Ігри й маніпулювання в конституційному процесі тривають. Черговий крок влади - звернення до Конституційного суду України з проханням розтлумачити положення статті 155 Конституції щодо "наступної чергової сесії Верховної Ради України", - спрямований на відтермінування процедури внесення змін до Конституції, викликав відразу і недовіру в суспільстві.
Невміння брати на себе відповідальність за свої помилки, бажання перекласти її на інших, навіть ціною приниження Конституції - характерна риса теперішньої влади.
Водночас це новий виклик і конституційному правосуддю. Нині не єдиний. Бо напередодні президент на своїй прес-конференції заявив, що парламент має ухвалити зміни до Конституції, зокрема й щодо правосуддя, ще до завершення поточної сесії. Попри те, що КСУ лише за два дні до цього у формі усного слухання розпочав розгляд справи за зверненням парламенту про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. №3524) вимогам статей 157 і 158 Основного Закону.
КСУ вкотре проявив чутливість та, не забарившись, надав свій висновок. У конституційних пропозиціях президента жодних порушень Конституції не побачив.
Однак у будь-якому разі є потреба подивитися на цей законопроект не лише з погляду відповідності його конституційним приписам, а й з погляду правових і суспільно-політичних наслідків ухвалення запропонованих змін до Конституції.
Суспільство має розуміти куди і як рухається наша країна. І чи рухається взагалі?
Мені вже неодноразово доводилося писати на сторінках DT.UA про судову реформу в Україні. Зокрема, у квітні 2015 р. писала про те, що вона проводиться навиворіт. Хибність алгоритму судової реформи полягає в тому, що Україна розпочала її не зі збалансованих змін до Конституції України,а з ухвалення законів, вигідних, з погляду політичної кон'юнктури, владі, - "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" (№1188-VII від 08.04.2014), "Про очищення влади" (№1682-VII від 16.09.2014), "Про забезпечення права на справедливий суд" (№192-VIII від 12.02.2015). Обрання саме такого шляху оновлення правової системи призвело до того, що два роки, які минули після Майдану, було витрачено лише на розмови про судову реформу, в результаті чого вона все ще залишається для влади "пріоритетом на майбутнє".
Це при тому, що в розпорядженні нинішніх ініціаторів конституційних змін є низка європейських документів, у тому числі близько 25 висновків Венеційської комісії, які вона надала під час неодноразових спроб реформувати судову владу в Україні. Останній із цих висновків, який комісія надала на законопроект про внесення змін до Конституції в жовтні 2015 р. (буквально за місяць до реєстрації президентського конституційного проекту щодо правосуддя (реєстр. №3524 від 25.11.2015), складається фактично з посилань на численні її попередні висновки.
Тож нинішнім конституційним реформаторам для написання тексту змін до Основного Закону щодо правової системи не потрібно було докладати великих інтелектуальних зусиль. І цей текст дійсно не новий, оскільки в ньому значною мірою використано попередні напрацювання. Тому не дивно, що загальний зміст змін до Конституції в частині реформування правосуддя Венеційська комісія оцінила здебільшого як важливий крок на шляху до створення справді незалежної судової системи в Україні.
Інша річ, що цей крок невиправдано запізнілий. І, очевидно, для відволікання уваги від цієї обставини дискусію навколо реформи судової системи влада останнім часом навмисно зводить до популістського рівня - "тотальне звільнення всіх суддів або їх переатестація". Причому цим підходом послуговуються майже всі провладні політичні сили. І навіть президент дозволяє собі висловлюватися в тому самому руслі. Пам'ятаєте тезу з його прес-конференції про те, як він шкодує, що Венеційська комісія не дала дозволу на звільнення всіх суддів? І це незважаючи на те, що вже майже два роки тривають люстраційні й атестаційні заходи стосовно служителів Феміди. У той час, як самій судовій системі навіть шансу для самоочищення не дали, бо влада більше року зволікала з формуванням нового складу Вищої ради юстиції, блокуючи ефективне функціонування системи кваліфікаційного оцінювання роботи суддів та суддівського самоврядування. В умовах, що склалися, - це злочин. Як і те, що формування ВРЮ, яке, врешті-решт, відбулося, проходило з порушенням порядку й елементарної професійної етики.
Чорний піар від представників влади створює атмосферу повної зневаги до суду. В такій атмосфері навряд чи виявиться багато охочих у майбутньому іти туди працювати й ухвалювати неупереджені рішення, розуміючи при цьому, що провину людини часто-густо визначають нардепи чи урядовці, що належного фінансування системи немає, що виконання судових рішень забезпечується лише на 20 відсотків…
Я впевнена, що і президент, і парламент у цьому надзвичайно глибокому й складному питанні повинні відмовитися від руйнівного популізму і взятися до реальної послідовної роботи, чітко орієнтуючись на фіксовані строки й європейські цілі цієї реформи, що, як на мене, є такими.
1. Забезпечення незалежності та професійності при здійсненні правосуддя, конституційно-правових гарантій процесуальної незалежності суддів; унеможливлення суб'єктивних впливів та встановлення юридичної відповідальності за вплив на суддю; оптимізація ефективної системи суддівського самоврядування.
2. Приведення системи правосуддя до стандартів справедливого, публічного розгляду справ неупередженим незалежним судом упродовж розумного строку, встановленого законом.
3. Організація оптимальної системи, засад і принципів судоустрою, що створює для громадян умови реального доступу до правосуддя.
4. Доступ до професії судді та суддівських посад, спеціальна освіта. Забезпечення участі народу в окремих, визначених законом, випадках у правосудді.
5. Використання додаткових судових юрисдикцій та медіаторських процедур для розширення можливостей реалізації права громадян на судовий захист.
6. Створення ефективної системи виконання судових рішень.
Вважаю, що для досягнення означених цілей потрібні певні умови.
По-перше - поступове формування атмосфери довіри з боку суспільства до судової системи, створення засад проникнення справжнього європейського змісту принципу верховенства права у всі правовідносини, що опосередковують функціонування судової влади при вирішенні спорів щодо захисту порушених прав та інтересів. Це має відбуватися як усередині самої судової влади, починаючи з системи судоустрою і завершуючи створенням належної системи суддівського самоврядування, так і у правовідносинах суду з реформованими прокуратурою, органами досудового слідства та захистом, у тому числі й адвокатурою, без яких не буде в Україні реально незалежного й ефективного правосуддя.
По-друге, влада повинна розуміти, що часовий ресурс обмежений. Бо, з одного боку, нереформована судова система справді не може ефективно працювати. А з іншого - суддівський корпус опирається, у суддів виникають абсолютне несприйняття й відторгнення політики загального "витирання ніг" об судову систему.
По-третє, це має бути час справедливих, компетентних, максимально віддалених від політичних інтересів рішень. І суспільство, і влада (парламент і президент насамперед), і сама судова система - повинні гостро відчувати потребу реформування. І це не питання психосоматики. Це питання, хай як парадоксально, - суто політико-правове. Бо у своєму останньому Висновку (CDL-AD(2015)026) Венеційська комісія вкотре зауважила, що ефективна реформа судової влади в Україні залежить не тільки від ухвалення відповідних конституційних положень, а й від політичної волі та готовності створити справді незалежну судову систему.
Переконана, що разом зі змінами до Конституції мало би відбутися представлення законопроектів, що розвивають конституційні зміни. Адже для чого було впродовж року "товкти воду у ступі"? Для остаточного доопрацювання наявних пропозицій достатньо було два-три місяці. Майже рік згаяного часу свідчить про нездатність до прагматичної консенсусної прогнозної роботи. Втім, хоч як прикро, але в найближчій перспективі - протягом двох-чотирьох років - навіть запропоновані президентом прогресивні зміни не забезпечать перетворень у судовій владі.
Візьмімо, до прикладу, передбачене запропонованими змінами до Конституції створення Вищої ради правосуддя (ВРП). Цьому органу, який відповідатиме за формування високоякісного і доброчесного суддівського корпусу, мають бути передані нинішні повноваження парламенту з обрання суддів безстроково. У загальному порядку повноваження щодо звільнення та переведення суддів (суддівської кар'єри) також передаються ВРП. За президентом у процесі призначення суддів, згідно зі змінами, залишається лише так звана церемоніальна роль. Це відповідає європейським стандартам і створює механізм збалансування відносин між законодавчою, виконавчою, судовою гілками влади і президентом. Однак, згідно зі змінами до розділу XV Перехідних положень чинної Конституції, обрання та призначення самих членів Вищої ради правосуддя має відбутися не пізніше квітня 2019 р. А щоб ніхто навіть і не подумав порушувати це питання раніше, чітко зауважено - функції цієї ради здійснює нинішня ВРЮ, повноваження членів якої не можуть так само тривати довше цього ж строку. Щоправда, за винятком членів ВРП від з'їзду суддів, які повинні бути обрані не пізніше ніж через три місяці після набрання чинності законом про ВРП. Таким чином, орган, який має відповідати за професійність, незалежність і незаангажованість суддівського корпусу; який має бути сформований на європейських засадах, в інклюзивний спосіб і позбавлений політичних впливів, - з'явиться в Україні тільки навесні 2019 р.
Крім того, упродовж двох років після ухвалення конституційних змін президент залишає за собою право переведення судді з одного суду до іншого.
До впровадження нового адміністративно-територіального устрою України, згідно зі змінами до Конституції України щодо децентралізації, але не довше ніж кінця 2017 р., суди будуть утворюватися, реорганізовуватися і ліквідовуватися указами президента, а не законом. Причому у змінах до статті 106 Конституції пропонується вилучити "контрасигнацію" таких президентських указів, тобто скріплення їх підписами прем'єр-міністра і, скажімо, міністра юстиції. Президент видаватиме такі укази навіть не за поданням ВРЮ, а лише за фактом консультацій з нею. Тобто виключно на свій президентський розсуд!
Іншими змінами до Перехідних положень передбачається, що судді КСУ (який також має зазнати європейського за змістом інституційного реформування), призначені до набрання чинності конституційними змінами, продовжують здійснювати свої повноваження до припинення повноважень або звільнення.
Генеральний прокурор продовжує здійснювати свої повноваження в установленому порядку, але не довше строку, на який його було призначено. При цьому з положень пункту 25 статті 85 Конституції вилучається інститут висловлення йому недовіри парламентом, що має наслідком відставку з посади. До речі, ще в жовтні 2014 р. Венеційська комісія, надаючи Висновок на поданий президентом 2 липня 2014 р. законопроект щодо змін до Конституції (CDL-AD(2014)037), укотре нагадала, що генеральний прокурор повинен призначатися на один строк, який має тривати значно довше, ніж п'ять років, або до виходу на пенсію. У Європі, приміром, поширена практика семирічного терміну повноважень генпрокурорів. Натомість у статті 131-1 пропонується встановити строк повноважень шість років. При цьому одна й та сама особа не може обіймати посаду прокурора два строки поспіль. Ну прямо як президент України! Цікава реакція на претензії парламенту до чинного генпрокурора, а заодно - на застереження Венеційської комісії.
Чи можна за таких умов вірити у щирість заяв ініціаторів конституційних змін про їхню відданість європейським принципам забезпечення належності та професійності судової влади, позбавлення суб'єктивних впливів у процесі правосуддя тощо?
Навряд чи щирим є й обґрунтування в законопроекті зміни назви "Верховний Суд України" на просто "Верховний Суд". Пояснюється це прагненням позбутися наслідків механічної адаптації назви "Верховний Суд Української Радянської Соціалістичної Республіки", здійсненої шляхом заміни її на "Верховний Суд України". Однак такий аргумент виглядає, м'яко кажучи, недолугим, зважаючи на збереження наслідків механічної адаптації при перейменуванні "Верховної Ради УРСР" у "Верховну Раду України" чи "Конституції УРСР" - у "Конституцію України". Можливо, річ у тому, що зміна назви ВСУ передбачатиме його реорганізацію? А отже, в цьому проглядається старий і перевірений на практиці виверт - підвисити на гачок установу шляхом зміни її назви…
Ініціатори конституційних змін, мабуть, забули про міжнародні рекомендації щодо визначення на конституційному рівні не лише статусу, а й повноважень ВСУ.
Крім того, аналіз положень законопроекту щодо судоустрою свідчить також про те, що стосовно ключової ланки функціонування судової влади - системи судоустрою як основи доступу громадян до правосуддя - єдиного концептуального конституційного підходу не сформовано. А це означає, що основна боротьба - бути системі правосуддя три- чи чотириланковою - іще попереду. Попри те, що про необхідність уточнити положення статті 125 Конституції стосовно судоустрою йшлося в рекомендаціях Венеційської комісії ще у травні 2013 р.
Ну, а якщо до цього додати абсолютно загально сформовані положення частини десятої статті 131 Конституції, які передбачають, що "відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів", то виявиться, що зміни до Конституції у ключових питаннях серйозно страждають на таку хворобу, як "правова невизначеність". Політичний гачок і тут має спрацювати.
Попри всі заяви стосовно досягнутих у процесі реформи компромісів, пояснити такий підхід можна лише намаганням влади зберегти за собою можливість впливати на правосуддя.
Дуже позитивним кроком є поява в законопроекті окремої нової статті, якою передбачено, що для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону діє суддівське самоврядування. Водночас впадає в око очевидне включення їх (профінтересів суддів) у розуміння "забезпечення незалежності суддів" як одного з повноважень ВРП, що передбачені пунктом 7 частини першої статті 131. Не важко передбачити, що на практиці така подібність смислів геть знівелює суддівське самоврядування. Це ж уже було. Тим більше, що на відміну від чинної Конституції проект змін містить відкритий перелік повноважень ВРП - від формування суддівського корпусу… аж до пропозицій щодо фінансування судів. При ухваленні закону про ВРП, за певних політичних розкладів, цілком можливо зробити з неї справжнього монстра в судовій владі.
В той час, коли Конституція містить чіткі вичерпні вимоги до осіб, що номінуються на посади в законодавчій та виконавчій владі, обираються на посади президента, частина третя нової редакції статті 127 законопроекту у загальному порядку встановлює, що законом можуть бути передбачені додаткові загальні вимоги для призначення на посаду судді. Тобто оновленою Конституцією закладається турбулентність, постійна залежність суддів від волі законодавця. Крім того, за такого підходу знівельовуються позитиви, такі як збільшення вимог до віку, професійного досвіду кандидатів на суддівські посади, скасування випробувального терміну для судді, що цілком вкладається у європейські рекомендації.
Рекомендоване європейськими колегами скасування "порушення присяги" як однієї з підстав для звільнення судді, думаю, вже також викликає розчарування. Адже замість "порушення присяги" запроваджується так само, а може й іще більш, суб'єктивне оцінне поняття "грубе або систематичне нехтування обов'язками". А це, завдяки використаній у законопроекті №3524 техніці викладу пункту три нової редакції статті 126 Конституції, виводить цю підставу для звільнення за межі дисциплінарних проваджень та відповідних визначених законом процедур.
На жаль, такий підхід - не випадковість, а цілеспрямована політика. Нагадаю: спочатку був Закон "Про відновлення довіри до судової влади в Україні", наслідком якого стало звільнення як очільників судів, так і всіх членів дисциплінарних органів у судовій владі без визначення порядку виконання їхніх повноважень, що на довгі місяці заблокувало очікуване самоочищення судів. Потім - Закон "Про очищення влади", який передбачає звільнення суддів через невідповідність займаній посаді, в тому числі з підстав, за які перший закон вимагає звільнення за порушення присяги. Після того - Закон "Про забезпечення права на справедливий суд", який вимагає атестації всіх суддів, яка також може мати наслідком звільнення судді (і що більше, то краще, інакше ніхто не повірить, що закон і судова реформа працюють). Тепер змінами до Конституції передбачається нова атестація і перевірка суддів на відповідність займаній посаді.
І це ще не все. Бо до конституційних підстав для звільнення суддів пропонується додати ще й незгоду судді на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду. Пам'ятаєте, залишені на найближчі кілька років за президентом повноваження щодо переведення суддів? Візьміть іще до уваги зміни до Конституції в частині децентралізації, неминучий наслідок яких - корегування адміністративно-територіального устрою, а відтак - реорганізація і навіть ліквідація держорганів, у тому числі судів. Стає зрозуміло, що головним результатом судової реформи в уявленні нинішньої влади має стати, попри красиві декларації про запровадження незалежного, справедливого європейського правосуддя, лише оновлення кадрового складу судів (про що прямо вказано в останньому розділі Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, що затверджена указом президента №276 від 20.05.2015).
Загалом, складається враження, що на Банковій судова реформа розглядається як великий бізнес-проект, від якого неодмінно треба отримати вигоду. Крім усього іншого, це проглядається в намаганнях використати процес оновлення Конституції в частині правосуддя для встановлення монополії адвокатури на надання професійної правової, даруйте, правничої допомоги. Завдяки тому, що кураторами судової реформи в АПУ вже кілька років поспіль є представники адвокатської спільноти, Україна ризикує стати першою країною у світі, що формалізує на рівні Основного Закону протекціонізм цієї недержавної корпоративної організації на надання правничих послуг (само собою зрозуміло, платних) не лише кожному громадянину, а навіть і державним органам та органам місцевого самоврядування.
Щоправда, як на мене, між пропонованими конституційними новелами, що передбачають запровадження монополії адвокатів на представництво в судах, спостерігається явна колізійність. Не перебувають у системному логічному зв'язку оновлені положення статті 59 Конституції, якою, з одного боку, констатується для кожного право на професійну правничу допомогу (у деяких передбачених законом випадках навіть безоплатну). З іншого - у цій же статті встановлюється право кожного на вільний вибір захисника своїх прав. Спірність не обмежується лише цим. Частиною четвертою нової статті 131-2 майбутнього законопроекту закріплюється положення, згідно з яким виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення, хоча й передбачено, що законом можуть бути визначені певні винятки щодо представництва в суді.
Ці нові пропозиції містять серйозні ознаки обмеження та звуження обсягу права на вільний вибір захисника. На жаль, КСУ цих ознак не вважав за необхідне вбачати.
Видається, що чинна редакція положень частини другої статті 59 Конституції є більш досконалою і такою, що (як зазначено в рішенні КС у справі про право на правову допомогу від 30 вересня 2009 р. №23-рп/2009) дозволяє особі вільно, без неправомірних обмежень, отримувати допомогу з юридичних питань в обсязі і формах, як вона того потребує. Крім того, у рішенні від 16 листопада 2000 р. №13-рп/2000 ці положення характеризуються як одна з конституційних гарантій, що надає можливість реалізувати своє право вільно вибирати захисником у кримінальному судочинстві адвоката - особу, яка має право на заняття адвокатською діяльністю.
Беручи до уваги ці та інші обставини, неформальна коаліція правозахисних організацій - Українська Гельсінська спілка з прав людини, Харківська правозахисна група, Центр громадянських свобод, Amnesty International в Україні та інші - виступила проти закріплення монополії адвокатури на рівні Конституції. З аргументацією правозахисників важко не погодитися. Починаючи з того, що українська адвокатура ще не досягла рівня розвитку, на кшталт bar association, та високого авторитету в суспільстві для того, щоб отримати монопольне право на участь у судових процесах. І закінчуючи тим, що цілком імовірними є такі негативні наслідки цього нововведення, як істотне зменшення доступу до правосуддя широких верств населення та підвищення залежності адвокатів від керівництва адвокатури, а відтак - поява можливості впливати на адвокатів, які захищають представників опозиції, журналістів, що критикують владу, правозахисників.
Отже, суттєві зрушення в судовій владі України фактично відкладаються на віддалену перспективу. На жаль, маючи всі об'єктивні можливості провести в державі судову реформу за європейськими стандартами, президент і його команда не впоралися зі своїм непереборним бажанням залишити за собою впливи на діяльність судової влади всередині країни. Відтермінування ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду закриває Україні також можливість повноцінної участі в міжнародному правосудді. І це тоді, коли наша держава потерпає від воєнної агресії.
І все ж, позитив є. Принаймні в тому, що тепер ми точно знаємо над якими помилками треба працювати, щоб реформа правосуддя, а не її чергова імітація, в Україні таки відбулася.