насчет способа подчинения Нацгвардии или ее конкретных функций, в частности соотношения полицейских и военных, не помешало утвердить решение о ее создании. Управление краткосрочными целями казалось оправданным ради оформления государственности, однако в дальнейшем вылилось в ряд изменений и новшеств, направленных все на те же краткосрочные цели. Сначала создание Нацгвардии рассматривалось в контексте построения армии, а саму НГУ планировалось наделить исключительно военными функциями: "Основное, и вчера об этом на заседании комиссии еще раз подчеркивалось, что она не будет иметь соответствующих полицейских функций" (В.Дурдинец, нардеп, председатель комиссии по вопросам обороны и государственной безопасности).
Нацгвардия формировалась на основе Внутренних войск - структуры Министерства внутренних дел, но выходила из подчинения последнему. Министерство не могло быть в восторге от этого, ведь среди прочего речь шла и о перераспределении ресурсов. Вопрос о том, кому же должна подчиняться Нацгвардия, вообще решился внесением озвученных устно правок в ходе рассмотрения проекта закона. Согласно принятому 4 ноября 1991 года закону Национальная гвардия Украины - государственный вооруженный орган, подчиненный Верховной Раде, наделенный функциями военного органа (участие в боевых действиях и т.п.), охраны посольств Украины в иностранных государствах, церемониальными функциями. Непосредственное руководство ею осуществлял командующий, которого назначала Верховная Рада Украины по представлению президента Украины сроком на пять лет. Заместителей командующего по его представлению тоже назначал президент.
Нацгвардейцы - это не военнослужащие? (1991–1993)
Пересмотр функций НГУ состоялся уже чуть более чем через полгода. "Под куполом" Рады, среди прочего, предлагали, чтобы НГУ помогала органам внутренних дел в охране общественного порядка. Моторизованные части с милицейскими функциями, доставшимися НГУ от Внутренних войск, продолжали выполнять свои функции, хотя сама Нацгвардия таких функций не имела. Считалось, что законодательство надо сделать соответствующим реальности (а не наоборот). Эта поправка тогда не прошла, вместо этого Нацгвардии добавили функцию охраны дипломатических и консульских представительств иностранных государств на территории Украины, хотя и убрали церемониальную. Уже спустя несколько месяцев депутаты высказали другой аргумент в пользу предоставления Нацгвардии функций полиции: преступность росла, и потому необходимо было увеличить силы для борьбы с ней. Апеллирование к "росту преступности" уже стало традиционным при внесении предложений насчет реконфигураций в правоохранительной системе. Причем и до сих пор неизвестно, что имеется в виду под "ростом преступности", насколько достоверно этот феномен проявляется эмпирически и какие есть способы борьбы с этой "преступностью". За таким тревожным предостережением может скрываться как некомпетентная оценка ситуации, так и желание провести под этим флагом политически мотивированные изменения. При рассмотрении вопроса один из нардепов возражал против предлагаемых изменений, указывая на значительную разницу подготовки лиц для выполнения военных и полицейских функций: "…боец Национальной гвардии тренируется на подавление соперника, а не на его захват, а милиционер тренируется на захват" (И.Заец, нардеп).
Тогда проект закона с соответствующими изменениями отправили на доработку. После чего его рассмотрели и приняли в 1993-м. Замечание докладчика по этому поводу кардинально переворачивают представление о гвардии, заложенные в первой редакции закона: "Пусть военнослужащие занимаются своим делом, а Национальная гвардия принимает участие в охране общественного порядка" (Я.Кондратьев, нардеп, председатель комиссии по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью).
В течение всего времени Нацгвардия, создаваемая как элитное военное формирование, на самом деле продолжала выполнять полицейские функции, прежде всего по охране общественного порядка. Однако закладывать отличие между военнослужащими и нацгвардейцами было некорректно: люди, служившие в Нацгвардии, все же были военнослужащими, на них распространялось соответствующее законодательство, которое регламентировало и подготовку, и мобилизацию, и участие в военных операциях, соответствующие действия во время военного положения.
The rule of law: в 1995-м вы-rule-ивали право как могли
Приведение законодательства в соответствие с реалиями, определенными чьей-то невидимой рукой на местах, - дело не новое. Гармонизация правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, с теми, у которых она ниже, - новшество президентства Л.Кучмы. В 1995-м, в контексте политической борьбы с парламентом и дальнейшей постепенной централизации власти в своих руках, Л.Кучма издал указ о подчинении Национальной гвардии оперативному управлению (президенту) на период до принятия новой Конституции Украины, уволил предыдущего командующего Нацгвардии и назначил нового. При этом, согласно действующему на тому время закону, Нацгвардия подчинялась Верховной Раде. Чтобы исправить это "маленькое" недоразумение, Л.Кучма предложил парламенту изменить закон и постфактум, уже на уровне закона, подчинить Нацгвардию президенту. Депутаты должны были определиться, поддерживают ли они саму идею подчинения Нацгвардии президенту, но даже если так, то поддерживают ли они способ, каким это подчинение происходит, то есть незаконный. Представитель президента и в то время министр юстиции С.Головатый признал, что действия президента являются незаконными, однако, по его мнению, - вполне правомерными (!). Его аргументация заключалась в том, что поскольку право выше закона (верховенство права), то и указ президента является отвечающим праву, хотя и противоречит закону. Впрочем, в подобных ситуациях, когда речь идет не о защите прав человека, а о распределении полномочий между органами, не служит ли это "верховенство права" всего лишь красивым прикрытием другого принципа, не правового, - политической целесообразности? Один из депутатов сравнил такое узаконивание постфактум с поддерживанием штанов президента: президент издает указы, а депутаты послушно их узаконивают. Кроме спора о процедурных моментах, депутаты беспокоились по поводу возможного привлечения Нацгвардии к охране мирных собраний в случае передачи НГУ президенту. Один из нардепов возмущался, подчеркивая, что президент хочет таких изменений: "…не потому ли, что 18 числа перед Святой Софией гвардия их не дубасила, не потому ли, что ему не хватает дубинок, когда придет снова дубасить украинский народ… не потому ли гвардия дубинками людей не била и не потому ли, что именно в Крыму гвардия свою роль сыграла" (Я.Илясевич, нардеп).
Замечу, что здесь речь идет о похоронах патриарха Владимира 18 июля 1995 года, когда чуть ли не впервые "Беркут" применил силу против людей - участников похоронной процессии.
Расформировать нельзя переподчинить (1999–2000)
В 1995-м парламент не сумел ни наложить вето на указ, ни привести закон в соответствие с указом. Нацгвардия продолжала существовать в "ущелье" правовой коллизии, однако вряд ли следует уточнять, что именно указ президента, а следовательно и подчинение ему НГУ, представляли реальность. При рассмотрении вопроса о подчинении в 1995-м в стенах парламента прозвучала идея расформировать Нацгвардию. Аргументы высказывались и за, и против - Рада не знала, что делать, однако необходимость все-таки что-то делать стала явной. Все решил президент, издав в декабре 1999-го указ, согласно которому НГУ была расформирована. В обосновании речь шла, прежде всего, об отсутствии необходимости в существовании НГУ в связи с созданием Вооруженных сил. Однако де-факто борьба велась за реконфигурацию силовых структур в пользу президентской власти. Поскольку еще с 1995-го Нацгвардия существовала и даже подчинялась Раде, президент (опять же, чтобы минимально соблюсти правила благопристойности) подал проект закона о ее расформировании. 11 января 2000-го соответствующий закон был принят, что не удивляет, поскольку уже на тот момент депутаты потеряли какое-либо влияние на объективную реальность существования НГУ и могли разве постфактум корректировать законодательство.
Операция "Реанимация" (2008)
Законодательная попытка создать Нацгвардию была осуществлена в 2008-м. Вряд ли стоит удивляться, что ее вновь собирались создавать на базе Внутренних войск МВД.
От одних как аргумент в пользу ее создания можно было услышать, что это не реанимация Нацгвардии образца 1990-х - военного формирования, а действительно образование нового органа с правоохранительными функциями. А кто-то, поддерживая идею создания, наоборот, апеллировал к опыту Нацгвардии 1990-х и говорил о необходимости иметь именно военное формирование для обеспечения безопасности граждан. Пригодилась опять же ссылка на опыт европейских государств. Правда, кое-кто замечал, что даже там такие формирования не подчиняются президенту, в то время как именно такое подчинение предусматривал проект закона. По результатам получасового обсуждения в зале Верховной Рады законопроект отклонили - конфигурация (и конфронтация) парламентских сил была такой, что какие-либо изменения силового блока не могли пройти. На основе Внутренних войск Национальную гвардию все же создали, но значительно позже - в 2014-м.
Законы с колес (2014)
Внешние и внутренние условия, в частности состояние украинской армии в 2014-м, напоминали ситуацию начала 1990-х. Ко всему добавилась еще и агрессия России. Создание Нацгвардии - уже вроде проверенный и обычный инструмент, к которому прибегли и в марте 2014-го. Тогда парламент рассматривал проект закона о создании НГУ и альтернативный ему. В одном случае гвардия должна была создаваться в рамках Внутренних войск, в другом - как отдельный орган "под президентом". При обсуждении, учитывая ситуацию в отдельных регионах Донбасса, согласовали возможность задействовать Нацгвардию не только в условиях введения военного положения, как предполагалось раньше. Другая новация заключалась в том, что Нацгвардия должна была принимать "участие в обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка во время проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и других массовых мероприятий, только если таковые создают опасность для жизни и здоровья граждан". Все обсуждение и принятие закона произошло за 37 минут. Не буду оценивать, мало это или много, однако предыдущие дискуссии о НГУ в те же 1990-е продолжались значительно дольше и не ограничивались одним днем. Депутат Л.Оробец, признавая безусловную необходимость и срочность создания НГУ, подчеркивала: "…впрочем, принимать законопроект просто с колес - неадекватная политика. Я считаю, что если у нас есть время во вторник потратить полдня на переименование сел, то надо найти время вычитать".
Однако вычитки не было, закон приняли "с теми поправками, о которых мы с вами говорили, и с дальнейшим технико-юридическим редактированием профильным комитетом и юридической службой" (председательствующий А.Турчинов).
Если все же сравнивать с 1990-ми, то самого законотворчества под куполом стало меньше: проекты законов обсуждают в комитетах, решения принимают во фракциях. Настоящее новаторство - это то "дальнейшее редактирование", когда после принятия закона никто не знает, что же написано в его окончательном варианте, который и становится законом.
(Не знаем, где) место Нацгвардии (2015)
Если подытожить, то в результате принятия закона была создана Национальная гвардия Украины - военное формирование с правоохранительными функциями, входящее в систему Министерства внутренних дел Украины. Перечень функций довольно широк, включая военные, функции по охране объектов, охране общественного порядка и т.п. Командующего Нацгвардии должна назначать и увольнять Верховная Рада по представлению президента, его заместителей - президент. Правда, долгое время Рада не могла утвердить командующего. В феврале 2015-го были внесены изменения, и с того времени командующего должен был назначать на должность и увольнять президент по представлению министра внутренних дел. Этим самим проектом закона НГУ должны были предоставить артиллерийские и бронетанковые части. Но президент ветировал этот закон, внеся свои поправки: воздержаться от создания в НГУ танковых военных частей, изменить процедуру назначения и увольнения руководителя НГУ - изъять из этой процедуры "представление министра внутренних дел", то есть президент сам должен был назначать и увольнять руководителя НГУ. 23 декабря поправки рассматривал парламент, однако решение не принял - Раду попросили подождать до представления согласованного (президентом и министром внутренних дел) проекта закона на следующий день. Согласно новым изменениям, на Нацгвардию распространяются полицейские функции при ее участии в охране общественного порядка. Более того, если раньше НГУ должна была принимать участие в пресечении массовых волнений, только если таковые создают опасность для жизни и здоровья граждан, то теперь это условие убрали, а Нацгвардия стала основным субъектом их пресечения. Изменился и образ ее подчинения: командующего Нацгвардии назначает на должность президент Украины по представлению министра внутренних дел Украины и увольняет с должности президент Украины; заместителей назначает по представлению командующего и увольняет президент.
Quo vadis?
Осенью 2017-го оправданное возмущение, прежде всего среди правозащитников, вызвал проект закона под регистрационным номером 6557, который существенно расширял полицейские полномочия Нацгвардии. Под куполом проект закона еще не рассматривали, однако можно ознакомиться со стенограммой заседания комитета, где обсуждали проект. Инициатор М.Паламарчук заметил: "Этот закон очень нужен, потому что мы этим законопроектом унормируем ряд норм… И ряд унормировать нужно, именно дать возможность привести в соответствие Закон "О Национальной гвардии Украины".
Иными словами, опять речь идет об унормировании норм. Не ставится вопрос о том, должна ли Нацгвардия вообще выполнять функции, не предусмотренные законом, должна ли она охранять объекты, которые охраняет, должна ли обеспечивать безопасность посольств, принимать участие в обеспечении общественной безопасности.
Вместе с тем аналитики в сфере государственной безопасности положительно оценивают следование НГУ к стандартам НАТО, что имеет особое значение в условиях войны с Российской Федерацией.
Сможет ли Нацгвардия быть элитными высокопатриотическими войсками, которые в 2014-м пошли на линию обороны? Нет, потому что она получает полицейские функции. Сможет ли Нацгвардия эффективно выполнять полицейские функции? Нет, потому что это военный орган.
Возможно, Нацгвардия - это все-таки не тот орган, в отношении которого можно руководствоваться лишь краткосрочной политической целесообразностью, штопая дырки в Вооруженных силах и полиции (а еще в Пограничной службе, Государственной службе чрезвычайных ситуаций и других, в которых что-то трещит по швам)?
Впрочем, для чего долгосрочные стратегии, если всегда можно создать орган, а потом расформировать? А под необходимость защищать государственные границы и бороться с преступностью можно провести любые законодательные изменения. Главное - сказать, что такие изменения "лишь для приведения в соответствие". Всегда найдется, что и к чему привести.