Після проведення місцевих виборів на новій територіальній основі можна говорити, що децентралізаційна реформа виходить на новий етап. Так, ще не вирішене ключове питання, яке має зробити безповоротними зміни, що вже відбулись, і дати основу під реалізацію всіх завдань, які закладалися в Концепцію реформи 2014 року, — внесення змін до Конституції України.
Так, ще потрібно багато зробити, щоб остаточно сформувати правове поле для повноцінного функціонування місцевого самоврядування. Тим часом на передній план виходить питання, від якого залежатиме зрештою оцінка, чи справдила децентралізація очікування людей. Це питання розвитку громад як передумови їхньої здатності реально підвищити якість життя їх жителів.
Чи всі громади спроможні стати успішними?
Можливо, ще певний час увага місцевого самоврядування буде більше прикута до поточних проблем, пов’язаних із розбудовою системи управління в межах нових об’єднаних громад, розмежуванням повноважень між громадами і субрегіональним рівнем, передачею майна від колишніх районів, та й просто інвентаризацією того, з чим і як доведеться мати справу в новоутворених громадах. Та й нинішня ситуація пандемії поки що не відступає на задній план, породжуючи чимало і економічних, і соціальних проблем.
Однак питання спроможності громад ставатиме дедалі актуальнішим. Навіть із урахуванням істотного зростання місцевих бюджетів, дедалі більше відчуватиметься, що і в нових умовах успішно вирішувати проблеми модернізації всіх базових інфраструктур, які нагромаджувалися роками через брак ресурсів, а часом і уваги, буде нелегко. Фінансова децентралізація ніби дала громадам інструмент збільшення власних доходів, закріпивши за ними частину загальнонаціональних податків, але, щоб скористатися цим інструментом, потрібно забезпечити економічний розвиток. І це реальна проблема, з якою далеко не кожна громада зможе впоратися, навіть маючи добрі наміри.
Сьогодні громади дедалі активніше формують свої стратегії, хоча, відверто кажучи, якість багатьох таких документів сумнівна, та й підходи до їх підготовки часом формальні. Чи не головним критерієм якості цих стратегій мало б бути те, чи закладено в них реалістичні ідеї забезпечення майбутнього економічного розвитку громад. І тут слід прямо визнати: часто в рамках окремої громади знайти те, що могло б визначити економічний потенціал її розвитку, майже нереально.
Питання, що робити з громадами, які мають незначний потенціал економічного розвитку, рано чи пізно постане. І що тоді? Знову перекраювати межі громад, приєднуючи менш спроможні до більш спроможних як таке собі «навантаження»? На це вже нині скаржаться деякі голови громад, яких «дооб’єднали» саме за таким сценарієм. Насправді від перестановки доданків сума не змінюється, або це — просте перекладання проблеми з хворої голови на здорову. Сумарний потенціал розширеної таким чином громади найчастіше не зросте, а лише буде розмазаний по тарілці тоншим шаром.
Ідея «полюсів зростання»
Чи є інший вихід? Так, і він пов'язаний із відвертим визнанням факту, що є громади більш економічно спроможні і менш. Запровадження формул вирівнювання, які забирають принаймні частину того, що вище середнього рівня, в більш успішних і додають менш успішним, аби до цього середнього рівня їх підтягнути, необхідний, проте недостатній інструмент для підтягування слабших.
Може, варто уважніше придивитися до тих громад, які мають вищий потенціал, допомогти їм його повноцінно реалізувати й заохотити їх не просто поділитися надлишками (які часто насправді надлишками не є!), а залучити інші громади (сусідні або споріднені) до спільного успіху через спільні проєкти? Власне, саме таку стратегію пропонує підхід, який базується на понятті «точок росту», або, конкретніше, «полюсів зростання».
Ідею такого підходу запропонував ще у 50-х роках ХХ ст. французький економіст Франсуа Перру, і потім її досить широко застосовували в повоєнній Європі. Полюсами зростання Перру вважав такі компактні концентрації галузей і підприємств, які динамічно розвиваються і здатні викликати ланцюгову реакцію зростання на певній території. Пізніше його послідовник Жак Будвіль додав цьому підходові регіонального виміру, визначаючи полюсами зростання не тільки сукупності підприємств перспективних галузей, а й конкретні території чи міста, які виконують в економіці країни або регіону аналогічну функцію: концентруючи в собі економічний потенціал, зумовлюють активніший розвиток у зоні свого впливу.
Запуск такого роду механізмів і є, можливо, тим шуканим нами «філософським каменем». Тим більше що завдання, які стоять сьогодні в Україні на порядку денному, дуже схожі на ті, які вирішувалися тоді у Франції: прискорення економічного зростання, модернізація економіки та, що важливо в цьому контексті, подолання значних диспропорцій у розвиткові регіонів і громад. Не випадково досвід Франції та інших країн повоєнної Європи надихнув потім на впровадження підходів, орієнтованих на формування «полюсів зростання», низку країн з економікою перехідного типу в різних частинах світу.
Як визначити полюси зростання в Україні?
Розгортання розподіленої у просторі мережі «полюсів зростання» відповідає духові реформи децентралізації, тому що надцентралізація, успадкована від радянських часів, стосувалася не тільки владних повноважень, а й усіх сфер життя. Усе краще концентрувалось у столиці, а чим далі від центру, тим менше «благ» — економічних, культурних, соціальних — розподілялося вниз.
Хоча за часи незалежності ситуація трохи збалансувалася, проте якщо ми спустимося нижче рівня обласних центрів, то такий розрив у якості життя, в доступі до базових послуг і можливостях економічного розвитку, який побачимо там, навряд чи знайдемо бодай в одній європейській країні. Саме тому питання економічного розвитку громад, із якого ми розпочинали, набуває особливо актуального значення.
Однак слід сказати відверто — досі реформа концентрувалася перш за все на питаннях відносин держави і органів місцевого самоврядування, а питання відносин між громадами різного масштабу, по суті, всерйоз ще не обговорювалося. За замовчуванням вважається, що всі громади, утворені внаслідок об’єднання, рівні, а насправді залишається в силі принцип, що «деякі рівніші за інших».
Безумовно, виділення в Державній стратегії регіонального розвитку України (ДСРР) на 2021–2027 роки центрів економічного зростання є позитивним кроком, однак вони, фактично, ототожнюються лише з агломераціями та великими містами (стратегічна ціль 1, оперативна ціль 1). Про малі й середні міста теж згадано, але завдання за напрямом великих міст і агломерацій та за напрямом середніх і малих міст різняться тим, що в першому випадку передбачено стимулювання їх потенціалу в постіндустріальній економіці, а в другому — йдеться лише про покращення якості життя. Питання, знову ж таки, за рахунок чого.
У цьому контексті, варто звернути увагу, що застосування підходу, орієнтованого на «полюси зростання», повсюди трансформувалось у бік його поширення не тільки на агломерації, а й на ширше коло міст, у тому числі міст меншого розміру. У європейській регіональній політиці останніми роками домінуючим трендом став «поліцентризм». Причому ідеї поліцентризму дедалі ширше використовуються і в плануванні простору всередині агломерацій та міст. Сучасні дослідження свідчать, що саме гнучкий поліцентричний підхід несе в собі найбільший потенціал економічного розвитку.
Тому, не применшуючи ролі агломерацій, ми маємо розширити застосування поняття «полюсів зростання». Дати не тільки великим, а й малим та середнім містам поштовх до розвитку було б не лише по-справжньому по-децентралізаторськи й справедливо стосовно їх мешканців, а й виправдано з погляду перспектив економічного розвитку країни.
Очевидно, що не в усіх громад сформувався однаковий потенціал розвитку. Є громади, які мають хороші «ядра» — підприємства, що не втратили позицій на ринку, свердловини, кар’єри, інтегрованість в агропромислову інфраструктуру: вони дозволяють їм непогано (часом і дуже непогано!) триматися, навіть у непрості часи. Якщо говорити про нові індустріальні парки, то їм теж переважно потрібні майданчики за межами міст. Логістичні центри за своєю природою тяжіють до розташування між великими центрами, забезпечувати зв'язок між ними. З менш очевидного, але того, що більше в дусі постіндустріального часу, — рекреаційний, туристичний, культурний потенціал тощо.
Насправді відштовхнутися є від чого, і таких громад в Україні, які можуть стати «полюсами зростання», скільки? Тут слід брати до уваги сукупність критеріїв, далеко не останню роль серед яких відіграє активність самої громади, її бажання вибудувати повноцінну стратегію власного розвитку. Але для оцінки потенціалу можна спрощено взяти, наприклад, критерій чисельності громади. Згідно з автором ідеї «міст-садів» Ебенізером Говардом, оптимальний їх розмір 30 тисяч, — таких або більших громад у нас близько 200. Можна відштовхнутися від нинішнього укрупненого районного поділу: населених пунктів, переважно міст, які стали новими райцентрами (а стали вони ними вочевидь невипадково), — 136, включно з тими, котрі одночасно є обласними центрами. До них, можливо, слід додати ще кілька десятків міст, які такими адміністративними центрами не стали, але мають хороший розвитковий потенціал. Орієнтуючись на ці дві цифри, можемо сказати, що потенційних полюсів зростання набереться плюс-мінус 150, або, в середньому, 5–7 на кожну область.
Власне, про застосування підходу, схожого на той, що використаний у Бранденбурзі, і йдеться. Виділивши приблизно 150 «полюсів зростання» та забезпечивши стимулювання їх розвитку, ми можемо сформувати («золотий») економічний каркас майбутньої реально децентралізованої і справді успішної України.
Як допомогти полюсам зростання?
Як же можна сприяти реалізації потенціалу кожної з цих громад і всієї їх сукупності? Якщо ми говоримо про державну політику, то маємо говорити про державну підтримку. І якщо ми про таку підтримку запитаємо в самих громад, то ймовірно, що перша відповідь буде: головне — не заважати. На жаль, один із плюсів децентралізації сьогодні інколи перетворюється на її мінус. Коли говорять, що місцеві бюджети зросли в рази, то може скластися враження, що тепер у місцевого самоврядування грошей — кури не клюють. І не допомагати їм треба, а, навпаки, хай громади ще й поділяться! Мало хто відкрито декларує таку позицію, але окремі рішення центральної влади дуже вписуються в таке бачення. Про те, наприклад, що в умовах пандемії держава переклала чималу частину проблемного тягаря саме на місцеві бюджети, сказано чимало.
Насправді багатьох завдань, які б допомогли громадам розкрити їхній потенціал, самі вони вирішити не можуть. На думку спадають насамперед інфраструктурні проєкти, що потребують капітальних інвестицій — часом досить значних, а часом і не дуже. На жаль, скажімо, сьогодні навіть до знаменитих туристичних локацій доводиться їхати такими «стежками», на яких ями — як жартують ті, хто при цьому не втрачає почуття гумору, — такі, «що порося сховати можна». А забезпечити належними інженерними комунікаціями новий індустріальний парк ще дорожче. Проте йдеться не тільки про «тверду», а й про так звану «м’яку» інфраструктуру. Деякі громади, наприклад, гостро потребують, на додачу до місцевого ентузіазму, кваліфікованої маркетингової чи менеджерської підтримки, допомоги у впровадження рішень на основі нових технологій, а часом просто креативу або грамотного його «упакування».
Інакше кажучи, йдеться про те, щоб розширити завдання, визначене в ДСРР для великих міст і агломерацій, на ширшу категорію міст (громад): «Забезпечення всебічного сприяння реіндустріалізації агломерацій та великих міст на основі інновацій (техніки та технологій) вищих технологічних устроїв, формування міських та регіональних економічних кластерів, що спрямовано на ефективне використання ресурсів території, її комплексний розвиток та становлення інноваційної економіки держави». А якщо говорити простіше — допомогти невеликим громадам, які зростають уже сьогодні та володіють потенціалом зростання в майбутньому, розробити і впровадити проєкти, що матимуть стратегічний влив на зміцнення їхніх сильних сторін.
У держави є принаймні такий інструмент як державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), частина якого цільовим способом має бути спрямована на стратегічні проєкти — наголошуємо: саме проєкти, а не просто території — потенційних полюсів зростання, певна річ, відібрані на конкурсних засадах. І тут є важлива деталь, якою не можна знехтувати. Полюс зростання, як ми казали вище, — це такий локомотив місцевого значення, що може потягнути за собою й інші громади, суміжні чи споріднені. Для цього вони мають налагоджувати міжмуніципальну співпрацю, формувати агломерації (поліцентричні агломерації можуть формуватися не конче навколо великих міст), асоціації, кластери тощо. І це має бути враховано, коли відбиратимуться проєкти, що претендують на державну підтримку. Це мають бути спільні проєкти громад, які отримають таким чином стимул «дружити» й шукати спільну вигоду.
До потенційних вигод такого підходу, крім уже відзначеного впливу на економічне зростання та вирівнювання якості життя, слід додати ще декілька. Мережування громад створює каркас згуртованості країни. Тут можна послатися на принцип «цегляної кладки», який визначає принцип монтажу не тільки будівель, а й художнього образу. Його свого часу вивів відомий кінорежисер Сергій Ейзенштейн, японіст за освітою, аналізуючи гармонійну цілісність японського триптиху: дві сусідні картини об’єднуються за однією спільною ознакою, дві крайні — за іншою. Накладення кількох таких «спільностей» і породжує, на його думку, міцну цілісність. Ніщо не заважає нам застосувати такий принцип і до мережування наших громад, тоді вони справді стануть міцним каркасом, розірвати який буде вкрай важко.
Ще одна вигода полягає в тому, що розгортання такої мережі може збалансувати негативні демографічні тенденції — стати одним із чинників протидії спустошливій трудовій міграції та надмірній концентрації населення в мегаполісах. Тут, до речі, варто звернути увагу на тему, яка дедалі активніше стала звучати у світі в час пандемії. Малі міста в умовах, які нас примушують до збільшення соціальної дистанції, набувають нової привабливості як міста для віддаленої роботи, зручні міста для проживання сімей із дітьми та людей старшого покоління тощо.
…Загалом же, запропонований підхід — ставка на «полюси зростання» та розширене застосування такого підходу до малих і середніх громад, які мають вищий економічний потенціал, — лише один із можливих підходів до регіонального планування на рівні країни. Нам він видається чи не найбільш перспективним. Можна обговорювати його плюси й мінуси, але головне, на чому ми б хотіли наголосити: у кожному разі, настав час вирішувати, як ми можемо зробити наш громади справді успішними.
Усі статті Юрія Третяка читайте тут.