Події, що розгортаються в надрах реформи державного управління, не можуть не насторожувати. Синхронно з появою вихолощеного законопроєкту №4298 про місцеві державні адміністрації, про який ZN.UA докладно написало минулого тижня, з'явився проєкт внесення змін до Конституції в частині децентралізації.
Посли G7 негайно дружно поаплодували децентралізації та проєктові змін, яким (мабуть, для зовнішнього споживання) прикрито реальну політику влади. Бо вже цього тижня, всупереч ідеї, схваленій у першому читанні, буде голосуватися законопроєкт, що зробить голову місцевої державної адміністрації повністю підконтрольним президентові. Можна було б зігнорувати цю політичну гру зі ставками на вибори. Проте очевидно, що децентралізація таки має бути закріплена в Конституції. З різних причин (зокрема війни та вимог Путіна) провести потрібні зміни до Конституції на старті не вдалося. Тому було прийнято політичне рішення: спочатку реформа, потім — її закріплення в Конституції.
Однак пропоноване нам сьогодні навряд чи можна назвати реалізацією зазначеної формули. Вже хоча б тому, що законопроєкт №4298 суперечить оприлюдненій моделі змін до Конституції. Як можна закріплювати в Конституції те, чого не збираються робити насправді?
Але, незважаючи на наявність низки реформаторських норм, оприлюднений проєкт внесення змін до Конституції теж видається досить неоднозначним документом. І ось чому.
Цього разу (це вже третій варіант) зміни до Конституції в частині реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади виникли з нізвідки. На відміну від попередніх проєктів, поданих офіційно від імені глави держави і ним же відкликаних, тут автор тексту не оголошується. У разі ухвалення це дозволить всім, хто вчасно й гучно заявить про своє авторство, пожати плоди слави, ну а коли ні — у поразки не буде винних.
І хоча стверджується, що документ — не рішення влади, а лише привід до початку обговорення, навряд чи Банкова дозволила б з'явитися цьому документові в публічному просторі, якби не пов’язувала з ним своєї мети.
Тим паче що особливістю цієї спроби є широко розрекламована інклюзивність процесу розробки тексту. Сотні обговорень на території країни, десятки обговорень у режимі онлайн із тими, кого називають модним словом «стейкхолдери», мали б створити ілюзію, що про все вже домовлено й альтернативні позиції не мають розглядатись, оскільки їх було демократично відкинуто більшістю представників тих-таки центрів впливу. Правда, в цій інклюзивності був один невеликий пробіл — до обговорення від органів місцевого самоврядування залучалися не депутати міських, сільських, селищних рад, а тільки міські, сільські, селищні голови. Що не могло не позначитися на тексті конституційних змін, якими посилюється авторитаризм на місцевому рівні. Як дзеркальне відображення посилення авторитаризму на центральному рівні.
Якщо, згідно з Основним Законом у чинній редакції, нині міський, сільський, селищний голова очолює виконавчий орган ради, якій він підпорядкований і підзвітний, то надалі пропонується зробити його самим органом, тобто вивести з-під контролю представницького органу громади. Він буде відповідальним тільки перед громадою, що звучить красиво, але реально така відповідальність може реалізуватися лише на виборах. А щоб і практично замінити голову було дуже важко (або й неможливо), встановлено термін каденції органів місцевого самоврядування — п’ять років. Цей термін фактично перевищує навіть середній термін діяльності парламенту, який може бути розпущений главою держави достроково, що вже спостерігалося неодноразово. До речі, дві третини країн ЄС встановили термін каденції органів місцевого самоврядування у чотири роки, чого цілком достатньо для реалізації виборчої програми мера та ради. І як контрольний постріл, щоб задушити фронду в зародку, в Конституції консервується конструкція, згідно з якою голова громади веде засідання ради — органу, членом якого він не є. Абсолютна монархія в окремо взятих громадах із владою, якої немає навіть у президента, котрий хоча б не є спікером парламенту і номінально не очолює уряд.
Главу держави у змінах до Конституції теж не забули. Йому скромно доручили звертатися до Конституційного суду, якщо є підозра, що рішення органу місцевого самоврядування порушує територіальну цілісність країни. І КСУ, чия місія полягає в перевірці законів та актів уряду на відповідність Основному Закону, муситиме опускатися до розгляду окремих випадків порушення закону на місцевому рівні, що міг би зробити окружний адміністративний суд. Правда, в цьому випадку акт місцевого самоврядування зупиняє президент. І не виключено, що він використовуватиме зазначену норму з політичною метою досить інтенсивно.
Адже відповідальності в президента жодної, — він просто зупиняє діяльність органу місцевого самоврядування до рішення Конституційного суду, який через велику завантаженість об’єктивно не зможе оперативно вирішувати такі спори у визначений Конституцією місячний термін.
Чудовий спосіб замучити КСУ. До речі, в законопроєкті №4298, який розписує порядок адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування, вже пропонується рецепт вирішення таких випадків — через подання голови державної адміністрації в суд із дотриманням конституційної на сьогодні норми про зупинення цього акта. Може, все ж таки опрацювати ці проблеми в полі регулювання законом, а не виносити на конституційний рівень?
Створення власних виконавчих органів на рівні області посилює загрози повзучого сепаратизму. І їм у змінах до Конституції немає адекватної противаги. Якою могла б бути відсутність переліку областей у Конституції. Взагалі, наявність такої норми в Основному Законі дивує. Вона є ознакою федеральних країн. І постійною спокусою для Кремля порушувати тему федералізації, спираючись на об’єктивні сліди в українській Конституції. Адже не випадково Путін не спішить створювати одну «народну республіку» на окупованих територіях Донецької та Луганської областей замість двох. Бо тоді гасло на бойових прапорах «недореспублік» про відвоювання повної території Донецької та Луганської областей, «тимчасово окупованих київською хунтою», втрачає сенс.
Створення окремих областей на контрольованій території, зокрема Маріупольської, було б серйозним ударом по амбіціях самопроголошених лідерів ОРДЛО. І вирішенням питання створення обласних рад на цих територіях, адже нинішня практика витрачання публічних коштів з боку ВЦА суперечить принципам народовладдя.
Виділення таким чином одного рівня адмінтерустрою суперечить і природі самоврядування, яка не допускає таких привілеїв. Якщо вже давати перелік адмінтеродиниць регіонального рівня, то потрібно перелічувати всі громади й райони. Адже децентралізація влади не передбачає ієрархії рівнів адмінтерустрою, — всі рівні перед законом, оскільки повноваження органів місцевого самоврядування на кожному рівні різні, а не поглинаються чи вкладаються в інший рівень.
У розділі, який описує організацію виконавчої влади на територіальному рівні, автори проєкту вирішили запропонувати різні варіанти призначення глави органу виконавчої влади загальної компетенції — префекта. За одним із них, префекта призначає тільки Кабінет міністрів, за іншим — зберігається чинна процедура: президент за поданням уряду. У першому випадку префект підзвітний і підконтрольний лише урядові, у другому — слуга двох хазяїв. Оптимальною схемою видається та, яку передбачено для призначення суддів: у ній функції глави держави обмежуються тільки затвердженням кандидатури, запропонованої Вищою радою правосуддя. Це було б додатковою гарантією політичної нейтральності префекта. Однак, знаючи звичку президента, точніше — його оточення, незалежно від прізвищ, розширювати повноваження глави держави, навіть якщо в Конституції про них і не згадується, сумнівно, що він обмежився б простим освяченням кандидатури, запропонованої урядом. В українських реаліях, він відхилятиме пропозиції навіть ідеальних за рівнем фаховості кандидатів у префекти, віддаючи перевагу особисто відданим, хоч і невігласам.
Право, чи, точніше, обов’язок вирішити питання існування рад на субрегіональному рівні, який нарешті автори проєкту наважилися назвати повітом, теж віддано законодавцям. При цьому залишений чинний у нинішній редакції Конституції евфемізм, коли «повітові/обласні ради представляють і реалізують спільні інтереси громад повіту/області». Замість того, щоб прямо сказати, що на повітовому/обласному рівні створюються органи самоврядування, повноваження яких визначаються законом із застосуванням принципу субсидіарності.
Незрозуміла логіка в застосуванні одного й того самого терміна «громада» як до власної назви базового рівня адміністративно-територіального устрою, так і для визначення первинного суб’єкта місцевого самоврядування: жителів, які мешкають на території цієї ж таки громади. Якщо вже вистачило сміливості впровадити термін «повіт», то можна було б запропонувати й інший термін для означення базового рівня адмінтерустрою, наприклад «муніципалітет». А якщо відваги забракнуло, то можна було б стосовно тих-таки жителів залишити нинішній термін «територіальна громада». Щоб уникнути плутанини в майбутньому навколо термінів і потреби звертатися до Конституційного суду для офіційного їх тлумачення.
Революційну формулу, запозичену з Європейської хартії місцевого самоврядування, про те, що громада «вільно вирішує в межах закону питання місцевого значення, які не вилучені зі сфери її компетенції і вирішення яких не доручено жодному іншому органу», годилося б узгодити з частиною другою статті 19 Конституції, згідно з якою органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Знову ж таки, сфера компетенції громади має бути окреслена безпосередньо в Конституції, оскільки посилання на закон у наведеному формулюванні немає.
І це лише ті проблеми, які лежать на поверхні. Які вже викликають безліч несподіваних реплік і різночитань. Хоча, на щастя, смертельна під час війни «європейська» норма про юридичний статус громад цього разу в проєкт не пролізла.
Загалом, низка юридичних неточностей і двозначностей у проєкті свідчить про недбалість його безіменних авторів, що породжує сумніви в прагненні ухвалити зміни до Основного Закону в запропонованій редакції. Ці сумніви посилюють останні зміни до законопроєкту про місцеві державні адміністрації, якими голови місцевих державних адміністрацій зі статусу державних службовців переводяться у статус політичних фігур. Якби прагнення якнайшвидше реформувати виконавчу владу на територіальному рівні були справді щирими, то вже зараз, ще до офіційного закріплення в Конституції, їх би втілювали практично.
Бо складається враження, що такий проєкт змін до Конституції — ритуальний крок, який робиться насамперед із політичною метою. Як свідчення того, що вікно можливостей для здійснення реформ зачиняється — починається передвиборна кампанія.
Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.