После проведения местных выборов на новой территориальной основе можно говорить, что децентрализационная реформа выходит на новый этап. Так, еще не решен ключевой вопрос, который должен сделать необратимыми уже произошедшие изменения, и дать основу под реализацию всех задач, заложенных в Концепцию реформы 2014 года, — внесение изменений в Конституцию Украины.
Еще надо многое сделать, чтобы окончательно сформировать правовое поле для полноценного функционирования местного самоуправления. В то же время на первый план выходит вопрос, от которого будет зависеть в конце концов оценка, оправдала ли децентрализация ожидания людей. Это вопрос развития громад как предпосылки их способности реально повысить качество жизни их жителей.
Все ли громады способны стать успешными?
Возможно, еще определенное время внимание местного самоуправления будет больше приковано к текущим проблемам, связанным с развитием системы управления в пределах новых объединенных громад, разделением полномочий между громадами и субрегиональным уровнем, передачей имущества от бывших районов, да и просто инвентаризацией того, с чем и как придется иметь дело в новообразованных громадах. Да и нынешняя ситуация пандемии пока не отступает на задний план, порождая многие и экономические, и социальные проблемы.
Но вопрос способности громад будет становиться все актуальнее. Даже с учетом значительного роста местных бюджетов, все больше будет ощущаться, что и в новых условиях успешно решать проблемы модернизации всех базовых инфраструктур, накопившиеся в течение многих лет за неимением ресурсов, а иногда и внимания, будет нелегко. Финансовая децентрализация словно дала громадам инструмент увеличения собственных доходов, закрепив за ними часть общенациональных налогов, но, чтобы воспользоваться этим инструментом, надо обеспечить экономическое развитие. И это реальная проблема, с которой далеко не каждая громада сможет справиться, даже имея хорошие намерения.
Сегодня громады все активнее формируют свои стратегии, хотя, откровенно говоря, качество многих таких документов сомнительно, да и подходы к их подготовке иногда формальны. Едва ли не главным критерием качества этих стратегий должно было быть то, заложены ли в них реалистичные идеи обеспечения будущего экономического развития громад. И здесь надо прямо признать: часто в рамках отдельной громады найти то, что могло бы определить экономический потенциал ее развития, почти нереально.
Вопросы, что делать с громадами, имеющими незначительный потенциал экономического развития, рано или поздно возникнет. И что тогда? Вновь перекраивать границы громад, присоединяя менее способные к более способным в качестве некой «нагрузки»? На это уже сейчас жалуются некоторые главы громад, которых «дообъединили» именно по такому сценарию. На самом деле от перестановки слагаемых сумма не меняется, или это — простое перекладывание проблемы с больной головы на здоровую. Суммарный потенциал расширенной таким образом громады чаще всего не вырастет, а лишь будет размазан по тарелке более тонким слоем.
Идея «полюсов роста»
Есть ли другой выход? Да, и он связан с откровенным признанием факта, что есть громады экономически более способные и менее. Внедрение формул выравнивания, которые отбирают по крайней мере часть того, что выше среднего уровня, у более успешных и добавляют менее успешным, чтобы до этого среднего уровня их подтянуть, необходимый, но недостаточный инструмент для подтягивания более слабых.
Может, следует внимательнее присмотреться к тем громадам, у которых более высокий потенциал, помочь им его полноценно реализовать и поощрить их не просто поделиться излишками (которые часто на самом деле излишками не являются!), а привлечь другие громады (соседние или родственные) к общему успеху через совместные проекты? Собственно, именно такую стратегию предлагает подход, базирующийся на понятии «точек роста», или, конкретнее, «полюсов роста».
Идею такого подхода предложил еще в 50-х годах ХХ в. французский экономист Франсуа Перру, и потом ее довольно широко применяли в послевоенной Европе. Полюсами роста Перру считал такие компактные концентрации отраслей и предприятий, которые динамично развиваются и способны вызвать цепную реакцию роста на определенной территории. Позже его последователь Жак Будвиль добавил этому подходу региональное измерение, определяя полюсами роста не только совокупности предприятий перспективных отраслей, но и конкретные территории или города, выполняющие в экономике страны или региона аналогичную функцию: концентрируя в себе экономический потенциал, предопределяют более активное развитие в зоне своего влияния.
Запуск такого рода механизмов и является, возможно, тем искомым нами «философским камнем». Тем более что задачи, стоящие сегодня в Украине на повестке дня, очень похожи на те, которые решались тогда во Франции: ускорение экономического роста, модернизация экономики и, что важно в этом контексте, преодоление значительных диспропорций в развитии регионов и громад. Не случайно опыт Франции и других стран послевоенной Европы подвигнул потом на внедрение подходов, ориентированных на формирование «полюсов роста», ряд стран с экономикой переходного типа в разных частях света.
Как определить полюса роста в Украине?
Развертывание распределенной в пространстве сети «полюсов роста» соответствует духу реформы децентрализации, потому что надцентрализация, унаследованная с советских времен, касалась не только властных полномочий, но и всех сфер жизни. Все лучшее концентрировалось в столице, а чем дальше от центра, тем меньше «благ» — экономических, культурных, социальных — распределялось вниз.
Хотя за время независимости ситуация немного сбалансировалась, но если мы спустимся ниже уровня областных центров, то такой разрыв в качестве жизни, в доступе к базовым услугам и возможностям экономического развития, которое увидим там, вряд ли найдем хотя бы в одной европейской стране. Именно поэтому вопрос экономического развития громад, с которого мы начинали, приобретает особенно актуальное значение.
Но надо сказать откровенно, — до сих пор реформа концентрировалась прежде всего на вопросах отношений государства и органов местного самоуправления, а вопрос отношений между громадами разного масштаба, в сущности, всерьез еще не обсуждался. По умолчанию считается, что все громады, образованные вследствие объединения, равны, а в действительности остается в силе принцип, что «некоторые равнее других».
Безусловно, выделение в Государственной стратегии регионального развития Украины (ГСРР) на 2021–2027 годы центров экономического роста является положительным шагом, но они фактически отождествляются только с агломерациями и крупными городами (стратегическая цель 1, оперативная цель 1). Малые и средние города тоже упомянуты, но задачи по направлению крупных городов и агломераций и направлению средних и малых городов отличаются тем, что в первом случае предусмотрено стимулирование их потенциала в постиндустриальной экономике, а во втором — речь идет лишь об улучшении качества жизни. Вопрос, опять же, за счет чего.
В этом контексте следует обратить внимание на то, что применение подхода, ориентированного на «полюса роста», повсюду трансформировалось в сторону его распространения не только на агломерации, но и на более широкий круг городов, в том числе городов меньшего размера. В европейской региональной политике в последние годы доминирующим трендом стал «полицентризм». Причем идеи полицентризма все шире используются и в планировании пространства внутри агломераций и городов. Современные исследования свидетельствуют, что именно гибкий полицентрический подход несет в себе самый большой потенциал экономического развития.
Поэтому, не преуменьшая роли агломераций, мы должны расширить применение понятия «полюсов роста». Дать не только крупным, но и малым, и средним городам толчок к развитию было бы не только по-настоящему по-децентрализаторски и справедливо по отношению к их жителям, а и оправдано с точки зрения перспектив экономического развития страны.
Очевидно, что не у всех громад сформировался одинаковый потенциал развития. Есть громады, имеющие хорошие «ядра» — предприятия, не утратившие позиций на рынке, буровые скважины, карьеры, интегрированность в агропромышленную инфраструктуру: они позволяют им неплохо (иногда и очень неплохо!) держаться даже в непростые времена. Если говорить о новых индустриальных парках, то им тоже преимущественно нужны площадки за пределами городов. Логистические центры по своей природе тяготеют к расположению между крупными центрами, обеспечивают связь между ними. Из менее очевидного, но того, что больше в духе постиндустриального времени, — рекреационный, туристический, культурный потенциал и т.п.
В действительности оттолкнуться есть от чего, и таких громад в Украине, которые могут стать «полюсами роста», сколько? Здесь надо принимать во внимание совокупность критериев, далеко не последнюю роль среди которых играет активность самой громады, ее желание построить полноценную стратегию собственного развития. Но для оценки потенциала можно упрощенно взять, например, критерий численности громады. Согласно автору идеи «городов-садов» Эбенизеру Говарду, оптимальный их размер 30 тысяч, — таких или крупных громад у нас около 200. Можно оттолкнуться от нынешнего укрупненного районного деления: населенных пунктов, преимущественно городов, ставших новыми райцентрами (а стали они ими, конечно, неслучайно), — 136, включая те, которые одновременно являются областными центрами. К ним, возможно, надо прибавить еще несколько десятков городов, которые такими административными центрами не стали, но имеют хороший потенциал развития. Ориентируясь на эти две цифры, можем сказать, что потенциальных полюсов роста наберется плюс-минус 150, или, в среднем, 5–7 на каждую область.
Собственно о применении подхода, похожего на использованный в Бранденбурге, речь и идет. Выделив приблизительно 150 «полюсов роста» и обеспечив стимулирование их развития, мы можем сформировать («золотой») экономический каркас будущей реально децентрализованной и действительно успешной Украины.
Как помочь полюсам роста?
Как же можно содействовать реализации потенциала каждой из этих громад и всей их совокупности? Если мы говорим о государственной политике, то должны говорить о государственной поддержке. И если мы о такой поддержке спросим у самих громад, то вероятно, что первый ответ будет: главное — не мешать. К сожалению, один из плюсов децентрализации сегодня иногда превращается в ее минус. Когда говорят, что местные бюджеты выросли в разы, то может создаться впечатление, что теперь у местного самоуправления денег — куры не клюют. И не помогать им надо, а наоборот, пусть громады еще и поделятся! Мало кто открыто декларирует такую позицию, но отдельные решения центральной власти очень вписываются в такое видение. О том, например, что в условиях пандемии государство перевело немалую часть проблемного бремени именно на местные бюджеты, сказано много.
На самом деле многие задачи, которые помогли бы громадам раскрыть их потенциал, сами они решить не могут. В голову приходят прежде всего инфраструктурные проекты, требующие капитальных инвестиций, — иногда довольно значительных, а иногда и не очень. К сожалению, например сегодня, даже к знаменитым туристическим локациям приходится ехать такими же «тропами», на которых ямы — как шутят те, кто при этом не теряет чувства юмора, — такие, «что поросенка спрятать можно». А обеспечить надлежащими инженерными коммуникациями новый индустриальный парк еще дороже. Но речь идет не только о «твердой», но и о так называемой мягкой инфраструктуре. Некоторые громады, например, остро нуждаются, в придачу к местному энтузиазму, в квалифицированной маркетинговой или менеджерской поддержке, помощи во внедрении решений на основе новых технологий, а временами просто в креативе или грамотной его «упаковке».
То есть речь идет о том, чтобы расширить задачу, определенную в ГСРР для крупных городов и агломераций, на более широкую категорию городов (громад): «Обеспечение всестороннего содействия реиндустриализации агломераций и крупных городов на основе инноваций (техники и технологий) высших технологических устройств, формирование городских и региональных экономических кластеров, направленных на эффективное использование ресурсов территории, ее комплексное развитие и становление инновационной экономики государства». А если говорить проще — помочь небольшим громадам, которые растут уже сегодня и владеют потенциалом роста в будущем, разработать и внедрить проекты, которые будут оказывать стратегическое влияние на укрепление их сильных сторон.
У государства есть по крайней мере такой инструмент, как государственный фонд регионального развития (ГФРР), часть которого целевым образом должна быть направлена на стратегические проекты — подчеркиваем: именно проекты, а не просто территории — потенциальных полюсов роста, естественно, отобранные на конкурсных началах. И здесь есть важная деталь, которой нельзя пренебречь. Полюс роста, как мы говорили выше, — это такой локомотив местного значения, который может потянуть за собой и другие громады, сопредельные или родственные. Для этого они должны налаживать межмуниципальное сотрудничество, формировать агломерации (полицентрические агломерации могут формироваться не только вокруг крупных городов), ассоциации, кластеры и т.п. И это должно быть учтено, когда будут отбираться проекты, претендующие на государственную поддержку. Это должны быть общие проекты громад, которые получат таким образом стимул «дружить» и искать совместную выгоду.
К потенциальным выгодам такого подхода, кроме уже отмеченного влияния на экономический рост и выравнивание качества жизни, следует добавить еще несколько. Выстраивание сети громад создает каркас сплоченности страны. Здесь можно сослаться на принцип «кирпичной кладки», определяющий принцип монтажа не только зданий, но и художественного образа. Его в свое время вывел известный кинорежиссер Сергей Эйзенштейн, японист по образованию, анализируя гармоническую целостность японского триптиха: две соседние картины объединяются по одному общему признаку, две крайние — по другому. Наложение нескольких таких «общностей» и порождает, по его мнению, крепкую целостность. Ничто не мешает нам применить такой принцип и к выстриванию сети наших громад, тогда они действительно станут крепким каркасом, разорвать который будет крайне сложно.
Еще одна выгода заключается в том, что развертывание такой сети может сбалансировать негативные демографические тенденции — стать одним из факторов противодействия опустошительной трудовой миграции и чрезмерной концентрации населения в мегаполисах. Здесь, кстати, следует обратить внимание на тему, которая все активнее стала звучать в мире во время пандемии. Небольшие города в условиях, принуждающих нас к увеличению социальной дистанции, приобретают новую привлекательность как города для удаленной работы, удобные города для проживания семей с детьми и людей старшего поколения и т.п.
…В целом же, предложенный подход — ставка на «полюса роста» и расширенное применение такого подхода к малым и средним громадам, имеющим более высокий экономический потенциал, — лишь один из возможных подходов к региональному планированию на уровне страны. Нам он кажется едва ли не самым перспективным. Можно обсуждать его плюсы и минусы, но главное, что мы хотели бы подчеркнуть: во всяком случае пришло время решать, как мы можем сделать наш громады действительно успешными.
Все статьи Юрия Третяка читайте здесь.